НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОНТРОЛЬНО- НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД РОССИИ

ТАРАСОВ А.М., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации, главный научный
сотрудник Академии управления МВД России

В статье рассматриваются актуальные вопросы, связанные с организационно- правовым обеспечением и применением МВД России риск-ориентированного подхода как одного из востребованных и эффективных методов государственного контроля в сфере миграции и области безопасности дорожного движения. Обосновываются предложения по включению в предмет контроля (надзора) МВД России оборота нар – котических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также по применению дистанционных методов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

Ключевые слова: Президент Российской Федерации, государственный контроль, нормативно- правовое обеспечение, риск- ориентированный подход, миграция, безопасность дорожного движения, контрольно-надзорная деятельность, МВД России.

 

В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2019 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» среди прочих поставлены задачи достижения в России темпов экономического развития выше мировых и возвращения страны в число пяти крупнейших экономик мира, для чего необходимо достичь ежегодного роста ВВП на уровне 3%. Для решения стратегических задач необходимо повышение эффективности государственного управления и контроля как его обязательной и востребованной функции, части системы управления, средства обратной связи. Одним из способов повышения эффективности госконтроля является широкое применение современных, в том числе дистанционных, методов в контрольно-надзорной деятельности государственных органов, в частности МВД России.

Исследование вопросов, связанных с организационно-правовым обеспечением применения риск-ориентированного подхода МВД России и его соответствующими подразделениями при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, показывает, что для широкого применения данного подхода уже создано определенное нормативное правовое и организационное обеспечение. Остановимся на этом подробнее.

Президент Российской Федерации в своих посланиях Федеральному Собранию неоднократно указывал на необходимость улучшения инвестиционного климата, в том числе благодаря запуску «регуляторной гильотины», цель которой – сокращение мешающих бизнесу административных барьеров, а также защита предпринимателей от избыточного внимания (давления) контрольно-надзорных, силовых ведомств и прекращение «кошмаривания» бизнеса. При этом Президентом отмечалась необходимость реформирования системы госконтроля (надзора) и широкого применения в этих целях риск-ориентированного подхода (метода госконтроля). Так, в послании от 3 декабря 2015 года глава государства подчеркнул, что контролировать нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений, контроль должен быть риск-ориентированным. В послании от 1 марта 2018 года было заявлено, что появление контролеров на предприятиях должно стать исключением, что это оправданно только на объектах с повышенным риском. В остальных случаях должны использоваться дистанционные методы контроля. Тогда же Президент поставил задачу: в течение двух лет перевести всю систему контроля и надзора на риск-ориентированный подход.

Применение данного подхода в госконтроле вызвано, кроме прочего, назревшей необходимостью создания более эффективной системы функционирования органов государственного контроля и надзора, предупреждения криминального вмешательства сотрудников ряда правоохранительных, контрольных и налоговых органов в работу бизнес-структур, важностью экономии ресурсных затрат на контрольную деятельность, в частности путем недопущения дублирования и параллелизма при проведении проверок.

Учитывая наличие негативных проявлений в осуществлении контрольно-надзорной деятельности, в том числе со стороны сотрудников МВД России, а также актуальность и востребованность принятия решений, касающихся улучшения организационно-правового регулирования контрольной сферы, предупреждения необоснованных и избыточных проверок, обеспечения при осуществлении контроля (надзора) прав и законных интересов подконтрольных госорганов и бизнеса, сокращения расходов на контрольную деятельность, Президент и Правительство Российской Федерации приняли решения по поэтапному реформированию системы госконтроля.

Так, Президентом было дано Правительству поручение от 26 июня 2013 г. № ПР-1391 о разработке Концепции повышения результативности и оптимизации контрольно-надзорной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Кроме этого, главой государства было дано поручение от 4 января 2015 г. № Пр-13, в котором Председателю Правительства поставлена задача рассмотреть вопрос о целесообразности включения в проект федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации положений, регламентирующих переход на риск-ориентированную модель реализации функций и полномочий в части осуществления контрольно-надзорной деятельности. Справедливости ради отметим, что автором статьи в прошлом периодически ставился вопрос о важности, актуальности и востребованности принятия подобного федерального закона [1, с. 671].

Одним из первых правительственных нормативных правовых актов, в котором говорилось о риск-ориентированном подходе при осуществлении контроля (надзора), стало постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 2014 г. № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре». Базовым нормативным правовым актом в этот период на правительственном уровне стало распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 559-р, которым был утвержден План мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности на 2016-2017 гг.

Определяющее значение на законодательном уровне имело появление в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ № 294) статьи 8.1. «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)», которая была введена Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 246 -ФЗ. Согласно п. 2 указанной статьи риск-ориентированный подход – это метод госконтроля (надзора), при применении которого выбор интенсивности (продолжительности, периодичности, формы) осуществления мероприятий по контролю, а также мероприятий по профилактике нарушения требований нормативных правовых актов определяется отнесением деятельности юрлица, индивидуального предпринимателя (далее – ИП), а также используемых ими производственных объектов к определенной категории риска (классу (категории) опасности).

В целях исполнения требований ст. 8.1 ФЗ № 294 Правительство Российской Федерации издало постановление от 17 августа 2016 г. №806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – постановление № 806), которым были утверждены перечни видов федерального и регионального государственного контроля (надзора), при применении которых в обязательном порядке должен применяться риск-ориентированный подход. К их числу на федеральном уровне относятся государственный пожарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор, надзор за соблюдением трудового законодательства, транспортный надзор, надзор в области защиты прав потребителей, контроль (надзор) в сфере миграции, надзор в области безопасности дорожного движения и другие виды контроля (надзора). Всего на федеральном уровне предусмотрено осуществление 25 видов госконтроля (надзора). На уровне субъектов Российской Федерации постановлением № 806 предусмотрено осуществление 6 видов государственного контроля (надзора), в частности экологического, строительного, жилищного, в области регулируемых государством цен (тарифов) и др.

В соответствии с требованиями ч. 3 ст. 8.1 ФЗ № 294 постановлением № 806 также были утверждены Правила по отнесению деятельности юрлиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к соответствующей категории риска (классу опасности). При этом следует отметить, что к Правилам приложен перечень категорий риска (классов опасности). Конкретный перечень таких категорий (классов), согласно п. 3 Правил, применяется с учетом вида госконтроля (надзора) и устанавливается в соответствующем положении о данном виде.

В утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2012 г. № 1162 Положении об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции (далее – Положение о контроле в сфере миграции), а также в утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. № 716 (в ред. от 17 февраля 2018 г.) Положении о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения (далее – Положение о надзоре в области БДД) МВД России обязывается в указанных сферах контрольно-надзорной деятельности (по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти) применять риск-ориентированный подход.

Рассмотрим задачи и направления контроля (надзора) со стороны МВД России за сферой миграции. Так, п. 2 Положения о контроле в сфере миграции установлено, что контроль (надзор) в этой сфере осуществляется двумя субъектами: МВД России, его территориальными органами. Согласно указанному Положению контроль (надзор) в сфере миграции проводится с применением риск- ориентированного подхода в форме плановых проверок и в соответствии с требованиями ФЗ № 294 и Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Предметами проверок являются деятельность, принимаемые решения юрлиц и индивидуальных предпринимателей (далее – субъектов надзора), привлекающих на территории России к трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, а также субъекты, являющиеся принимающей или приглашающей их стороной. В связи с этим следует обратить внимание на то, что проверки в данной сфере проводятся на основе специальных проверочных листов, в которых указываются конкретные контрольные вопросы (обязательные требования к организации сферы миграции). К таковым, в частности, относятся вопросы по установлению законности пребывания вышеуказанных лиц на территории Российской Федерации, порядка осуществления ими трудовой деятельности, а также порядка использования их труда и привлечения их в Россию.

Важно также отметить, что п. 8 данного Положения при применении риск-ориентированного подхода предусмотрена обязательная процедура, обязывающая по результатам проверок лицами, их проводящими, составлять акты проверок по установленной форме. В целях предупреждения возможных коррупционных действий, нарушений служебной этики, объективности при осуществлении проверок в п. 9 Положения установлено, что проверяющие (должностные лица) за неисполнение, а также ненадлежащее исполнение возложенных на них функций несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а в п. 10 определено, что решения, действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих проверку, могут быть в установленном законодательством Российской Федерации порядке обжалованы.

Важным процедурным компонентом Положения о контроле в сфере миграции является требование, предъявляемое к периодичности проведения проверок. Отметим, что такая периодичность зависит от присвоенной юрлицам и ИП категории риска (в том числе управленческого, предпринимательского, коррупционного и т.д.). В п. 12 Положения установлено пять таких категорий. Для первой – категория чрезвычайно высокого риска – установлено проведение проверок один раз в год; для второй – категория высокого риска – один раз в два года; для третьей – категория значительного риска – один раз в три года; для четвертой – категория умеренного риска – не чаще одного раза в пять лет; для пятой – категория низкого риска – не более одного раза в десять лет.

Категория риска или класс (категория) опасности присваивается каждому юрлицу или ИП. Цель этого – определение продолжительности, периодичности и интенсивности проведения контрольно-надзорных мероприятий МВД России и его территориальными подразделениями, а также профилактика возможных отклонений от обязательных требований в их деятельности.

Для упорядочения процедуры осуществления риск-ориентированного подхода в сфере миграции, согласно п. 18 рассматриваемого Положения, территориальные органы МВД России по соответствующему субъекту Российской Федерации, обязаны предоставить подконтрольным субъектам (юрлицам, ИП), деятельность которых отнесена к той или иной категории риска, информацию, касающуюся обоснования отнесения их деятельности к одной из категорий риска. При этом следует отметить, что отнесение деятельности подконтрольных субъектов к тем или иным категориям риска не является неподлежащим коррекции, пересмотру, о чем свидетельствует п. 19 Положения, которым установлено, что юр- лица и ИП вправе подать в соответствующий территориальный орган МВД России обоснованное заявление о несогласии с установленной категорией риска, а также предложения о ее изменении. При этом важно отметить, что в случае непринятия органом МВД России решения об отнесении подконтрольной деятельности юрлиц и ИП к какой-либо из предусмотренных Положением категорий риска, их деятельность автоматически считается отнесенной к категории низкого риска, а это значит, что проверки в отношении таких юр- лиц и ИП могут осуществляться не более одного раза в десять лет.

Анализ Положения о надзоре в области БДД, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. № 716 (ред. от 26 сентября 2019 г.) свидетельствует, что при проведении плановых проверок юрлиц и ИП (субъектов надзора) также, как и при плановых проверках в сфере миграции, предусмотрено ведение проверочных листов (списков контрольных вопросов (п. 6 (1) Положения)). Формы таких проверочных листов утверждаются МВД России, в них включается перечень вопросов, которые касаются предъявляемых юрлицам и ИП обязательных требований, соблюдение которых наиболее важно с учетом предупреждения угроз, связанных с причинением вреда жизни и здоровью граждан, а также безопасности государства и возникновения угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.

В соответствии с п. 14 Положения о надзоре в области БДД отнесение деятельности субъекта надзора к определенной категории риска, а также пересмотр категории риска осуществляются по решению руководителя или заместителя руководителя территориального органа МВД России по субъекту Российской Федерации по месту регистрации субъекта надзора (юрлица или ИП). Отметим, что согласно данному пункту Положения в случае непринятия уполномоченным лицом решения об отнесении деятельности субъекта надзора к какой- либо категории риска его деятельность, как предусмотрено и в Положении о контроле в сфере миграции, считается отнесенной к категории низкого риска, и проверки в отношении деятельности данного субъекта проводятся так, как установлено для категории низкого риска, то есть с периодичностью не чаще одного раза в десять лет.

Кроме того, важно отметить, что к Положению о надзоре в области БДД, как и к Положению о контроле в сфере миграции, прилагаются утвержденные названными выше постановлениями Правительства Российской Федерации приложения, в которых установлены критерии отнесения деятельности юрлиц и ИП к различным категориям риска. Риски определяются с учетом тяжести возможных негативных последствий в результате несоблюдения субъектами надзора, осуществляющими использование автодорог, установленных в критериях обязательных требований. Согласно п. 2 приложения критерии подразделяются на следующие категории: а) значительные риски; б) средние риски; в) умеренные риски; г) низкие риски.

Анализ Положения о надзоре в области БДД, а также критериев оценки рисков свидетельствует, что общий порядок (процедуры) применения риск-ориентированного подхода в данном Положении во многом схож с процедурами, применяемыми при реализации МВД России, его подразделениями риск- ориентированного подхода в рамках контроля (надзора) за миграционной сферой. Он имеет выраженную направленность на снижение интенсивности осуществления контрольно-надзорных мероприятий, контрольно-надзорного давления на бизнес в целом, а следовательно, и сокращения расходов на осуществление контроля (надзора).

Сказанное выше предопределяет важность, актуальность и широкую востребованность применения МВД России риск-ориентированного подхода как метода при осуществлении контроля (надзора) не только за сферами миграции и безопасности дорожного движения, но и за другими направлениями деятельности юрлиц и ИП, в отношении которых МВД России осуществляет контрольно-надзорные функции. Например, за деятельностью, связанной с оборотом нар – котических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (п. 43 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»). Об обоснованности включения деятельности, связанной с оборотом нар – котических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в перечень направлений деятельности, над которой федеральный контроль (надзор) осуществляется с применением риск-ориентированного подхода, свидетельствуют также положения Указа Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом нар – котических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции».

Итак, анализ ФЗ № 294, принятых Правительством Российской Федерации в целях его исполнения нормативных правовых актов по вопросам применения риск-ориентированного подхода различными федеральными министерствами и ведомствами, в том числе МВД России, позволяет сделать следующие выводы:

1. Целями и задачами применения риск-ориентированного подхода (метода), кроме прочего, являются:

– сокращение объемов контрольно-надзорной работы, оптимальное использование имеющихся ресурсов (финансовых, трудовых, материальных), которые задействуются субъектами правительственного контроля (надзора), в том числе МВД России, в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий (риск- ориентированный подход применяется при осуществлении контроля (надзора) за наиболее подверженными рискам видами (направлениям) деятельности подконтрольных структур);

– повышение результативности, эффективности контрольно-надзорной деятельности органов правительственного контроля (надзора) как при организации и применении риск- ориентированного подхода, так и в целом;

– снижение при осуществлении госконтроля (надзора) издержек, рисков, минимизация отвлечения юрлиц, индивидуальных предпринимателей и иных лиц от решения ими оперативных и перспективных задач. При этом считаем, что грамотно применяемый риск- ориентированный подход (не только при непосредственном проведении контрольно-надзорного мероприятия, но и на предварительном (предкон- трольном) этапе) не будет создавать помех для деятельности подконтрольных структур. Вместе с тем его применение нацеливает органы госконтроля (надзора) на рациональное использование ресурсов, выделенных государством на контрольную деятельность. То есть положительный эффект от применения такого метода должны ощущать обе стороны – подконтрольная и контролирующая. Таким образом, следует признать, что риск-ориентированный подход проявляет себя как эффективная ресурсосберегающая технология госконтроля (надзора);

– повышение эффективности всей системы госконтроля (надзора). Если оценивать цели и задачи риск-ориентированного подхода как самостоятельного метода контроля, то следует подчеркнуть возрастающую его востребованность, необходимость распространения его на такие виды госконтроля, как президентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти, а также контроль, осуществляемый государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом заметим, что Президент как глава государства (ст. 80 Конституции) – главный субъект системы государственного контроля, а президентский контроль – главенствующий вид госконтроля. Поэтому применение риск-ориентированного подхода при осуществлении президентского контроля имеет стратегическое значение для повышения эффективности всей системы госконтроля (надзора).

2. Применение рассматриваемого метода направлено не только на выявление отклонений в деятельности подконтрольных субъектов, но и на устранение, а также предупреждение (профилактику) возможных рисков. В связи с этим его применение нацелено на снижение административного давления на подконтрольных субъектов, на преодоление признаков репрессивности контрольной работы, и в конечном счете – на улучшение делового климата в стране. Таким образом, применение риск-ориентированного подхода является принципиально новым механизмом, кардинально меняющим основные цели и задачи контрольно-надзорной деятельности госорганов исполнительной власти [2].

3. Кроме риск-ориентированного подхода, в государственной контрольно-надзорной деятельности должны широко применяться также дистанционные методы контроля (надзора), в частности контроль с использованием электронных технологий (электронно-технологический контроль), а также контроль за результатами деятельности подконтрольных структур, которые по своим целям и задачам близки к риск-ориентированному методу. Однако они, к сожалению, до настоящего времени не нашли широкого применения. Это подтверждается, в частности, тем, что не имеется нормативных правовых актов, нацеливающих на обязательное их использование, а также методик, позволяющих широко применять их в ходе государственного контроля, в том числе президентского и правительственного.

Библиографический список:

1. Тарасов А.М. Государственный контроль в России: Монография. М.: Континент, 2008.
2. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. 2016. № 18; СПС «КонсультантПлюс».

Источник: Научно-теоретический журнал “Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России”. № 4 (58) 2019.

Просмотров: 304

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

*

code