Перспективы совершенствования законодательства об административных правонарушениях в контексте совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

А.В.Гусев

В статье исследуются отдельные законодательные и правоприменительные аспекты реализации органами внутренних дел своих административно-юрисдикционных полномочий в сфере, регулируемой законодательством субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Проанализирована практика передачи органами исполнительной власти субъекта должностным лицам полиции полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством в рамках соответствующих соглашений. С позиции теории и практики рассматриваются наиболее распространенные проблемные вопросы в рассматриваемой сфере. Автором обосновывается целесообразность закрепления на федеральном уровне наиболее типичных административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, что в совокупности с предоставлением органам внутренних дел права возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, способно в некотором смысле решить рассмотренные проблемы.

Ключевые слова: законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; административная ответственность; административная юрисдикция; органы внутренних дел.

 

Предоставленная субъектам Российской Федерации законодательная возможность устанавливать административную ответственность и регулировать порядок привлечения к ней виновных лиц, в том числе посредством обозначения должностных лиц и органов, уполномоченных на составление протоколов по делам об административных правонарушениях, в течение довольно продолжительного периода времени в определенном смысле парализована. Связано это, прежде всего, с отсутствием возможности у органов исполнительной власти субъекта передавать должностным лицам полиции полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, включенных в законодательство регионов. При этом широко обсуждаемая в научной среде ситуация провала кампании по заключению соглашений между МВД России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче соответствующих полномочий1 фактически привела к неправовому регулированию, а порой и просто к игнорированию положений ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ в большинстве регионов страны.

Вместе с тем с момента вступления в силу вышеуказанных изменений до конца 2016 г. подавляющее большинство субъектов России подготовили и направили проекты соответствующих соглашений Правительству РФ для согласования. Однако в рамках первой волны (2016 г.) согласовано было только два соглашения: с Кабинетом Министров Республики Татарстан и Правительством Оренбургской области2 – и до настоящего момента число заключенных соглашений существенно не увеличилось. При этом данные статистики в рассматриваемой сфере несколько разнятся. В частности, по информации официального сайта МВД России, по состоянию на 1 июня 2019 г. Правительством РФ утверждено уже 18 таких соглашений, в том числе с Кабинетом Министров Республики Татарстан, Правительством Республики Коми, Кабинетом Министров Чувашской Республики, Правительством Хабаровского края, Администрацией Курской области, Правительством Челябинской области, Правительством Москвы, Правительством Оренбургской области и другими. Остальные проекты соглашений возвращены на доработку для устранения выявленных замечаний . Однако официальная статистика, обобщаемая ГИАЦ МВД России по материалам, предоставляемым всеми регионами страны, весьма наглядно демонстрирует не только показатели роста количества соглашений между МВД России и органами исполнительной власти субъектов РФ, но и размеры финансирования, необходимого и фактически выделяемого для реализации полномочий по составлению соответствующих протоколов об административных правонарушениях.

1 По состоянию на 20 февраля 2019 г. подобные соглашения заключены только в пятнадцати субъектах России // Справка об утверждении Соглашений между Министерством внутренних дел РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче МВД РФ части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов РФ [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 февраля 2019 г.).
2 См.: Авдейко А. Г., Кононов А. М. Проблемы реализации административно-юрисдикционных полномочий органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка и предупреждения правонарушений // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 4. С. 45.

Таким образом, количество заключенных соглашений от одного в 2015 г. к третьему кварталу 2019 г. последовательно выросло до 27 . Много это или мало – судить сложно, но следствием отсутствия нормативного регулирования в рассматриваемой сфере стало повсеместное снижение поступления в административные комиссии протоколов об административных правонарушениях, касающихся торговли в неустановленных местах, нарушения тишины и покоя граждан и иных нарушений, которые в силу специфики деятельности выявляются именно органами внутренних дел.

В настоящее время рассматриваемая проблемная ситуация несколько выравнивается в силу ненормативного ее регулирования на местах, но первоначально отсутствие соглашений между МВД России и органами исполнительной власти субъектов существенным образом повлияло на качество противодействия административным правонарушениям, предусмотренным региональным законодательством. Ю. А. Соколова отмечает, что большая часть проектов соглашений не проходит согласования с МВД России по причине недостижения согласия относительно определенного в них финансового и материального обеспечения исполнения передаваемых полномочий . В связи с этим можно сделать вывод о том, что в большинстве регионов Российской Федерации сотрудники органов внутренних дел не обладают ад- министративно-юрисдикционными полномочиями, направленными на пресечение и документирование административных правонарушений в сфере общественного порядка и общественной безопасности, которые закреплены законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Между тем региональные законы предусматривают административную ответственность за весьма серьезные нарушения, к числу которых относятся такие, как торговля в неустановленных местах, изготовление и сбыт алкогольной и спиртосодержащей продукции домашней выработки, нарушение тишины и покоя граждан, бытовое дебоширство и другие. Огромное количество административных правонарушений со стороны полиции никоим образом не пресекается и не наказывается. Например, в 2015 г. в административные комиссии при управах городского округа города Воронежа не поступило ни одного протокола из полиции, а в 2014 г. органами полиции было направлено на рассмотрение 449 протоколов1. Такие частные примеры свидетельствуют о том, что правонарушений меньше не стало, более того, в научной среде регулярно обсуждаются вопросы существенного и динамичного роста правонарушений как в общественных местах, так и в бытовой сфере. Так, не становится меньше фактов проявления семейно-бытового насилия, а в условиях мегаполисов право на тишину и покой неизбежно и постоянно ставится под угрозу.

При этом граждане, пострадавшие в результате нарушения, к примеру, тишины и покоя, обращаются именно в органы внутренних дел. Отсутствие должной реакциии, низкая результативность предпринимаемых полицией мер по заявлениям граждан вызывает негативную оценку деятельности органов внутренних дел в целом, провоцирует рост социальной напряженности.

Сказанное побуждает к поиску причинно-следственных связей, которые, как это часто бывает, обнаруживают финансовую сторону вопроса. Согласно письму Министерства финансов Российской Федерации от 24 марта 2015 г. № 10-05/161102 в случае заключения Соглашения о передаче полномочий в бюджете субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субвенций федеральному бюджету в целях финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении переданных полномочий субъекта Российской Федерации.

1 См.: Гриценко О. Д. Проблемы эффективности взаимодействия органов внутренних дел и административных комиссий в сфере осуществления административного преследования за совершение правонарушений, ответственность за которые предусмотрена региональным законодательством // Правовое регулирование: проблемы эффективности, легитимности, справедливости: сборник трудов Международной научной конференции (Воронеж, 2-4 июня 2016 г.) / отв. ред. В. В. Денисенко. Воронеж, 2016. С. 580.

2 См.: Письмо Министерства финансов России от 24 марта 2015 г. № 10-05-05/16110 «О механизме перечисления ассигнований органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашениям с федеральным органом исполнительной власти в случае передачи ими части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность» [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru.

Сложности правового и организационного характера при заключении рассматриваемых соглашений неоднократно обсуждались в научной среде, при этом высказывались довольно интересные решения. Так, А. В. Шевцов, отмечая отсутствие правового механизма предоставления субъектами России субвенций федеральному бюджету, предложил решать эту проблему при помощи «натурального» обмена, предоставляя полиции, так сказать, «средства производства» .

Таким образом, деятельность МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, должна осуществляться на возмездной основе.

При этом на практике процедура привлечения к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные законодательством субъектов Российской Федерации, включает выезд на место правонарушения, его пресечение, сбор материалов, необходимых для привлечения к административной ответственности, а затем направление указанных материалов должностным лицам органов местного самоуправления, наделенным правом составлять протоколы об административных правонарушениях. При этом в большинстве случаев подобная процедура закреплена нормативно. Примером может служить приказ ГУ МВД России по Челябинской области «Об организации взаимодействия сотрудников органов внутренних дел Челябинской области и муниципальных служащих по сообщениям о нарушениях тишины и покоя граждан», которым утверждена Инструкция по организации проверки сотрудниками органов внутренних дел сообщений о нарушении требований, предусмотренных ст. 13 Закона Челябинской области от 27 мая 2010 г. № 584-ЗО «Об административных правонарушениях в Челябинской области» .

Таким образом, сотрудники полиции, не составляя протокол об административном правонарушении, по факту затрачивают средства как на выезд на место совершения административного правонарушения, так и на канцелярские принадлежности, оргтехнику и средства связи, увеличение нагрузки на сотрудников в связи с сокращением штата.

В связи с этим безвозмездная передача территориальным органам МВД России необходимых материальных средств от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляется нецелесообразной.

Несовершенством правовой основы и отсутствием достаточной материальной базы объясняет проблемы реализации положений ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ и О. Соколова, обоснованно предлагая решать их посредством пропорционального перераспределения средств в пользу территориальных органов МВД России от поступлений в региональные бюджеты, связанных с привлечением к административной ответственности за правонарушения, установленные региональными законами1. Указанное предложение представляется спорным, поскольку заранее точно определить суммы предполагаемых поступлений штрафов невозможно, при этом органы внутренних дел вынуждены нести как временные, так и материальные затраты на привлечение лиц к ответственности за нарушения норм регионального законодательства в текущем периоде времени. В этом смысле вполне логичным представляется замечание Ю. В. Соколовой о спорности самой идеи платности, воз- мездности услуг, оказываемых органами внутренних дел, поскольку в настоящее время безопасность общества, реагирование сотрудниками полиции на нарушения норм регионального законодательства в рассматриваемой сфере поставлены в зависимость от соглашений с МВД России2. Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал правомерным заключение соответствующих соглашений, указав, что «возложение на субъекты Российской Федерации в случае заключения с Министерством внутренних дел Российской Федерации соглашений, предусмотренных абзацем 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ, обязанности по передаче необходимых для их исполнения финансовых средств – особенно принимая во внимание зачисление уплаченных сумм административных штрафов, наложенных за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации по нормативу 100 процентов (п. 4 ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации) – не может рассматриваться как препятствующее им в защите прав и свобод человека и гражданина и в обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности»3. Кроме этого, приведенные выше данные ГИАЦ МВД России свидетельствуют о том, что общая сумма финансирования и материальных средств, необходимых для реализации полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законом субъекта РФ, возникающих на основании соглашения о передаче МВД России вышеуказанных полномочий, также поступательно увеличивается: 2015 г. – 21 569 тысяч рублей, 2016 г. – 21 797 тысяч рублей, 2017 г. – 26 546 тысяч рублей. Интересной представляется и статистика роста фактически выделенных сумм финансирования и материальных средств – с 371 тысячи рублей в 2015 г. до 15 799 тысяч в 2018 г.

1 См.: Соколова О. Законы региональные, а блюстители федеральные // ЭЖ-Юрист. 2015. № 39. С. 4.
2 См.: Соколова Ю. А. Указ. соч. С. 278.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 2018 г. № 27-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго части 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 2018. № 29. Ст. 4527.

Решать данную проблему предлагалось как минимум двумя способами: дополнить КоАП РФ составами правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, ответственность за которые предусмотрена региональным законодательством , или пересмотреть содержание типового соглашения между субъектами МВД России .

Представляется, что оба эти способа не лишены недостатков. Так, не совсем понятно, как именно будет выглядеть объективная сторона административного правонарушения. Произойдет ли дублирование норм регионального законодательства в КоАП РФ или норма, закрепленная на федеральном уровне, станет отсылочной . Второй вариант также не лишен спорных моментов ввиду того, что некоторые соглашения уже заключены, предусмотрено распределение бюджетных средств по определенному перечню правонарушений; другие соглашения находятся на рассмотрении, в связи с чем возникнет диспропорция регионального регулирования соответствующих отношений. При этом нельзя не согласиться с мнением А. И. Сухаревского о том, что указание в соглашениях между МВД России и органами исполнительной власти субъекта РФ о передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях конкретных составов административных правонарушений, предусмотренных законом этого субъекта РФ, является вмешательством в компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ .

Следует заметить, что первый вариант решения рассматриваемой проблемы выглядит более обоснованным. Представляется целесообразным закрепить на федеральном уровне в КоАП РФ наиболее типичные административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Это разгрузит большинство региональных законов об административных правонарушениях от тех составов, которые в настоящее время являются предметом данных соглашений.

Вместе с тем в настоящее время существуют примеры возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, федеральным органом власти на безвозмездной основе.

Речь, безусловно, идет об органах прокуратуры. Особенностью правового статуса прокурора является неограниченная предметная компетенция по возбуждению дел об административных правонарушениях . В силу требований ст. 28.4 КоАП РФ прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном КоАП РФ или законодательством субъекта Российской Федерации, что подтверждается и ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» .

Указанные положения федерального законодательства позволяют прокурору возбуждать производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, абсолютно бесплатно, без возражений со стороны Минфина и даже без заключения каких-либо соглашений. Изложенное возможно потому, что, регулируя полномочия прокурора в указанной части, законодатель не возложил на него обязанность, а наделил правом. Думается, что, действуя аналогичным образом, предоставив посредством внесения изменений в КоАП РФ органам внутренних дел право возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, если это прямо закреплено в региональном законодательстве, можно частично решить анализируемую проблему.

В случае принятия соответствующих изменений в федеральное законодательство об административных правонарушениях сотрудник полиции, установив факт нарушения общественного порядка либо общественной безопасности, будет сам принимать решение: составить ли протокол самостоятельно или направить материалы должностным лицам органа местного самоуправления. Учитывая, что сотрудники полиции постоянно выезжают по вызовам граждан, сообщивших о нарушении регионального законодательства об административных правонарушениях, представляется, что в большинстве случаев решение о возбуждении ими дела об административном правонарушении будет приоритетным. Таким образом, считаем обоснованным дополнить п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ абзацем 2 следующего содержания: «В случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, должностные лица органов внутренних дел имеют право возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации».

Отсутствие законодательных рычагов воздействия на лиц, нарушающих права граждан, способствует совершению правонарушений. Таким образом, вследствие выявленных недостатков органы власти не располагают четким инструментом, позволяющим пресекать и предупреждать правонарушения в области общественного порядка и общественной безопасности, что способствует дискредитации как федеральных, так и региональных органов власти.

Библиографический список

1. Авдейко А. Г. Проблемы реализации административно-юрисдикционных полномочий органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка и предупреждения правонарушений / А. Г. Авдейко, А. М. Кононов // Вестник Омской юридической академии. – 2017. – № 4.
2. Гриценко О. Д. Проблемы эффективности взаимодействия органов внутренних дел и административных комиссий в сфере осуществления административного преследования за совершение правонарушений, ответственность за которые предусмотрена региональным законодательством / О. Д. Гриценко // Правовое регулирование: проблемы эффективности, легитимности, справедливости: сборник трудов Международной научной конференции (Воронеж, 2-4 июня 2016 г.) / отв. ред. В. В. Денисенко. – Воронеж: НАУКА-ЮНИПРЕСС, 2016.
3. Гриценко Д. В. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: монография / Д. В. Гриценко. – Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2014.
4. Гусев А. В. Некоторые вопросы развития законодательства об административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан / А. В. Гусев // Вестник Уральского юридического института МВД России. – 2017. – № 1.
5. Денисенко В. В. Коллизии правовых актов: сущность и разрешение / В. В. Денисенко // Известия высших учебных заведений: Правоведение. – 2007. – № 3.
6. Соколова Ю. А. О правовых проблемах заключения соглашений между МВД России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях / Ю. А. Соколова // Пробелы в российском законодательстве. – 2017. – № 3.
7. Соколова О. Законы региональные, а блюстители федеральные / О. Соколова // ЭЖ-Юрист. – 2015. – № 39.
8. Сухаревский И. А. Проблемные вопросы определения компетенции субъектов Российской Федерации в проекте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / И. А. Сухаревский // Журнал российского права. – 2017. – № 10.
9. Шевцов А. В. Проблемные вопросы передачи МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях субъектам Российской Федерации / А. В. Шевцов // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 20 марта 2015 г.: в 3 ч. / сост. Ю. Е. Аврутин, А. И. Каплунов. – Санкт-Петербург: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2015. – Ч. II.

Научно-практический журнал “Вестник Уральского юридического института МВД России” № 3(23), 2019

Просмотров: 26

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

*

code