К ВОПРОСУ О ПОЛНОМОЧИЯХ ПРОКУРОРА В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ

О.Н.Шекшуева

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы надзорной деятельности прокурора за органами предварительного следствия. Делается вывод о достаточности имеющихся полномочий прокурора, чтобы эффективно их использовать для выполнения назначения уголовного судопроизводства. Автор высказывает собственную точку зрения о процессуальном статусе прокурора и возможности наделения его правом возбуждения уголовного дела. В этих целях вносятся предложения по совершенствованию законодательства.

Ключевые слова: уголовное судопроизводство, прокурор, расширение полномочий, следователь, контроль, надзор, сторона обвинения, сообщение о преступлении, возбуждение уголовного дела.

 

Не утихающая на протяжении более 10 лет дискуссия о необходимости расширения полномочий прокурора в досудебном уголовном судопроизводстве разделила всех ее участников на две группы с диаметрально противоположными точками зрения относительно целесообразности таких перемен.

Сущность одной из них заключается в том, что увеличение объема прокурорских полномочий усилит законность в деятельности по раскрытию и расследованию преступлений, повысит эффективность работы следственных подразделений, позволит пресекать имеющие место случаи круговой поруки между следователями и их непосредственными руководителями. Названная позиция высказана разработчиками проекта федерального закона 550619-7 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)», который предложен для рассмотрения депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ в сентябре 2018 года . Фактически законопроект нацелен на возвращение прокурору ряда полномочий, которыми он обладал до вступления в законную силу ряда федеральных законов, расширяющих полномочия руководителя следственного органа .

В частности, сторонники расширения полномочий прокурора [1; 2; 3] предлагают вернуть ему право на возбуждение уголовного дела и проведение проверки сообщения о преступлении, участие в производстве отдельных следственных и иных процессуальных действий или производить отдельные следственные и иные процессуальные действия без принятия уголовного дела к своему производству, дачу следователю письменных и обязательных для него указаний о направлении расследования, производстве процессуальных действий, истребование и проверку законности и обоснованности решений следователя и отмену его незаконных и необоснованных постановлений, разрешение отводов, заявленных следователю и его самоотводов, отстранение следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ , приостановление или прекращение производства по уголовному делу, принятие решения о производстве предварительного следствия следственной группой, изменении ее состава.

Предлагаемые изменения авторы проекта обосновывают заметным падением качества предварительного следствия при снижении нагрузки на следственный аппарат. При отсутствии указанных в документе надзорных полномочий прокурора внутриведомственный контроль, по их мнению, оказался малоэффективным .

Вторая точка зрения сводится к утверждению, что качество предварительного следствия зависит не от субъекта контроля за следствием, а от самого правоприменителя, имеющего возможность так или иначе применять одну и ту же правовую норму. Поэтому расширение полномочий прокурора направлено не на улучшение работы следователя, а на подтверждение несостоятельности контрольной деятельности руководителя следственного органа, который вследствие ведомственной составляющей в правоотношениях со следователем якобы не способен объективно руководить расследованием [4; 5, с. 8].

Многолетний опыт работы автора статьи в правоохранительных органах и судебной системе позволяет утверждать, что попытка реанимировать качество предварительного расследования за счет усиления контрольно-надзорной функции прокурора за предварительным расследованием фактически ничтожна, поскольку доказательств наличия причинно-следственной связи между перераспределением полномочий (от руководителя следственного органа к прокурору) и повышением уровня расследования следователями уголовных дел разработчики упомянутого законопроекта не представили. Существующие среди ученых и практиков высказывания о том, что после сокращения надзорных полномочий прокурора за производством предварительного следствия значительно возросло количество допущенных следователями нарушений закона [1; 2; 3], закономерно влечет за собой необходимость получения ответа на следующий вопрос: каким образом новое полномочие прокурора «истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя, дознавателя, руководителя следственного органа, начальника органа дознания и начальника подразделения дознания, отменять их незаконные и необоснованные постановления» наряду с уже имеющимися в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ полномочиями «требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия», в ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ «по мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела», в ч. 1 ст. 124 УПК РФ (истребовать дополнительные материалы при проверке жалобы на действия следователя) повлияет на снижение допускаемых следователями нарушений закона при производстве следствия? Ведь в обоих случаях речь идет о выявлении прокурором уже допущенных следователем нарушений, а не мерах по их недопущению.

Так, согласно опубликованным на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ статистическим данным об основных результатах прокурорской деятельности за январь – декабрь 2018 года прокуроры, пользуясь предоставленными им действующим уголовно-процессуальным законодательством полномочиями, выявили 1 428 286 нарушений при производстве следствия и дознания, но воспользовались своим правом (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) требовать от органов расследования устранения допущенных ими нарушений лишь в 294 731 случае. При этом остаются неопубликованными данные о том, какова доля в этих цифрах нарушений со стороны следствия, в отношении которого прокурор, по мнению авторов законопроекта, должен получить больше полномочий. Маловероятно, что предоставление прокурору права отменять незаконные и необоснованные постановления следователя и самому участвовать в производстве следственных действий значительно увеличит этот показатель или снизит первый (о выявленных нарушениях).

Приведенные Генеральной прокуратурой цифры о выявленных прокурорами нарушениях при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении, количество которых в 2018 году составило 3 730 794, вызывают неоднозначные толкования. Как известно, значительное количество проверок по поступившим сообщениям о преступлениях проводится органами дознания и, соответственно, решений об отказе в возбуждении уголовного дела больше принимается именно этими органами, а не следователями. Прокуроры на незаконность принятых решений в стадии возбуждения уголовного дела отреагировали, отменив в анализируемом периоде 2 225 641 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, тогда как постановления о возбуждении уголовного дела отменены лишь в 14 868 случаях .

По нашему мнению, наделение прокурора правом на участие в производстве отдельных следственных и иных процессуальных действий по уголовным делам, расследуемым следователем, а также правом самому производить отдельные следственные и иные процессуальные действия без принятия уголовного дела к своему производству, давать следователю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, которые являются обязательными для следователя, не соответствует предмету прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие. Ведь содержанием предмета надзора в этой сфере прокурорской деятельности является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими предварительное следствие .

Кроме того, процессуальный статус прокурора и следователя в уголовном судопроизводстве различен: прокурор является участником процесса, осуществляющим уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов расследования (ст. 37 УПК РФ), а следователь – участником процесса, уполномоченным осуществлять предварительное следствие по уголовным делам (ст. 38 УПК РФ). Поэтому трансформировать прокурора в субъекта, осуществляющего фактическое руководство расследованием уголовного дела (контроль за следствием), а то и производство конкретных следственных действий, вряд ли будет соответствовать закону.

Если исходить из того, что надзор от контроля отличается отсутствием полномочий (административных и управленческих) по непосредственному участию в процессе расследования преступления, отсутствием оценки целесообразности того или иного процесса и бремени ответственности за конечный результат , то расширение полномочий прокурора в том объеме, который предложен авторами законопроекта, приведет к коллизии двух федеральных законов – Закона о прокуратуре РФ и УПК РФ, поскольку деятельность прокурора как субъекта расследования конкретного уголовного дела, регулирующего целесообразность производства того или иного следственного действия и, соответственно, несущего ответственность за его результаты и результаты расследования в целом, есть деятельность контрольная.

Аналогичное мнение содержится в Заключении на указанный выше законопроект, подготовленное Правительством РФ, где отмечено, что расширение полномочий прокурора повлечет за собой и изменение сущности действующего уголовного судопроизводства, поскольку прокурор при сохранении надзорной деятельности будет выполнять функции предварительного расследования и процессуального руководства следствием. Это приведет к тому, что указанные процессуальные действия, в том числе ограничивающие конституционные права граждан, будет производить должностное лицо, одновременно надзирающее за процессуальными действиями, что негативно повлияет на объективность и беспристрастность прокурора .

Кроме того, придание прокурорскому надзору достаточного количества контрольных функций фактически приведет и к подконтрольности следственного ведомства прокурорскому, ибо контроль – это одна из функций управления, цель которой, в том числе, выявить и устранить те условия, которые не способны благоприятно влиять на производство предварительного следствия. Именно контроль помогает корректировать деятельность конкретного подразделения для достижения намеченных целей, а результатом контроля является информация о действительном положении контролируемого объекта. Контролирующий орган заинтересован в повышении качества и эффективности деятельности подконтрольных субъектов, а это не может не влиять на объективность принимаемых органами контроля решений, что не отрицается и сторонниками расширения полномочий прокурора при их анализе взаимоотношений следователя и руководителя следственного органа.

Действующим уголовно-процессуальным кодексом предусмотрены весьма серьезные средства прокурорского надзора за предварительным следствием: утверждать обвинительное заключение по уголовному делу (п. 14 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), получать копию постановления о привлечении в качестве обвиняемого (ч. 9 ст. 172 УПК РФ) и, соответственно, проверять его законность, отменять незаконные и необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ) и прекращении уголовного дела, уголовного преследования (ч. 1 ст. 214 УПК РФ).

Официальная статистика позволяет сделать вывод, что вышеназванные полномочия прокурором используются не в достаточной степени.

По данным Судебного Департамента при Верховном Суде РФ за первое полугодие 2018 года , всего в суды поступило 459 905 уголовных дел в отношении 497 141 лиц, из которых уголовные дела в отношении 6 405 лиц возвращены прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ.

Приведенные цифры свидетельствуют о том, что прокуроры в указанном периоде при утверждении обвинительного заключения не приняли достаточных и эффективных мер, направленных на полное и всестороннее изучение поступивших к ним уголовных дел, по крайней мере, в отношении 2164 обвиняемых, виновность которых в суде не была установлена, что, в первую очередь, является результатом неверной оценки достаточности собранных следователем доказательств, их относимости и допустимости. Обвинительные заключения в отношении 6 405 обвиняемых были утверждены при наличии в материалах дел препятствий рассмотрения их судом (ст. 237 УПК РФ), что никак не связано с отсутствием у прокурора каких-либо дополнительных полномочий по их установлению и устранению. Утверждая обвинительное заключение, прокурор не проверил законность и обоснованность решения следователя о привлечении лица в качестве обвиняемого, хотя имел на это право, и согласился с выводами следователя о необходимости направления дела в суд в целях реализации уголовной ответственности.

В 2018 году суды рассмотрели уголовные дела в отношении почти 900 000 человек. Из них осудили 685 000 лиц, то есть три четверти от общего числа, а оправдали 2 000 обвиняемых . Следовательно, прокурорами была дана неверная оценка законности и обоснованности постановлений о привлечении в качестве обвиняемого, обвинительные заключения утверждены без надлежащего изучения материалов дела, в связи с чем по направленным в суд делам в отношении 2000 лиц вынесены оправдательные приговоры.

Несмотря на недостаточную аргументацию авторов Проекта о необходимости расширения полномочий прокурора на досудебных стадиях, все же их предложение о возврате прокурору права на возбуждение уголовного дела заслуживает внимания по следующим нижеприведенным основаниям.

В небезызвестной и неоднократно цитируемой сторонниками расширения полномочий прокурора Рекомендации № R(2000)19 Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» указано, что во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования.

Действующий УПК РФ не наделяет прокурора правом на возбуждение уголовного дела, а лишь предоставляет ему возможность направить соответствующие материалы в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, оформив такое полномочие постановлением и включив его в перечень поводов для возбуждения уголовного дела (п. 4 ч. 1 ст. 140). Названный повод фактически представляет собой источник информации, облеченный в официально-документальную форму соответствующего надзорного ведомства, содержащий в себе сообщение о совершенном или готовящемся преступлении. Появлению рассматриваемого повода предшествует определенная деятельность (служебная, административная и пр.), то есть соответствующий познавательный процесс, связанный с работой сознания человека, оценка им имеющихся в его распоряжении фактов, что в целом и есть содержание процессуальной деятельности по проверке сообщения о преступлении, регулируемой нормами УПК РФ (ст. 144).

Уголовно-процессуальный закон определил круг лиц, наделенных правом и обязанностью по принятию мер по установлению события преступления, проверке любого совершенного или готовящегося преступления. К ним относятся дознаватель, орган дознания, прокурор, следователь (ст. 21 УПК РФ). Следовательно, эти же лица являются участниками уголовно-процессуальных правоотношений, возникающих с того момента, когда правоохранительным органам стало известно о совершенном или готовящемся преступлении. Поэтому любая иная деятельность прокурора, в ходе которой выявляются обстоятельства, указывающие на признаки преступления, и которая является содержанием иных правоотношений, не есть содержание уголовно-процессуальных отношений, поскольку они еще не возникли.

Указанный в п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК повод для возбуждения уголовного дела – постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании – фактически представляет собой своеобразный отказ прокурора действовать в соответствии с его предназначением – осуществлять от имени государства надзор за соблюдением всех действующих на территории Российской Федерации законов . Этот же «повод» противоречит положениям ст. 21 – 25.1 Закона о прокуратуре в той части, что любая прокурорская проверка исполнения законов должна заканчиваться принятием одного из решений – протест, представление, постановление о возбуждении административного производства, предостережение, акт (при отсутствии нарушений закона). Однако, проверку прокурором исполнения уголовных законов при их нарушении, в том числе совершением преступления, законодатель предложил завершать не вынесением надлежащего умозаключения о наличии или отсутствии факта нарушения уголовного закона, а составлением указанного в п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ постановления, то есть право принятия решения по результатам проведенной прокурором проверки исполнения уголовных законов предоставлено органу расследования, мнение которого не всегда совпадает с мнением прокурора.

С одной стороны, такая позиция законодателя объяснима, поскольку «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки» . Поэтому если речь идет о проверке сообщения о нарушении уголовного закона, то есть о проверке сообщения о преступлении, что регламентируется нормами УПК РФ, то прокурор не относится к субъектам, наделенным правом проведения такой проверки.

Но, с другой стороны, Закон о прокуратуре детально регламентирует деятельность прокурора по проверке фактов нарушения законов, не исключая из этого и проверку нарушения уголовного закона. Поэтому получение прокурором информации о нарушении уголовного закона в результате совершения противоправного деяния в силу ст. 21 УПК РФ влечет за собой начало уголовно-процессуальной (а не иной) деятельности. В этом случае прокурор обязан действовать в соответствии с требованиями ст. 21, 140 и 144 УПК РФ, а именно: возбудить уголовное дело или направить эту информацию органам, правомочным проводить проверку сообщения о преступлении (орган дознания, дознаватель, следователь, руководитель следственного органа), придав этому сообщению любую форму, в том числе и форму постановления. Поступившая от прокурора информация о преступлении будет относиться к такому поводу как сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников (п. 3 ч. 1 ст. 140 УПК РФ), поскольку оно представляет собой нечто общее между всеми возникающими в жизни ситуациями в случае обращения граждан или должностных лиц в правоохранительные органы с информацией (сообщением) о готовящемся или совершенном преступлении.

Вместе с тем, наделение прокурора правом на возбуждение уголовного дела без возложения на него обязанности доказать законность и обоснованность такого решения не будет отвечать принципу состязательности уголовного процесса. Анализ положений ст. 15, 21 и 74 УПК РФ приводит к выводу, что в условиях состязательности участник процесса, имеющий цель доказать какой-либо тезис, самостоятельно определяет средства и тактику доказывания, а потому несет риск наступления соответствующих последствий.

К примеру, в гражданском судопроизводстве стороны находятся в равном положении, именно от их волеизъявления зависит ход и исход рассматриваемого судом дела. В уголовном судопроизводстве государство приняло на себя обязанность в стадии предварительного расследования в лице правоохранительных органов наряду с потерпевшим быть стороной обвинения, заняв при этом в силу своего процессуального положения доминирующее положение среди всех субъектов обвинения, поскольку именно оно (государство в лице соответствующих органов) формулирует это обвинение. Однако спор, который разрешается судом в состязательном процессе, происходит изначально не между обвиняемым и следователем (дознавателем), а между обвиняемым и потерпевшим, который, заявляя о совершенном в отношении него преступлении, определяет предмет спора. Исходя из принципа равенства сторон, потерпевшему должны быть обеспечены условия для реализации его права на предоставление доказательств как по предъявленному обвинению, сформулированному органом расследования, так и по всем обстоятельствам, касающимся совершенного в отношении него преступления, которые могут и не совпадать с рамками предъявленного обвинения.

Поэтому, если прокурор, имея цель доказать преступность какого-либо события и причастность к нему определенного лица, используя предоставленные уголовно- процессуальным законом возможности посредством возбуждения уголовного дела приступить к процессу доказывания, самостоятельно определяя его тактику, должен в этом случае нести бремя доказывания и ответственность за неблагоприятные в результате этого последствия (в виде недоказанности события или состава преступления). Сказанное ни в коем случае не означает наделение прокурора полномочиями производства следственных действий. Речь идет лишь об обязанности в соответствии со своим внутренним убеждением после возбуждения уголовного дела принять предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лица, виновного в совершении преступления как того требует закон (ст. 21 УПК РФ). Принимая во внимание право прокурора проверять законность и обоснованность постановления о привлечении в качестве обвиняемого и утверждение обвинительного заключения, дополнительно по делам, возбужденным прокурором, его следовало бы наделить правом формулировать обвинение, которое определяет предмет судебного рассмотрения дела, где обвинение поддерживает прокурор. Следователь по таким делам не должен самостоятельно принимать решения и нести за них ответственность.

Высказанная автором точка зрения не претендует на абсолютность, но предусматривает необходимость корректировки действующего уголовно-процессуального законодательства.

Литература

1. Таболина К. А. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: дис…. к.ю.н.. Москва, 2016. – 344 с.
2. Климова Я. А. Необходимость расширения полномочий прокурора // Сибирские уголовно-процессуальные и криминалистические чтения.2016, № 1(9). С. 84 – 95.
3. Рагулин А. В. О необходимости расширения полномочий прокурора как участника уголовного судопроизводства в Российской Федерации // Евразийская адвокатура. 2017 № 4 (29), С. 52 – 65.
4. Боруленков Ю. П. Прокуратура: расширение полномочий в сфере досудебного уголовного судопроизводства противоречит Конституции РФ. [Электронный ресурс] // URL: http://www.iuaj.net/node/1916 (дата обращения: 02.03.2019).
5. Цветков Ю. А. Продолжается бой// Уголовный процесс, 2018, № 11(167).

Научно-практический журнал «Северо-Кавказский юридический вестник», 2019, № 2

Просмотров: 1548

Rating: 5.0/5. From 1 vote.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code