Правовые и организационные проблемы проведения личного приема граждан в России

А.В.Савоськин

Актуальность темы обусловлена недостаточной законодательной регламентацией личного приема как формы реализации конституционного права граждан на обращение и крайне противоречивой практикой его организации в государственных и муниципальных органах. В статье анализируются не только проблемы непосредственно организации личного приема, но и вопросы допустимости ограничения конституционного права граждан обращаться лично.

Ключевые слова: право на обращение; субъективное конституционное право; обращение гражданина; личный прием; карточка личного приема; устное обращение; письменное обращение; руководитель органа.

 

Право любого гражданина России обратиться лично гарантировано ст. 33 Конституции РФ, однако законодательная его регламентация минимальна. Так, личному приему посвящена только ст. 13 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» , лишь частично регулирующая вопросы организации и проведения личного приема и отдельные положения немногочисленных законов субъектов РФ о дополнительных гарантиях прав граждан на обращение.

Вместе с тем на практике личное обращение к руководителю органа власти традиционно рассматривается заявителями как наиболее эффективное . Наверное поэтому, несмотря на развитие новых способов подачи обращений (прежде всего, посредством сети «Интернет»), личный прием граждан по- прежнему не только остается востребованным, но и обогащается новыми формами (федеральный и региональные единые дни личного приема, а также личный прием в формате видеоконференцсвязи).

Прежде чем перейти к анализу правовых и организационных проблем проведения личного приема, необходимо определиться с самим его понятием, поскольку далеко не любое общение должностного лица с гражданином является личным приемом (в строго формальном юридическом его понимании). Согласно ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» личный прием — это подлежащее особому документальному оформлению (фиксации) непосредственное общение гражданина и должностного лица (уполномоченного представителя органа власти), проходящее в заранее установленном месте и времени. Таким образом, признаками личного приема являются: адресат обращения — руководитель органа власти или иные уполномоченные на проведение личного приема должностные лица (чаще всего заместители руководителя и руководители структурных подразделений, но могут быть и «рядовые» служащие); заявитель — только физическое лицо (даже если он представляет организацию); время личного приема — конкретные дни или даже часы (но не весь период рабочего времени органа власти, если только речь не идет о специализированных подразделениях, созданных для проведения личного приема); место личного приема (как правило, помещение в органе власти или иное заранее определенное помещение при выездных личных приемах).

В качестве примера, иллюстрирующего различия в личном приеме и неформализованном общении гражданина с должностным лицом, можно привести письмо Роспотребнадзора «Об оптимизации форм и методов работы по рассмотрению обращений потребителей» , согласно п. 2 которого выделяются «обращения на личном приеме» и «иные устные консультации», при этом последние не могут выступать основанием для проведения проверочных мероприятий.

Важно понимать, что личный прием — это форма реализации конституционного права гражданина на обращение, поэтому личный прием обязателен для всех органов власти, в том числе судов, осуществляющих правосудие и занимающих особое место в системе разделения властей. При этом личный прием, проводимый председателями соответствующих судов, теоретически не должен касаться вопросов отправления правосудия (что на практике вряд ли возможно) и влиять на принятие решений судьями по рассматриваемым делам, хотя в практике работы судов такое случалось.

Учитывая, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» с 2013 г. распространяет свое действие не только на органы власти, но и на государственные и муниципальные учреждения, а также организации, осуществляющие публично значимые функции, руководители указанных организаций также должны проводить личный прием. Вместе с тем даже государственные и муниципальные учреждения крайне редко его организуют. Так, в числе федеральных казенных учреждений только Пробирная палата России опубликовала соответствующий документ , а остальные, видимо, руководствуются положениями Федерального закона напрямую.

В условиях явно недостаточного федерального законодательного регулирования, в практической деятельности возникли и по-разному решаются проблемы предварительной записи на личный прием, удостоверения личности явившегося заявителя, неадекватного поведения заявителей в ходе личного приема, оформления личного приема, оснований отказа в продолжении личного приема, проведения единых дней личного приема и другие. Вопросам предварительной записи на личный прием посвящена отдельная статья , поэтому, не останавливаясь на ней, перейдем непосредственно к проблемам процедуры проведения личного приема.

Согласно п. 2 ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» при личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Подзаконные акты о личном приеме в качестве данного документа традиционно называют только паспорт, что не совсем верно. Помимо паспорта такими документами для граждан России признаются: удостоверение личности военнослужащего РФ и временное удостоверение личности гражданина РФ (выдаваемое при оформления нового паспорта) , а для иностранных граждан и апатридов: разрешение на временное проживание или вид на жительство ; удостоверение беженца и иные документы, предусмотренные федеральным законом (например, документ, удостоверяющий личность на период рассмотрения заявления о признании гражданином Российской Федерации ).

После установления личности заявителя ему предоставляется возможность изложить суть своего устного обращения принимающему должностному лицу. Юридически эта стадия не формализована, но предполагает соблюдение установленных законом универсальных требований на запрет оскорблений, клеветы, нецензурных выражений и т. п. В случае подачи письменного обращения процедура личного приема формально должна быть прекращена, но на практике она зачастую продолжается и карточка личного приема составляется. При этом оформление карточки личного приема происходит параллельно личному приему или непосредственно после.

Вопросами организации личного приема может заниматься как само должностное лицо, его проводящее, так и сотрудник соответствующего подразделения (ведающего делопроизводством или работой с обращениями). В последнем случае возникает вопрос: кто должен подписать карточку личного приема? Федеральный закон не регламентирует ни ее форму, ни должностное лицо, ответственное за ее заполнение. Большинство актов о работе с устными обращениями лишь упоминают о карточке личного приема, однако много и таких, которые содержат подробные требования к ее оформлению. Например, встречаются карточки личного приема без подписи , подписываемые лицом, проводившим личный прием , или лицом, организовывавшим, но не проводившим личный прием (то есть техническим специалистом соответствующего подразделения). Встречаются даже карточки с двумя подписями: должностного лица, проводившего личный прием, и оформлявшего карточку .

Также неясным остается вопрос о подписании карточки личного приема гражданином. С одной стороны, согласно п. 3 ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» на получение именно устного (без письменного) ответа должно быть согласие гражданина. С другой стороны, даже это пункт не предполагает обязательной подписи гражданина на карточке, хотя ее проставление исключает споры о его согласии (несогласии) с полученным устным ответом. На практике сложились три варианта: гражданин вообще не подписывает карточку (наиболее массовый вариант), гражданин подписывает карточку в целом (самый редкий вариант)7, гражданин подписывает согласие (несогласие) с устным ответом8.

Показательно, что Методические рекомендации по проведению общероссийского дня приема граждан (адресованные органам власти всех уровней) не предусматривают подписание карточки в принципе (ни должностными лицами, ни заявителем)9.

Еще более вариативно содержание карточки личного приема. Традиционными реквизитами являются: фамилия, имя, отчество заявителя; адрес для направления ответа; данные должностного лица, осуществляющего личный прием; краткое содержание устного обращения; отметка о принятом в ходе личного приема решении; отметка о согласии (несогласии) гражданина с устным ответом, полученным в ходе личного приема. Нетрадиционные элементы карточки личного приема: сведения о документе, удостоверяющем личность ; социальный статус заявителя ; номер телефона (факса) заявителя ; место работы и должность заявителя ; данные о перенаправлении обращения ; данные о лице, составившем карточку ; информация о предшествующих личному приему обращениях ; отметка об отказе в рассмотрении устного обращения ; отметка о направлении письменного ответа гражданину; содержание поручения, данного во исполнение просьбы гражданина ; код вопроса в соответствии с типовым общероссийским классификатором обращений и др.

Столь широкий перечень реквизитов карточки личного приема порождает закономерный вопрос об их допустимости и необходимой достаточности. Например, насколько допустимо при проведении личного приема требовать от гражданина указывать его место работы или социальный статус? Обязательна ли подпись гражданина в карточке (по аналогии с письменным обращением)? В каком объеме и с какой степенью детализации записывать содержание устного обращения гражданина? И другие.

Очевидно, что назначение карточки личного приема — сохранить содержание устного обращения и формализовать работу по нему. Поэтому в части содержания обращения и сведений о его авторе следует ориентироваться на положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», а в части реквизитов о дальнейшем его рассмотрении и разрешении — на требования ведомственных актов.

Говоря о проблемах организации личного приема, нельзя не упомянуть и повсеместную практику отказов от проведения личного приема (особенно если будет установлено, что устное обращение гражданина повторяет ранее поданные им письменные или устные обращения, не содержит иных аргументов или требований и гражданин уже получил ответ по существу поставленных вопросов ).

Так, массово встречаются в подзаконных актах (преимущественно регионального и муниципального уровня) ограничения на повторный личный прием (например, до вынесения письменного решения по факту первого обращения1). По материалам в СПС «Консультант- Плюс», на конец 2018 г. таких актов насчитывается более четырехсот и встречаются они почти во всех субъектах федерации. Однако Верховный Суд РФ уже давно признал данную практику недопустимой как нарушающую конституционное право на обращение и снижающую уровень гарантии прав граждан, предусмотренных Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»2. Поэтому какими бы благими интересами ни руководствовались создатели подобных документов, нормы, ограничивающие доступность личного приема (в том числе повторного), должны быть отменены.
Еще одним актуальным вопросом организации личного приема является вопрос о должностном лице, его проводящем. Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» личный прием проводится руководителями органов власти и уполномоченными на то лицами. При этом наметились, во-первых, тенденция проведения личного приема «техническими специалистами» вместо руководителей, во-вторых, тенденция создания специализированных подразделений органов власти, отвечающих за личный прием.

Примерами указанных тенденций являются: распоряжение Администрации Президента РФ от 2 октября 2009 г. № 1441 «О приемной Президента Российской Федерации в федеральном округе» и распоряжение Администрации Президента РФ от 10 мая 2011 г. № 631 «О мобильной приемной Президента Российской Федерации» , согласно которым личный прием заявителей осуществляется должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации или иными уполномоченными лицами (например, самой приемной). Из других новейших примеров можно привести указание Банка России от 11 октября 2017 г. № 4580-У «О порядке организации и проведения личного приема граждан в Общественной приемной Банка России в центральном аппарате Банка России» , согласно которому личный прием ведет «рядовой работник» (а не руководитель).

Похожая ситуация имеется в Судебном департамента РФ, где личный прием проводится ежедневно в рабочее время двумя работниками Отдела обращений и приема граждан , однако, в отличие от Банка России, Генеральный директор Судебного департамента и его заместители осуществляют личный прием (но только по предварительной записи) . Аналогична ситуация и в Роспотребназдоре, Общественная приемная которого работает ежедневно, но также не блокирует право личного приема руководителем органа власти и т. п. Несколько реже встречаются приемные, работающие лишь 2-3 дня в неделю. Например, время работы Приемной Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ — вторник и четверг с 10.00 до 16.30 .

С одной стороны, создание структурных подразделений, специализирующихся на личном приеме, безусловно, является прогрессивным начинанием, т. к. позволяет наиболее квалифицированно и массово проводить личный прием. С другой стороны, личный прием в рамках такого подразделения не должен исключать (блокировать) возможность устного обращения к руководству органа, поскольку для гражданина может быть принципиально важным обратиться не просто в орган власти, а лично к его руководителю. Так, например, в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору прямо указано, что личный прием осуществляется не только в Общественной приемной , но и параллельно руководителем или его заместителями .

Принимая во внимание, что практика подзаконного регулирования личного приема крайне разнообразна, в завершение статьи необходимо еще раз напомнить, что право на обращение является конституционным и, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, может быть ограничено исключительно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, ни встречающиеся на практике форма ограничения права гражданина на личный прием (подзаконный акт), ни удобство организации личного приема как цель такого ограничения не являются допустимыми и противоречат основному закону. Соответственно, подзаконные акты, устанавливающие дополнительные требования к гражданину при подаче обращений на личном приеме, равно как и основания отказа в личном приеме, не указанные в федеральных законах, противоречат Конституции РФ, Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и подлежат изменению. Вместе с тем подзаконные акты о личном приеме могут и должны содержать требования ко времени и месту личного приема, его продолжительности, правилам его оформления и т. п. (поскольку без них сама возможность личного приема и последующего рассмотрения обращения не будут гарантированы). При этом на граждан запрещается возлагать дополнительные обязанности или препятствовать в реализации их права подачи обращений на личном приеме.

Библиографический список

1. Меженин Ю. Э. Становление и функционирование социального института обращений граждан в органы власти: автореф. дис. … канд. социол. наук / Ю. Э. Меженин. — Барнаул, 2013. — С. 13.
2. Мещерягина В. А. Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права / В. А. Мещерягина // Актуальные проблемы российского права. — 2015. — № 10 (59). — С. 64-69.
3. Савоськин А. В. Предварительная запись на личный прием (конституционно-правовой анализ) / А. В. Савоськин // Актуальные проблемы российского права. — 2017. — № 1. — С. 73-79.
4. Широбоков С. А. Демократический механизм взаимодействия личности и государства как общеправовой феномен: монография / С. А. Широбоков. — Пермь: Пермский филиал Академии права и управления, 2007. — С. 132-133.
5. Широбоков С. А. Специфика процесса реализации административно-демократического взаимодействия гражданина и органов государственной власти РФ / С. А. Широбоков // Актуальные проблемы российского права. — 2008. — № 3. — С. 86.

Научно-практический журнал «Вестник Уральского юридического института МВД России» № 2(22), 2019

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

*

code