ИНСТИТУТ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

С.Д.Багдасарян, С.В.Петрова, А.А.Толчанов

Аннотация. Правовой анализ института двойного гражданства, закрепленный в конституционном законодательстве Российской Федерации, дает возможность рассмотреть властный механизм регулирования положения лиц, имеющих гражданство двух или более государств. В статье рассматриваются вопросы реализации данного института и перспектив его развития в национальной правовой системе на основе историко-правового дискурса, исследуются проблемы двойного гражданства применительно к практике Российской Федерации.

Целью исследования выступает изучение перспектив развития института двойного гражданства в современной России. Авторы оперируют в работе как общенаучными методиками, так и юридическими, используя историко-правовой, сравнительно-правовой и формально-юридический методы. Источниковедческой базой выступило международное и национальное законодательство.

Рассматривается вопрос о дальнейшей возможности расширения института бипатризма в Российской Федерации в рамках интеграции государств на евразийском пространстве.

Ключевые слова: Конституция РФ; российская правовая система; Закон о гражданстве Российской Федерации; законодательная практика; гражданство; двойное гражданство; бипатризм; гражданин; Российская Федерация.

 

Институт двойного гражданства является достижением современных демократий и международных стандартов института прав и свобод человека и гражданина. Но при этом регулирование бипатризма в национальных правовых системах вызывает множество вопросов и дискуссий как в научной профессиональной среде, так и в политических,
общественных объединениях, особенно правозащитных. Следствием этого историко- правовой дискурс изучения института двойного гражданства ставит немало теоретических вопросов юридической природы правового явления бипатризма в конституционном праве и практической реализации института в условиях защиты государствами своих суверенных прав и распространения политической власти на граждан (подданных).

Проблема бипатризма широко освещена в юридической науке. В современный период такие исследователи-правоведы, как А. Б. Аксенов, Т. Торосян, М. Н. Алиева, С. С. Симоненко, А. Н. Берглезов [1] определяют прогресс института двойного гражданства в процессе становления новых суверенных государств новейшего времени. Конституционалисты подчеркивают, что для правовой и политической оценки позитивных и негативных сторон института двойного гражданства и его реализации нужен всесторонний анализ проблем национальной безопасности, дипломатического и консульского покровительства, реализации воинской повинности, государственной службы, налоговых платежей и т. д. Поэтому формирование у граждан четкого представления об институте двойного гражданства, перспективах реализации прав и свобод, политических и правовых возможностях, решение связанных с этим задач требуют комплексного исследования функционирования этого института.

Институт гражданства является одним из элементов правового статуса личности и базовой частью взаимоотношений государства и личности, что закреплено в международном и конституционном законодательстве стран мира (Европейская Конвенция о гражданстве ETS №166. – 1997. – 6 ноября.; Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации. – 1966. – 7 марта. и др.). Только благодаря институту гражданства возникает публичная и правовая связь между государством и отдельным индивидом, которая и даёт основание развитию прав и обязанностей с обеих сторон. Это является классической формулой в выстраивании правоотношений между субъектами конституционного права.

Исследователь Д. К. Даудова [2] подчеркивает, что в Российской Федерации наиболее актуальной проблемой института двойного гражданства является сложное правовое положение лица, обладающего гражданством двух или более государств, так как у гражданина возникают как двойные права, так и двойные обязанности. Категории лиц, имеющих гражданство двух и более государств, обладают более сложным правовым положением, так как зачастую образуются коллизии при использовании ими прав и исполнении обязанностей по отношению к странам, в которых они являются гражданами.

В дореволюционный период в российской государственности отрицалась возможность двойного подданства. Но при этом в законодательстве Российской империи в XIX в. устанавливалась такая категория населения, как иностранцы, имеющие российское подданство. Их правовой статус отличался от статуса подданных Российской империи, не имеющих такого положения. Отличия выражались, прежде всего, в ограничении прав государственной службы, что отмечено в исследованиях А. М. Тесленко [3].

В советском государстве строго придерживались принципа непризнания и невозможности бипатризма. Политическая и правовая система СССР предусматривала для советского гражданина только принцип единого и единственного института гражданства. Во всех законах о гражданстве СССР двойное гражданство отвергалось [4]. В 1920 – 1930- е гг. в конституционных актах СССР регламентировалось, что иностранные граждане, принятые в гражданство СССР, не могут пользоваться правами и не несут обязанностей, которые связаны с гражданством другого государства [5]. Однако не прописывался прямой запрет на нахождение лица одновременно в советском гражданстве, и гражданстве других стран [6, с. 406]. Еще в 1960-е гг. представители советской юриспруденции при анализе международного права отмечали явление бипатризма, как сложное правовое явление для правового статуса лица, вследствие необходимости соотношения национальных законодательств [7].

Обострение проблем двойного гражданства было связано с окончанием Второй мировой войны, так как имели место такие явления, как перемещение больших групп населения, развитие культурных, социальных и экономических связей между государствами. Данный факт повлиял на политику СССР, вследствие чего были заключены двусторонние договоры об урегулировании вопроса о двойном гражданстве с другими странами. Эти договоры, кроме конвенций, заключенных между СССР и Болгарией, Югославией и Чехословакией, предусматривали, что лица, проживающие на территории одной из договаривающихся стран, имели право выбора гражданства любой из сторон.

Вследствие сложившейся международной практики в отношении бипатризма Закон о гражданстве СССР 1978 г. закрепил норму, устанавливающую, что за лицом, которое является гражданином Советского Союза, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства. Также и Закон о гражданстве СССР 1990 г. не признавал двойного гражданства.

После распада Советского Союза и образования Российской Федерации позиция по этому вопросу кардинально изменилась. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. гарантирует право на двойное гражданство наряду с другими правами и свободами человека и гражданина. В Основном Законе страны установлена норма, признающая двойное гражданство. Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции Российской Федерации, гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации .

Нормы, регулирующие положения, связанные с двойным гражданством, содержаться в Федеральном законе от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» . Закон от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», который действовал ранее, декларировал, что за гражданином Российской Федерации не признается принадлежность к гражданству другого государства. Помимо этого, в предшествующей версии закона было закреплено, что гражданину Российской Федерации могло быть разрешено по его ходатайству иметь гражданство другого государство, с которым был заключен договор. Приобретение двойного гражданства гражданином Российской Федерации в соответствии с установленными законом условиями не меняло его правового статуса. Согласно Закону, он оставался гражданином Российской федерации и не мог быть ограничен в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства.

Ныне действующий Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) устанавливает, что гражданин Российской Федерации, который обладает также иным гражданством, рассматривается только как гражданин Российской Федерации. Новеллой в данном законодательном акте является оговорка в отношении случаев, предусмотренных федеральным законом в ст. 6, наличие международного договора. Иное уяснение вопроса двойного гражданства связано с констатацией факта возможного возникновения у гражданина России гражданства другого государства. Помимо этого, новый закон не предусматривает самостоятельного побуждения гражданина Российской Федерации на приобретение гражданства другого государства, с которым есть соответствующий договор. На основании этого можно сделать вывод, что отношение законодателя к двойному гражданству стало более умеренным, а формулировка закона о двойном гражданстве приведена в близкое к тексту Конституции состояние. Непосредственно это выражается в конституционной норме, согласно которой приобретение гражданином России иного гражданства не приводит к прекращению института гражданства РФ.

Институт двойного гражданства является сравнительно новым в российской правовой системе. Бипатризм как правовое явление в современных реалиях при развитии космополитизма, политической, экономической и правовой интеграции является независимой реальностью для государств, которые входят в состав политических, экономических, таможенных союзов. В данном случае двойное гражданство может иметь для правового статуса гражданина только преимущества для свободного передвижения. Таким преимуществом может выступать безвизовый въезд в страну второго гражданства и иные государства, с которыми странами его гражданства заключены договоры о свободе передвижения, расширенные права в стране второго гражданства. Однако бипатризм также может вызывать и достаточно серьезные проблемы, такие как двойные воинская повинность, налоговые обязательства, дипломатическая защита гражданина за пределами государства. Исходя из этих фактов, на практике двойное гражданство является одним из наиболее проблемных аспектов гражданства, сложно поддающихся регулированию.

Закрепление института двойного гражданства на конституционном уровне можно считать одним из важнейших проявлений института гражданства в правовой и политической системе суверенной Российской Федерации. Осуществляя данный институт, государство может защитить права и свободы, законные интересы своих граждан, проживающих за рубежом, так как после распада Советского Союза за пределами страны вынуждено оказались миллионы россиян, оставшись без статуса гражданства (Прибалтика), в условиях локальных конфликтов (Кавказ, Азия). Особенно остро для России вопрос стихийной миграции встал в 1990-е гг. в связи с появлением горячих точек бывшего союзного государства и проведением политики «выдавливания» русскоговорящего населения из новых независимых государств. Именно поэтому в Законе РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» в п. а. ст. 19 указывалось правовое обстоятельство, что состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом дает возможность получения гражданства России.

Что касается порядка получения российского гражданства по текущему законодательству, то нормы, регулирующие данный вопрос, являются достаточно чёткими и предусматривают определенный порядок подачи заявления на приобретение гражданства, а также порядок и сроки утверждения соответствующих решений компетентными органами. Однако необходимо учесть и тот факт, что у российского гражданина второе гражданство может возникнуть автоматически [4]. Так, гражданин может получить второе гражданство в связи с расхождением законодательства государств о порядке приобретения и утраты гражданства. Известно, что в законодательстве государств при решении вопросов о приобретении и утрате гражданства в основу положено два принципа: «право почвы» и «право крови». Согласно «праву крови» гражданами государства являются все лица, рожденные от граждан этого государства; согласно «праву почвы» гражданами данного государства являются все лица, рожденные на его территории. И поэтому, ребенок, родившийся на территории государства, где преобладает «право почвы», у родителей-иностранцев, получает два гражданства: гражданство родителей и гражданство того государства, на территории которого он родился. Бывают случаи, когда автоматически два гражданства получают дети, чьи родители имеют гражданство разных государств.

Российский гражданин, который принял иностранное гражданство, не зарегистрировав выхода из гражданства Российской Федерации, становится лицом, имеющим два гражданства. Российское законодательство не включает в себя никаких ограничений в отношении граждан России, принявших гражданство иного государства за границей
Российской Федерации. Однако такого рода двойное гражданство российская правовая система не признает [8].

Помимо этого, правовой статус гражданина России, являющегося также гражданином другого государства, отличается рядом ограничений по сравнению со статусом гражданина только Российской Федерации [9]. Так, граждане Российской Федерации, которые обладают иностранным гражданством, не могут занимать ряд государственных должностей и состоять на государственной службе. Также подобные вопросы регламентирует Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [9]. В соответствии с данным правовым актом граждане Российской Федерации, обладающие гражданством иностранного государства либо видом на жительство, либо иным документом, который может подтвердить право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не имеют права быть избранными. Гражданин Российской Федерации, имеющий также гражданство иностранного государства, либо нескольких таких государств, также не имеет права занимать пост депутата Государственной Думы, быть членом Совета Федерации, стать Президентом РФ.

Федеральный Закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» не содержит ограничений, препятствующих возникновению двойного гражданства, и, следовательно, не исключает возможности приобретения его на практике. Частичное ограничение введено в данный Закон в п. «г» ч. 1 ст. 13. Так, одним из условий приема в российское гражданство является обращение заявителя в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося иного гражданства. Однако приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращения российского гражданства, что особо подчеркивается в ч. 2 ст. 6 рассматриваемого Закона. А при приобретении российского гражданства по рождению и при приеме детей в гражданство РФ отказ от иного гражданства не требуется.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством РФ признает наличие двойного гражданства только с теми государствами, которые подписали с Россией договоры об урегулировании вопросов двойного гражданства. Во всех остальных случаях лицо считается только гражданином России.

На данный момент существуют два таких международных договора – Договор между РФ и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства, а также Соглашение между РФ и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства.

Случаи приобретения российскими гражданами иностранного гражданства вне рамок вышеуказанных международных договоров не являются наказуемым деянием, однако, как уже отмечалось выше, полученное таким образом гражданство, так же, как и соответствующие иностранные документы, не признаются российским законодательством и не действуют на территории России.

В нормативно-юридических актах некоторых государств вместе с получением гражданства приобретаются и льготы в налогообложении. Двойное гражданство привлекательно не столько для стремящихся получить поддержку этнических соотечественников, сколько для определенной социальной прослойки: предпринимателей, ученых, людей творческих профессий, чьи интересы требуют постоянного перемещения из одной страны в другую.

Следует подчеркнуть, что значение понятий «второго гражданства» и «двойного гражданства» могут отличаться. Смысл понятия «второе гражданство» заключается в том, что государство признает только гражданство своего государства и игнорирует факт наличия у гражданина ещё и иностранного гражданства. При двойном же гражданстве государства заключают соглашение, в котором регулируются вопросы двойного гражданства, и в этом случае у человека возникают отношения с обоими государствами. На основе взаимных договоренностей государства распределяют между собой спектр прав и обязанностей, которые предоставляет каждая из сторон [10].

Выделим, что двойное гражданство порождает не только возникновение отрицательных последствий, но также и круг практических проблем и для государства в целом, и для конкретного лица. В связи с этим, к сожалению, появляется определенное непостоянство фактического и юридического положения в правовом статусе гражданина, отсюда появляются противоречивые, иногда несовместимые, обязанности у лица перед разными государствами.

Российская Федерация не может контролировать приобретение своими гражданами ещё одного гражданства, так как оно не может полностью регламентировать и следить за всеми этапами частной жизни своих граждан. Поэтому на сегодняшний день сложно назвать точное количество граждан Российской Федерации, которые ещё имеют гражданство других стран. Также можно отметить, что политика России в отношении бипатридов не идет вразрез с существующей в этой области законодательной практикой других государств.

Необходим отметить, что, несмотря на то, что Российская Федерация не настроена ограничивать своих граждан обязанностью нахождения только в её гражданстве, но заключение договоров с другими государствами о двойном гражданстве не является приоритетной целью в международной деятельности. Факт отсутствия договоров о двойном гражданстве с другими странами является сдерживающим фактором развития сферы двойного гражданства. Заключение подобных соглашений может помочь решить ряд проблем, связанных с двойным гражданством в Российской Федерации. Также можно назвать такого рода международные договоры актами, подтверждающими межгосударственное сотрудничество.

Анализ нормативных актов и исследовательской литературы показывает, что для лиц, которые одновременно являются гражданами Российской Федерации и иностранного государства, возникают сложности в правовом статусе в двух сферах:

– реализации института прав и свобод человека и гражданина, особенно в области избирательного права;

– выполнения обязанностей гражданином в отношении государства (налогообложение; воинская повинность…).

С другой стороны, неопровержимым тезисом в конституционном праве выступает критерий, в соответствии с которым гражданство – основа правового положения личности как внутри государства, так и на международной арене. Только через гражданство возникает стабильная и прочная связь между государством и отдельным лицом, предоставляющая индивиду и государству право на полное использование всех преимуществ, образующихся из их взаимных прав и обязанностей. Совершенствованию процесса регулирования вопросов гражданства способствует разъяснение и нормативное закрепление определения гражданства, которое выявляет его сущностные характеристики [1]. Поскольку вопросы гражданства по большей части относятся к сфере внутригосударственного регулирования, между государствами могут возникать коллизии в сфере бипатриз- ма. В силу объективного характера рассматриваемого явления государства вынуждены его устанавливать в своих национальных интересах в зависимости от политических тенденций, международных договоров и стратегии национальной безопасности.

Таким образом, можно сделать вывод, что сфера правового регулирования положения лиц, имеющих гражданство двух или более государств, требует большей проработки и развития данного института в условиях роста интеграционных тенденций, с учетом возникающих проблем его реализации.

Литература

1. Алиева М. Н. Актуальные проблемы гражданства в свете развития норм национального и международного права // Юридический вестник ДГУ. Издательство Дагестанский государственный университет. Махачкала, 2017. № (т. 27). С. 63 – 67.
2. Давудова Д. К. Актуальные проблемы института гражданства в Российской Федерации / Актуальные вопросы юридических наук: материалы междунар. науч. конф. Челябинск: Два комсомольца, 2012. С. 16 – 18.
3. Тесленко А. М. Правовой статус иностранцев в России (вторая половина XVII – начало XX веков): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. 226 с.
4. Никитин Е. А. Проблематика вопроса о двойном гражданстве // Проблемы и перспективы развития мировой научной мысли. Уфа, 2017. № 4. С. 161 – 163.
5. Белковец Л. П. регулирование порядка доказательства прав иностранного гражданства в СССР (1930 – 1950-е гг.) // Вестник Томского государственного университета. 2010. № 338. С. 112 – 115.
6. Егорьев В. В. Правовое положение иностранцев в СССР. М.: Юридическое издательство НКЮ РСФСР, 1926. 406 с.
7. Черниченко С. В. Международно-правовые вопросы гражданства. М.: Спарк, 2006. 160 с.
8. Бабурина В. Л. О некоторых особенностях применения законодательства Российской Федерации о двойном гражданстве в условиях правовой глобализации / сборник статей Международной научно-практической конференции: в 2-х частях. Т. 2. Минск: МИТСО. 2016. С. 66 – 72.
9. Джантаев Х. М. Приобретение и утрата российского гражданства в свете норм внутригосударственного и международного права // Аспирант и соискатель. М., 2016. № 6. С. 63 – 67.
10. Грипп Э. Х., Яхина Ю. Х. Правовое регулирование и современные проблемы двойного гражданства в Российской Федерации // Юридическая мысль. Санкт-Петербург, 2013. № 4 (48). С. 35 – 41.

Источник: Научно-практический журнал «Северо-Кавказский юридический вестник», 2019, № 1

Просмотров: 1671

Rating: 5.0/5. From 1 vote.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code