Административное задержание иностранных граждан: вопросы правоприменения

А.Г.Рублев

В статье рассматриваются некоторые аспекты реализации государственной политики в сфере миграции, анализируются эмпирические сведения, правоприменительная и судебная практика по противодействию нелегальной миграции. Автор рассматривает проблемные вопросы, связанные с осуществлением полномочий полиции и суда по применению административного задержания иностранных граждан, скрывающих свои анкетные данные. Предлагаются рекомендации по совершенствованию законодательства в указанном направлении.

Ключевые слова: иностранный гражданин; административное задержание; нелегальная миграция; совершенствование норм в сфере миграции.

 

Современное состояние миграционных тенденций в России обусловливает возникновение все новых проблем, связанных с нелегальной миграцией и необходимостью усиления мер по обеспечению безопасности населения. Нелегальная миграция превращается в проблему глобального масштаба, способную серьезно повлиять на дальнейшее развитие нашей страны. Распространение нелегальных мигрантов с Востока набирает неслыханные обороты.

Миграционные трудности последних лет выдвигают исключительные требования к территориальным органам МВД России, становятся причиной беспокойства внутри российского общества, несмотря на весь арсенал мер, которые применяются к нелегальным мигрантам и их пособникам.

Следует отметить, что МВД России в настоящее время активизирует свои усилия по реализации государственной политики в области миграции, что дает толчок разработке неотложных мер по решению насущных проблем. Например, по статистическим сведениям, подразделениями МВД России только за январь — февраль 2018 г. направлено 45 874 представления о запрете иностранным гражданам и лицам без гражданства въезда в Россию, за аналогичный период 2017 г. — 23 391 .

Кроме того, в 2017 г. полицейскими выявлено свыше 775 тысяч нарушений в данной сфере. Только при проведении специальной операции «Нелегал» их задокументировано свыше 126 тысяч. За пределы страны выдворено и депортировано почти 69 тысяч иностранных граждан, более 190 тысячам установлен запрет на въезд. Возбуждено 1200 уголовных дел, связанных с организацией незаконной миграции, и почти 32 тысячи — по фактам фиктивной постановки иностранцев на учет . Более того, чтобы удержать ситуацию под контролем, руководство МВД России увеличило штат подразделений по вопросам миграции.

В настоящее время установленная система правовых средств не имеет должного эффекта, мы констатируем, что без совершенствования правовых норм ни одна операция «Нелегал» не в состоянии справиться с указанными вызовами самостоятельно. В частности, по результатам оперативно-профилактических мероприятий службы участковых уполномоченных полиции в Свердловской области в течение 2017 г. возбуждено 1009 уголовных дел, связанных с организацией незаконной миграции и легализацией лиц, незаконно пребывающих на территории России (+78,9 %; 564): по ст. 322.1 УК РФ — 14 (рост в 2,8 раза; 5); по ст. 322.2 УК РФ — 150 (рост в 2,5 раза; 60); по ст. 322.3 УК РФ — 845 (+69,3 %; 499) .

Показательна ситуация, сложившаяся в рамках проведения мероприятий по декриминализации оперативной обстановки, предупреждению и выявлению правонарушений в процессе подготовки к чемпионату мира по футболу FIFA 2018 г. По неофициальным сведениям, происходит увеличение количества нарушений установленного порядка заключения браков, а именно: в целях легального пребывания на территории России иностранцы массово заключают фиктивные браки с россиянками, которых организованно на автобусах доставляют для регистрационных действий в отделы ЗАГС. Между тем за фиктивный брак в США, Германии предусмотрена ответственность до пяти лет тюрьмы, а также крупный штраф .

Одним из факторов влияния на обстановку служит обширная по протяженности государственная граница. К примеру, одна только Псковская область имеет границу протяженностью 881,9 км, являясь регионом с высоким уровнем внешней, в том числе транзитной миграции, которая неизбежно сопровождается нарушениями действующего законодательства со стороны мигрантов .

Обратим внимание, что нелегальная миграция влечет угрозы по различным направлениям безопасности общества: даже в пенитенциарных учреждениях предполагают ухудшение ситуации в связи с ростом количества иностранцев. По словам первого замдиректора ФСИН, в одной из колоний, где половину осужденных составляли выходцы из республик Средней Азии, произошли беспорядки, религиозная община отрицала «общетюремную субкультуру» и никакие переговоры с ней не привели к успеху, в итоге пришлось предпринять «активные действия» — силовой вариант решения проблемы .

Вариантом выхода из сложившейся ситуации в сфере нелегальной миграции является усиление контроля на границах страны и их защиты для того, чтобы предотвращать проникновение нелегалов на территорию государства. Это позволит не только уменьшить незаконные потоки, но и обеспечить управляемую легальную иммиграцию в интересах поступательного экономического развития, усилит внутреннюю безопасность России путем предотвращения преступности иностранцев, уменьшит количество желающих нелегально пересечь границу. Полагаем, что единственно правильным решением на современном этапе развития является необходимость разработки новых превентивных мер в области миграционной политики на всероссийском уровне.

С целью урегулирования ситуации в сфере нелегальной миграции, на наш взгляд, необходимо выработать направления политики, которые должны предусматривать внесение соответствующих изменений в законодательство. В частности, меры обеспечения производства по делам в отношении иностранных граждан требуют тщательного исследования с целью выработки эффективных путей влияния на ситуацию и поиска решений улучшения оперативной обстановки. Совершенствование правовых норм предусматривает дальнейшее развитие законодательных инструментов, включая подготовку предложений, связанных со сроком административного задержания для осуществления тщательной проверки скрываемых лицом установочных данных и обстоятельств дела в ходе привлечения к ответственности иностранцев, уклоняющихся от административной и, вероятно, иных видов ответственности.

При этом нужно помнить, что сотрудники полиции при отсутствии возможности установить личность иностранцев вынуждены освобождать указанных лиц, а исполнительная власть ограничена в решении проблем нелегальной миграции даже тогда, когда отдельные случаи их проявления приобретают серьезный резонанс в обществе.

Надо сказать, что ситуация вокруг установления личности нелегальных мигрантов в России создавалась во многом искусственно работодателями, поскольку выгодно брать на работу, к примеру, выходцев из восточных стран, которые не могут официально трудоустроиться. Этим рабочим платят гораздо меньшую заработную плату по сравнению с коренными жителями.

В указанных обстоятельствах нелегалы почти не имеют прав и вынуждены находиться «в тени». Однако геополитическая ситуация в мире изменилась, и то, что было приемлемым еще достаточно недавно, сегодня может быть угрозой для спокойствия и благосостояния населения России.

Невозможность задерживать совершивших правонарушения лиц, личность которых не установлена, свыше 48 часов, безусловно, в некоторой степени влияет на отрицательную эволюцию беспрецедентной нелегальной миграции. Это свидетельствует о неготовности современного общества, даже с введением обязательной дактилоскопии для иностранцев, въезжающих в Россию более чем на месяц и в безвизовом порядке (будет введена с 1 июля 2019 г.) , сформировать эффективные предложения, при этом не давая новых полномочий полиции и суду. Таким образом, на сегодня запрос безопасности граждан значительно превышает возможности всей правоохранительной системы в сфере миграции.

Мы считаем, что следует увеличить срок задержания тех иностранных граждан, которые скрывают сведения о себе, совершили правонарушение .

КоАП РФ не предусматривает право полицейских, составивших протокол об административном правонарушении, обращаться в суд о помещении лица, в отношении которого ведется производство, в специальное помещение для дальнейшего установления его личности.

Без всякого сомнения, действующие меры обеспечения существенно ограничивают права и законные интересы физических и юридических лиц. Исследуемый правовой эффект соотносит указанные меры с административным наказанием.

Следует иметь в виду, что административное задержание применяется в исключительных случаях: если невозможно определить обстоятельства совершенного деяния, правильно и своевременно рассмотреть дело либо исполнить постановление по делу (ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ), и только при наличии достаточных оснований считать его необходимой и соразмерной мерой (п. 1 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 г. № 9-П) .

Как правило, административно задержанного до суда помещают в камеру до сопровождения в суд для рассмотрения дела в установленные 48 часов с момента задержания (ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ). В любом случае после 48 часов при отсутствии судебного решения полиция обязана освободить задержанного.

Некоторые из распространенных вопросов при рассмотрении таких дел выглядят следующим образом.

Сторонники оставить все по-прежнему не всегда учитывают, что в силу ч. 1 ст. 26.1 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания не может быть вынесено в отношении лица, личность которого не установлена. Вместе с тем нелегальная миграция опасна для общества, мигранты, незаконно проживающие на территории страны, лишены прав и свобод и нередко вынуждены работать в криминальных структурах.

Во многом на предупреждение и выявление административных правонарушений в области миграции влияет то, что согласно ст. 27.5 КоАП РФ административное задержание лица не может превышать 48 часов, при этом установить личность иностранного гражданина не всегда реально.

Учитывая изложенное, возможно ли положения о неотвратимости ответственности реализовать в полной мере без права должностных лиц, наделенных полномочиями, инициировать обращение в суд с ходатайством о помещении иностранцев в соответствующее учреждение в силу ст. 27.19 КоАП РФ до определения сведений о таких лицах и решения вопроса об их пребывании в России? К сожалению, КоАП РФ такого порядка не предусматривает.

Между тем вопрос административного задержания подобных лиц мог бы быть рассмотрен по аналогии с уголовным процессом, где в отношении подозреваемого, личность которого не установлена, по решению суда в качестве меры пресечения применяется заключение под стражу. Таким образом, результаты противодействия нелегальной миграции были бы гораздо выше.

И наконец, нельзя не отметить отрицательное заключение профильного Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации РФ от 13 марта 2008 г. № 3.1-7/4 на проект федерального закона ФЗ-№ 467430-4 «О внесении изменения в ст. 33 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»».

Согласно названному законопроекту в упомянутом законе предлагается установить правило, в силу которого иностранные граждане и лица без гражданства, виновные в нарушении законодательства, не имеющие документов, удостоверяющих личность, подлежат на основании соответствующих судебных решений направлению на срок, не превышающий одного года, до установления их личности в специально отведенные для этого помещения уполномоченных органов либо в специальные учреждения, создаваемые в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 4 апреля 2006 г. № 101-0 отмечал недопустимость избыточного неограниченного по продолжительности, произвольного и неконтролируемого содержания под стражей, а также обязанность государства использовать только необходимые, строго обусловленные и конституционно оправданные целями меры, связанные с ограничением прав, гарантированных ч. 1 ст. 22 Конституции РФ и п. 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах. С учетом изложенного представляет безусловный интерес постановление заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ, в отношении Доан Куанг Чуен . К настоящему времени мало что изменилось, отсутствие полномочий у суда по задержанию иностранцев, скрывающих анкетные данные, подвергается критике со стороны правоприменителей.

Вопрос об установлении личности правонарушителя имеет основополагающее значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела и своевременного привлечения виновного лица к административной ответственности. Согласно ст. 29.1 КоАП РФ в порядке подготовки дела к рассмотрению судья должен установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола.

При этом отсутствие достоверных сведений о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, прямо предусмотренных ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, является существенным недостатком протокола об административном правонарушении. Однако установить личность иностранного гражданина в установленный срок проблематично. При этом очевидно, что в качестве составных моментов данного негативного явления выступают, в частности, преднамеренная утрата (или откровенное уничтожение) иностранными гражданами, находящимися на территории соответствующих государств (и в том числе нашей страны), документов гражданской принадлежности, выданных компетентными органами государств и удостоверяющих их личность (в частности, на территории зарубежных стран).

Мотивы преднамеренных утрат и иных подобных действий иностранных граждан отдельных государств в отношении документов, удостоверяющих их личность, вполне понятны, поскольку отсутствие таких документов позволяет данным лицам в течение достаточно продолжительного периода легально, а зачастую — и нелегально, пребывать на территории иного иностранного государства.

Вследствие отмеченных обстоятельств совершенно очевидными становятся как реальные угрозы последствий подобной фактически не пресекаемой нелегальной миграции, так и негативное воздействие данных угроз на состояние национальной безопасности нашей страны .

Для приведения национального законодательства и правоприменительной практики в соответствие с требованиями времени необходимо сделать следующие шаги: суду предоставить право задерживать и содержать в специально отведенных для этого помещениях лиц, совершивших административные правонарушения, при необходимости установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения — до 3 месяцев. В этом случае важное значение имеет п. 1 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., а именно: право на свободу и личную неприкосновенность не является абсолютным и может быть ограничено, но только на установленных основаниях.

Таким образом, только на основаниях и в порядке, установленных исключительно законом, суд правомочен ограничивать право на свободу мотивированным решением.

При соблюдении указанных конституционных гарантий в обеспечении свободы и личной неприкосновенности такое ограничение можно считать правомерным, пропорциональным, справедливым. Судья, не разрешая дело об административном правонарушении по существу, правомочен будет помещать иностранного гражданина в места содержания иностранных граждан до установления подлинных данных о его личности и решения вопроса об административном выдворении за пределы Российской Федерации.

Библиографический список

1. Новиков М. РФ занимает второе место в мире по числу мигрантов [Электронный ресурс] / М. Новиков // Российская газета. — 2013. — 12 сент. — Режим доступа: https://rg.ru/2013/09/12/migranty-site.html.
2. Курилова А. Тюремному джамаату ищут имамов [Электронный ресурс] / А. Курилова // Коммерсантъ. — 2018. — № 29. — Режим доступа: https://www.kommersant. ru.
3. Фалалеев М. Пальцы — вот мой документ. Всех иностранцев, въезжающих без оформления визы, бу-
дут дактилоскопировать [Электронный ресурс] // Российская газета. — 2017. — № 7447 (281). — Режим доступа: https://rg.ru/2017/12/11/.html.

Научно-практический журнал «Вестник Уральского юридического института МВД России» № 2, 2018

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

*

code