Административный контроль и прокурорский надзор: пределы правоприменения

Д.В.Осинцев, доктор юридических наук

Несмотря на смену конституционного строя, существенные изменения в идеологии контрольно-надзорной деятельности, прокурорский надзор сохраняет множество консервативных традиций, оставшихся еще от советского механизма и стиля государственного управления, причем тотальный охват прокурорской активностью многих сфер общественной жизни, исключая разве что некоторые гражданские инициативы, не только идеологически, но и буквально противоречит новейшему законодательству и стратегиям его совершенствования в сферах государственного контроля и надзора; при этом вместо надзорных полномочий реализуются контрольные, а вместо законодательного правоприменения используются средства следственной тактики с подменой статусов действующих лиц.

Ключевые слова: административный контроль; муниципальный контроль; прокурорский надзор; экспертная деятельность; государственная служба.

 

Пункт 2 статьи 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) гласит (в его первом предложении): «Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций».

Формулировки «не подменяют иные государственные органы и должностных лиц», «не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность» – далеко не новация современной редакции Закона о прокуратуре, причем эти юридические конструкции давно существуют с выхолощенным содержанием, они используются как неизменный оборот речи, некая лексическая связка, наполняемая при необходимости различными смыслами, хотя их часто используют как аргумент в изучении практики прокурорского надзора .

Зародившись как специальные принципы надзорной деятельности, они (эти принципы) выступали как реакция на неудовлетворительную советскую практику, когда прокурор действовал, не только подменяя, но и заменяя соответствующие органы и организации, при этом зачастую не имея точно выраженной собственной правовой позиции, давая указания по самым мелочным вопросам функционирования и развития поднадзорных субъектов. Эти формулы появились задолго до принятия действующей Конституции РФ и обновления законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, поэтому требуют переосмысления и наполнения устойчивым содержанием.

Во-первых, сами по себе формулировки вряд ли удачные, т. к. напрашивается вопрос: если нельзя подменять только государственные органы, то все иные контрольно-надзорные инстанции подменять можно? Что же касается оперативно-хозяйственной деятельности, то этот термин заимствован из отжившей себя практики советского хозяйственного строительства, он обозначал следующее: «Оперативно-хозяйственная самостоятельность предприятия проявляется преимущественно в двух сферах его деятельности: во внутренней организации производства, не требующей вступления предприятия в правоотношения с другими участниками хозяйственного оборота (внутризаводское планирование, перемещение работников и т. п.), и во внешних хозяйственных связях, в которых предприятие выступает в качестве юридического лица. При этом во внутризаводских отношениях именно компетенция представляет собой основную форму проявления оперативно-хозяйственной самостоятельности, поскольку действия по организации производства, не затрагивающие юридических связей предприятия с другими лицами, не зависят от его специальной правоспособности» . Как можно сопоставлять то, что не имеет общих признаков, как можно вмешиваться в ту деятельность, содержание которой не определено, а постоянно находится в процессе формирования, не нарушая при этом требования законодательства, но только в рамках допустимых автономных способов и форм ее организации?

Теперь формальный момент – виды хозяйственной деятельности четко определены нормативными правовыми актами , вот в нее и нельзя вмешиваться, а произвольно толковать термины закона вряд ли целесообразно и обоснованно.

Кстати, надзорная и судебная практика в этой связи стала носителем позиций алогичного характера. Оказывается, что вполне правомерным является вынесение представления прокурора по вопросу исполнения сторонами обязательств по договору энергоснабжения, регулируемого постановлением Правительства РФ от 4 мая 2012 г. № 442, а также Правилами недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861, хотя они вообще не отнесены к предмету надзора ; представление вынесено по поводу якобы имевшего место неисполнения пунктов 1.1, 2.1 Устава фонда поддержки предпринимательства, что выразилось в одностороннем отказе фонда от взятых на себя обязательств перед предпринимателем, оказывающим социально значимые услуги, что в дальнейшем привело к прекращению предпринимателем соответствующей деятельности ; прокурор не наделен полномочиями по возложению на собственника обязанности отказаться от права собственности, что фактически представляет собой внесудебный порядок лишения имущества и свидетельствует о незаконности требования прокурора ; установлен запрет на вмешательство в хозяйственную деятельность сторон, заключивших договор аренды ; прокуратура не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, способ устранения нарушений, указанных в представлении, должно было выбрать ООО и др.

Почему все-таки возникли такие споры? А все довольно просто – представленная деятельность подвержена законодательному регулированию, причем зачастую касается публичных отношений, то есть волей-неволей приходится в нее вмешиваться также и органам прокуратуры, несмотря на то, что она «оперативно-хозяйственная». В общем говоря, между двумя равнопорядковыми юридическими конструкциями приходится выбирать, что является правилом, а что выступает исключением из него, или, точнее, что является общей, а что специальной нормой, и далее руководствоваться этим принципом неукоснительно.

Обратимся к современным реалиям. В п. 5 и 10 ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» принцип «невмешательства» сформулирован иначе, чем в Законе о прокуратуре, и звучит следующим образом: «5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами… 10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ».

Не секрет, что механизм реализации данных принципов длительное время формировался от случая к случаю, появление же «регуляторной гильотины» включает в себя введение в действие не позднее 1 января 2021 г. новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанные с учетом риск- ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в основных сферах общественных отношений6, где первостепенное внимание уделено контрольно-надзорным отношениям.

При этом уже императивно звучат такие принципы, как:

1. Принцип одного контролирующего органа. В отношении одного обязательного требования государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль может осуществляться только одним контрольно-надзорным органом и в рамках только одного вида контроля (надзора).

2. Принцип открытости и консенсуса с подконтрольными субъектами. Система регулирования должна базироваться на предварительном обсуждении с предпринимательским сообществом и быть им в целом акцептована (по итогам широкого общественного обсуждения и максимально возможного учета мнений заинтересованных лиц).

3. Принцип борьбы только с внешними рисками. Система регулирования должна быть нацелена на искоренение или снижение рисков причинения ущерба жизни и здоровью людей, а также предотвращение нанесения значительного материального, экологического, социального и иного подобного ущерба. Не допускается контроль за рисками внутрихозяйственной деятельности, коммерческими, управленческими или иными подобными рисками в деятельности предпринимателя, т. е. теми видами деятельности, которые напрямую не оказывают влияния на охраняемые государством ценности. Не допускается контроль за качеством продукции (работ, услуг) сверх того, что необходимо для обеспечения безопасности этой продукции (работ, услуг).

Очевидно, что подход достаточно простой: органы прокуратуры не вмешиваются в сферу муниципального контроля (все просто – это не надзор), взаимодействуют с контрольно-надзорными государственными ведомствами (органами), не затрагивая вопросы реализации контрольных полномочий. Например, в сфере внутренних дел названные органы осуществляют контроль выполнения требований антитеррористической защищенности; органы МЧС России – лицензионный контроль за деятельностью по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; за деятельностью по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры; контроль выполнения требований антитеррористической защищенности; органы Росздравнадзора – лицензионный контроль за фармацевтической деятельностью; федеральный государственный контроль за обращением медицинских изделий; качества и безопасности медицинской деятельности, в т. ч. психиатрической помощи; лицензионный контроль за деятельностью по обороту нар – котических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений; за медицинской деятельностью (за исключением территории «Сколково»); за деятельностью по производству и техническому обслуживанию (за исключением собственных нужд) медицинской техники; контроль за использованием нар – котических средств и психотропных веществ, хранящихся в аптечках первой помощи на морских и воздушных судах международного сообщения и в поездах международных линий; контроль за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг; контроль за реализацией мероприятий по использованию медицинскими организациями средств нормированного страхового запаса ТФОМС и т. д.

Интересны сводки, когда органы прокуратуры бойко отчитываются о выявленных нарушениях в неподведомственных им сферах (донорство крови, охрана объектов культурного наследия, контроль состояния окружающей среды, в области утилизации отходов и т. д. ). Однако все перечисленное – сферы государственного контроля, а не прокурорского надзора, и привлечение ресурсов названного надзорного ведомства на мероприятия по контролю – это просто отвлечение сил на работу, которой заняты иные ведомства, выполняют ее в меру имеющихся сил и ресурсов, во всяком случае, ключевых показателей эффективности достигают, поскольку не расформированы. А создавать лихорадочно напряженный режим работы для аппарата, который и так действует, пусть небезупречно, представляется некорректным.

Органы прокуратуры могут осуществлять надзор за исполнением законов при реализации контрольных полномочий вышеперечисленными органами исполнительной власти, но на суть контрольной деятельности это может повлиять малым образом. Что же касается реализации надзорных полномочий органов прокуратуры и иных государственных органов, то уже давным давно нужно было признать правило исключительной моноспециализации при осуществлении таких полномочий: либо органы прокуратуры, либо иные государственные органы.

Если органы прокуратуры инициативно провели проверку в рамках предметов, подведомственных иным органам государственного надзора, последние за ее результаты ответственности нести не должны, соответственно, должен быть перенесен срок очередной плановой проверки,а внеплановые повторные должны быть возложены на органы прокуратуры.

Однако если же органы прокуратуры посчитают необходимым дать соответствующее поручение о проведении проверки иным органам государственного надзора, то их заботой остается только надзор за надзирающими инстанциями, т. е. формальная оценка деятельности по реализации соответствующих властных полномочий надзорными ведомствами.

Еще один немаловажный момент. Те требования, которые установлены в качестве предметов надзора на основании постановлений Правительства РФ , предметом прокурорского надзора выступать не могут, это противоречит всей концепции высшего надзора за законностью в государстве и формально исключено нормами Закона о прокуратуре; равным образом в рамках делегированных полномочий по принятию правовых актов в сфере контрольно-надзорной деятельности предметом прокурорского надзора может выступать лишь реализация данного полномочия (принять правовой акт) соответствующим административным ведомством плюс законность самого акта, но не инспекционный контроль за его реализацией (проверить, приняты ли правила контроля таможенной стоимости, но не оценивать, как реализуются названные правила и правильность оценки перемещаемых через границу товаров и транспортных средств).

Теперь еще один смежный вопрос. Закон о прокуратуре гласит: «К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспер- тно-аналитических функций» (ч. 13 ст. 21); «Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов» (ч. 1 ст. 22).

Вопрос: а в государственных органах есть лица, выполняющие экспертно-аналитические функции от имени этих органов? В их штатах имеются государственные служащие и иные работники, так вот они, если привлекаются к проведению надзорных мероприятий, выступают уполномоченными представителями власти, но никак не экспертами или специалистами, что, несомненно, подчеркивает простую подмену понятий и нарушение принципа однократности проверки (либо прокуратура, либо иные надзорные инстанции).

Конечно, бывает совпадение статусов, когда государственный служащий выступает в качестве эксперта (в системе Минюста России, МВД России, ФТС России и некоторых других административных ведомствах), но эксперт – это всегда аттестованное лицо, прошедшее соответствующую процедуру допуска к осуществляемой им деятельности , поэтому вызывать любого сотрудника государственного органа специальной компетенции и наделять его прокурорским решением экспертно-аналитическими функциями по крайней мере – это лукавство, по большому счету – облегчение собственной работы.

Более того, такое привлечение к выполнению дополнительных обязанностей должно сопровождаться дополнительной оплатой, т. е. должен быть подключен механизм публичных закупок или стимулирующих выплат, но у органов прокуратуры в этом случае нет юридических оснований для такого рода оплаты труда – это не их сотрудники, а привлеченные лица для проверки, у иных государственных органов нет фактических оснований для подобного рода выплат – в этот момент отвлеченные от исполнения основных обязанностей лица работали на иное ведомство, очевидно, что ситуация несправедливая.

Все сказанное позволяет судить, что за органами прокуратуры возможно сохранить надзорные полномочия вне предметов ведения иных властных структур (иначе они попросту не нужны), вмешательство возможно, если соответствующее ведомство (орган) уклоняется от исполнения возложенных законом обязанностей по реализации контрольно-надзорных функций, при этом споры по поводу законности организации и проведения самих проверок, а также их результатов вполне могут быть разрешены в рамках арбитражного или административного судопроизводства. Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов требует исключительно юридических познаний, и тут не надо быть каким-либо иным отраслевым специалистом, экспертом или аналитиком, т. к. механизм формирования и развития физических, химических, демографических, экономических и других естественных явлений и процессов – вовсе не предмет прокурорского анализа. Достаточно заключить: выполнена обязанность или нет, соблюден запрет или нарушен, – это и так объективно заметно (если был взрыв, то понятно, что не выполнены требования промышленной безопасности, если упал самолет – то нарушены требования авиационной безопасности, произошло распространение эпидемии – не выполнены санитарные требования, и прочее, и прочее – для чего распознавать их механизм, ведь очевидно, что требования нормативных актов нарушены), тем более, что это уже не надзорная деятельность, а практика расследований различной отраслевой принадлежности.

Библиографический список

1. Басин Ю. Г. Правовые формы реализации оперативно-хозяйственной самостоятельности социалистических предприятий / Ю. Г. Басин // Правоведение. – 1967. – № 6. – С. 40-49.
2. Ергашев Е. Р. Компенсаторная деятельность прокуратуры Российской Федерации: реалии и перспективы / Е. Р. Ергашев // Закон. – 2017. – № 3. – С. 39-45.
3. Мельникова А. А. Содержание прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оборота лекарственных средств / А. А. Мельникова // Актуальные проблемы российского права. – 2017. – № 10. – С. 197-203.
4. Олейник О. М. Теоретические проблемы общего надзора прокуратуры / О. М. Олейник // Закон. – 2017. – № 3. – С. 28-38.
5. Рубцова М. В. Правовые проблемы разграничения государственных услуг и государственных функций в российском законодательстве при осуществлении прокурорского надзора / М. В. Рубцова // Российская юстиция. – 2017. – № 11. – С. 50-53.
6. Скачкова А. Е. Внешние пределы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства / А. Е. Скачкова // Законность. – 2015. – № 12. – С. 12-15.
7. Черепанов М. М. Принцип невмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов / М. М. Черепанов, А. В. Пугачев // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». – 2017. – № 1. – С. 91-104.

Научно-практический журнал “Вестник Уральского юридического института МВД России” № 4 (24), 2019

Просмотров: 1

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

*

code