ДОСТАВЛЕНИЕ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЕ СОТРУДНИКАМИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ

Ю.А.Королева, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административно- правовых дисциплин и информационного обеспечения ОВД Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России

Мера административного принуждения, мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, доставление, начало доставления, окончание доставления, ограничение свободы передвижения, составление протокола о доставлении, личный досмотр, соблюдение прав граждан при доставлении.

В статье исследуется правовая природа и проблемы реализации доставления правонарушителей в служебное помещение органа внутренних дел как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и в соответствии с Федеральным законом «О полиции». Формулируются предложения по совершенствованию действующего административно-деликтного законодательства.

 

Правовая регламентация содержания и оснований применения мер административного принуждения в Российской Федерации должна являться исключительной компетенцией законодателя и, соответственно, содержаться только в федеральных законах. Такая категоричность не распространяется на правовую регламентацию порядка применения мер административного принуждения. Существующий на сегодняшний день массив подзаконных нормативных актов [1, 6, 9] свидетельствует о том, что правовая регламентация порядка применения отдельных мер административного принуждения может быть осуществлена как законом, так и подзаконными актами, но лишь строго на основе закона.

Для реализации положений ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства, необходимо четкое правовое обоснование применения такого вида мер административного принуждения, как доставление граждан полицией.

Доставление – это простая и часто применяемая в деятельности органов внутренних дел мера принуждения. Доставление сопровождается кратковременным ограничением свободы действий и передвижения физического лица. Несмотря на то, что при доставлении ограничение свободы носит кратковременный характер, именно доставление, сопровождаемое нарушением прав и свобод личности, зачастую влечет за собой обоснованные обращения граждан в надзорные и судебные инстанции.

Состояние нормативного урегулирования доставления, а также практика его реализации все еще далеки от совершенства. Существующие коллизии и пробелы законодательства, несовершенство и противоречивость процессуальных норм свидетельствуют о незавершенности процесса их становления, и этот факт не может не оставаться вне пределов исследования ученых.

Прежде всего обратимся к исследованию Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) [2]. Доставление как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (далее – мера обеспечения) устанавливается ст. 27.2 КоАП РФ и определяется законодателем как принудительное препровождение физического лица в служебное помещение ОВД. С данным положением корреспондируют нормы Федерального закона «О полиции» [3], п. 8 ч. 1 ст. 13 которого сотрудникам полиции предоставляется право «составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях». Отсюда следует, что сотрудникам полиции предоставлено право осуществлять доставление как меру обеспечения производства.

Общая цель доставления как меры обеспечения – составление протокола об административном правонарушении. Однако КоАП РФ в зависимости от характера и обстоятельств правонарушения предусматривается достижение и других целей доставления: пресечение правонарушения; установление личности нарушителя при отсутствии у него документов, удостоверяющих личность, и свидетелей, которые могут сообщать о нем необходимые данные; иные цели, установленные в ст. 27.1 КоАП РФ.

Доставление должно быть обосновано. При наличии соответствующих возможностей для составления протокола об административном правонарушении на месте (установлена личность нарушителя, имеются необходимые документы, обстановка на месте совершения правонарушения, а также погодные условия не создают препятствий) протокол должен быть составлен на месте совершения правонарушения без доставления. Поэтому в протоколе о доставлении или же в протоколе об административном правонарушении, в котором можно сделать отметку о доставлении, следует четко указывать основания доставления: невозможность составления протокола об административном правонарушении на месте в виду погодных условий, недостаточной освещенности, необходимости привлечения специалистов (например для освидетельствования) и т.д.

Полномочия сотрудников ОВД (полиции) по осуществлению доставления корреспондируют с полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, установленными в ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ и Приказом МВД России от 5 мая 2012 г. № 403 [4]. Из логической конструкции ст. 27.2 КоАП РФ следует, что при совершении административных правонарушений, по делам о которых должностные лица ОВД не вправе составлять протоколы, соответствующие меры обеспечения, в том числе доставление, не применяются.

Вместе с тем на практике мы часто видим «отступления» от данного правила. Например, при обнаружении факта вовлечения несовершеннолетних в употребление алкогольной продукции (ч. 1 ст. 6.10 КоАП РФ) сотрудники патрульно-постовой службы полиции (далее – ППСП) обязаны доставить нарушителя в дежурную часть ближайшего отдела полиции, несмотря на то, что по данной статье они не уполномочены составлять протоколы. Правовой основой для осуществления доставления в приведенном примере являются иные нормативные акты, к числу которых прежде всего следует отнести Федеральный закон «О полиции».

В п. 13 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» формулируется понятие иного вида доставления, которое практически идентично доставлению, понимаемому как мера обеспечения и предусмотренному КоАП РФ, а именно «принудительное препровождение в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение». Таким образом, несмотря на различную видовую принадлежность рассматриваемых мер административного принуждения и выделение законодателем их в качестве самостоятельных мер (п. 8 и п. 13 ч. 1 Федерального закона «О полиции»), порядок их реализации практически одинаков.

Следует обратить внимание на указанные в Федеральном законе «О полиции» цели осуществления данной меры принуждения, которые явно разнятся с целями применения мер обеспечения, перечисленных в ст. 27.1 КоАП РФ. П. 13 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» связывает возможность доставления граждан в полицию с наличием одного из четырех правовых оснований (они же цели), а именно: 1) решение вопроса о задержании гражданина (при невозможности решения данного вопроса на месте); 2) установление личности гражданина, если имеются основания полагать, что он находится в розыске как скрывшийся от органов дознания, следствия или суда, либо как уклоняющийся от исполнения уголовного наказания, либо как пропавший без вести; 3) защита гражданина от непосредственной угрозы его жизни и здоровью в случае, если он не способен позаботиться о себе либо если опасности невозможно избежать иным способом; 4) в других случаях, предусмотренных федеральным законом. Очевидно, что речь идет не только о Федеральном законе «О полиции», но и о других федеральных законах.

Рассмотрим некоторые из перечисленных оснований более детально в интересующем нас аспекте. Наиболее распространенным в правоприменительной практике органов внутренних дел является доставление в целях решения вопроса о задержании гражданина (при невозможности решения данного вопроса на месте). Все категории лиц, которые могут быть подвергнуты сотрудниками полиции задержанию, указаны в п.п. 1-13 ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции». Отсюда следует, что данные категории граждан могут быть подвергнуты и доставлению.

Рассматривая вопрос исключительно в административном и административно-процессуальном аспектах, можно утверждать, что в качестве основания для подобного рода доставления может служить п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О полиции»: полиция имеет право задерживать «лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, – по основаниям, в порядке и на срок, которые предусмотрены законодательством об административных правонарушениях».

Отсюда следует ряд выводов. Во-первых, указанному административному задержанию лица должно предшествовать возбуждение в отношении него дела об административном правонарушении. Во-вторых, процессуальный порядок административного задержания опять-таки предполагает наличие у лиц, его осуществляющих, полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях. В-третьих, субъекты, осуществляющие доставление не всегда вправе решать вопрос о задержании доставленного лица, так как данные полномочия могут быть предоставлены иному кругу субъектов.

Возникает вопрос, целесообразно ли установление двух видов доставления, одинаково определяемых, аналогичных по порядку применения и даже по процессуальному оформлению? Причем сотрудники полиции осуществляют доставление в любом случае, поскольку при невозможности его осуществления как меры обеспечения в соответствии с КоАП РФ можно доставить на основании Федерального закона «О полиции». Например, сотрудники образовательных организаций МВД России не вправе применять доставление нарушителей в отдел полиции как меру обеспечения, так как они не уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, но вправе это сделать на основании Федерального закона «О полиции». Налицо казус: нормы одного законодательного акта запрещают осуществление определенных действий, нормы другого, наоборот, их устанавливают. Данное положение ставит под сомнение эффективность многих процедурных гарантий, призванных обеспечить законность процессуальных действий и защитить личность от незаконного и необоснованного ограничения ее прав и свобод. Кроме того, правоприменитель нуждается в четкой алгоритмизации действий, исключающей двусмысленный подход и разночтения.

По пути разрешения данного противоречия пошли подведомственные нормативные акты. Например, в Приказе МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 (п.п. 187-190) четко перечисляются все основания для доставления, независимо от того, какими законодательными актами данные основания предусмотрены. К их числу относятся: невозможность составления протокола об административном правонарушении на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным; принятие решения об административном задержании лица, совершившего административное правонарушение, влекущее административный арест; выявление признаков совершения лицом преступления или причастности лица, используемого им транспортного средства к совершению преступления; необходимость установления личности лица при наличии оснований полагать, что оно находится в розыске. Представляется, что подробная регламентация как оснований, так и порядка доставления и процессуального оформления исключает незаконность его применения.

На наш взгляд, крайне неудачной следует признать приведенную в Федеральном законе «О полиции» формулировку о том, что доставление граждан для решения вопроса об их задержании допускается только «при невозможности решения данного вопроса на месте», о чем уже высказывались многие ученые (см., например, [5, с. 107]). Наоборот, вопрос о доставлении в целях задержания должен быть решен сотрудником полиции положительно на месте.

Предлагая формулировку «при невозможности решения данного вопроса на месте», законодатель, очевидно, имел в виду то обстоятельство, что сотрудник полиции должен на месте принять все возможные меры к урегулированию ситуации, требующей полицейского реагирования, без доставления гражданина в полицию. Принятые сотрудником полиции меры на месте контакта с гражданином могут исчерпывающе урегулировать ситуацию и исключить необходимость доставления его в полицию и последующего задержания. Подобного рода действия должны «прописываться» в иных, подзаконных актах, регламентирующих деятельность различных подразделений с учетом специфики их службы.

В связи с этим полагаем, что следует исключить из п. 13 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» фразу «при невозможности решения данного вопроса на месте».

Ряд проблем возникает при определении сроков доставления, моментов начала и окончания доставления. КоАП РФ не устанавливает предельного срока доставления, учитывая то, что удаленность места совершения правонарушения от помещения, куда необходимо доставить совершившее его лицо, может быть различной, но указывает, что данный срок должен быть кратчайшим. Срок доставления не может превышать время, которое необходимо, чтобы доставить лицо в служебное помещение и составить там протокол об административном правонарушении.

Момент начала доставления нигде не регламентирован. В случае применения задержания Федеральный закон «О полиции» (ч. 4. ст. 14) четко указывает срок, который исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Думается, что соответствующие положения целесообразно включить в Федеральный закон «О полиции» и применительно к доставлению. Представляется, что срок доставления должен исчисляться с момента начала фактического принудительного препровождения (перемещения) лица, и при составлении протокола именно этот момент должен быть указан как время начала доставления.

Возникают вопросы и с определением момента окончания доставления. Следует ли считать доставление оконченным, когда лицо доставлено для составления протокола об административном правонарушении и протокол может быть составлен? Или же срок доставления заканчивается моментом составления протокола об административном правонарушении, так как именно с этой целью осуществлялось доставление? В этом случае, пока протокол об административном правонарушении не составлен, лицо считается доставляемым.

Последняя точка зрения вызывает определенные сомнения, так как доставление – это принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении, а в момент составления прокола принудительное препровождение уже не осуществляется. Кроме того, протокол об административном правонарушении может быть и не составлен. Таким образом, доставление окончено, когда лицо доставлено для составления протокола об административном правонарушении и отсутствуют препятствия для составления данного протокола.

Следует учесть, что с момента окончания доставления некоторое время требуется на составление протокола об административном правонарушении. В этот период ограничена свобода доставленного лица, но его процессуальный статус законодателем четко не определен. В связи с этим считаем целесообразным в протоколе о доставлении указывать не только момент окончания доставления, но и время фактического предоставления свободы передвижения лицу, доставленному в органы внутренних дел.

Указание на время фактического предоставления свободы передвижения доставленному лицу весьма актуально в свете Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 17 января 2012 г. № 149-О-О «По жалобам граждан Гудимова А.В. и Шуршева А.О. на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1070 и статьей 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации». Данным решением Конституционный Суд признал, что лицо, в отношении которого незаконно осуществлялось доставление как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, имеет право на компенсацию за незаконное доставление, даже если оно не сопровождалось административным задержанием. Однако суд должен исследовать, в чем именно выразилась незаконность доставления. Четкое указание в протоколе о доставлении моментов начала доставления, его окончания, а также момента предоставления свободы передвижения, на наш взгляд, позволит избежать необоснованных жалоб и обращений по поводу незаконного доставления.

КоАП РФ не устанавливает, сколько времени доставленное лицо может находиться в соответствующем органе. Некоторые ученые полагают, что указанный срок не может превышать одного часа, обосновывая это ссылкой на ч. 6 ст. 238 КоАП РСФСР, где было закреплено, что нахождение в штабе добровольной народной дружины не может длиться более одного часа (см., например, [7, с. 152]).

В соответствии с п. 4. Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан, утвержденного Приказом МВД от 30 апреля 2012 г. № 389 [8], в настоящее время выяснение обстоятельств факта задержания и доставления осуществляется оперативным дежурным незамедлительно в специальном помещении. Однако предельный срок, необходимый для выяснения данных обстоятельств, также не установлен.

Подчеркнем, что подобные проблемы не касаются случаев, когда лицо подвергалось админи
стративному задержанию. В соответствии с ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления, осуществленного в соответствии со ст. 27.2 КоАП РФ, а лица, находящегося в состоянии опьянения, – со времени его вытрезвления. Вместе с тем Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2016 г. № 25-П ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ признана не соответствующей Конституции Российской Федерации в части, касающейся срока задержания лица, находящегося в состоянии опьянения.

До сих пор дискуссионным остается вопрос о процессуальном оформлении доставления. Многие начинающие сотрудники полиции спрашивают, надо ли вообще составлять протокол о доставлении, если после выяснения всех обстоятельств лицо отпускают? В Федеральном законе «О полиции» четко установлена обязанность сотрудников полиции по составлению протокола о доставлении, но в то же время не определяется содержание самого протокола. Кроме того, указывается, что данный протокол должен составляться «в порядке, установленном частями 14 и 15 статьи 14 настоящего Федерального закона». На наш взгляд, данная ссылка является не вполне корректной, поскольку в ст. 14 говорится исключительно о порядке составления протокола о задержании и его содержании.

КоАП РФ устанавливает обязательность составления протокола о доставлении, но также не определяет его содержание. Считаем, что обязательные реквизиты данного протокола необходимо указать в ст. 27.2 КоАП РФ «Доставление». К таковым должны относиться дата и место составления протокола, должность, фамилия и инициалы лица, составившего этот протокол, сведения о доставленном лице, время и место доставления. Протокол должен быть подписан должностным лицом, его составившим, и доставленным лицом. Если доставленное лицо отказывается подписать протокол, в протоколе должна быть сделана соответствующая запись.

В обязательном порядке в протоколе о доставлении следует указать точное время начала доставления и его окончания, а также время фактического предоставления свободы передвижения, поскольку оно может не совпадать с моментом окончания доставления (например в случае, когда после доставления и выяснения всех обстоятельств гражданина отпускают и протокол об административном правонарушении не составляется).

Дискуссионным также является вопрос о том, какие должностные лица полиции должны составлять протокол о доставлении. Анализ положений Федерального закона «О полиции» (п. 13 ч. 1 ст. 13), ст. 27.2 КоАП РФ и других нормативных актов [см., например [9]) свидетельствует о том, что протокол о доставлении должны составлять те должностные лица ОВД (полиции), которые осуществляли данную меру принуждения. Например, в новой редакции вышеупомянутого Приказа МВД России № 185, утвердившего регламент деятельности сотрудников ГИБДД, четко сказано, что при осуществлении доставления они должны составить протокол, предусмотренный ст. 27.2, если применялось доставление как мера обеспечения, либо «соответствующий протокол» о доставлении лица по основаниям, предусмотренным Уголовно-процессуальным кодексом, Федеральным законом «О полиции», копия которого вручается доставленному лицу. Образец бланка данного «соответствующего» протокола о доставлении не приводится.

Приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции (вместе с «Уставом патрульно-постовой службы полиции»)» устанавливает, что в случае осуществления доставления как меры обеспечения необходимо составление протокола о доставлении либо внесение соответствующей записи в протокол об административном правонарушении или протокол об административном задержании (п. 275).

В то же время анализ правоприменительной деятельности ППСП показывает, что при доставлении на основании Федерального закона «О полиции» (например в том случае, когда полицейские не вправе составлять протокол о совершенном административном правонарушении) протокол о доставлении не составляется. В соответствии с п. 270 Устава ППСП патрульный (постовой), доставивший задержанного в органы внутренних дел, докладывает об этом рапортом на имя начальника территориального органа МВД России на районном уровне. В связи с этим возникает вопрос о том, кто в данной ситуации должен составить протокол о доставлении. В вышеупомянутом Приказе МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389 «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан» на оперативного дежурного такие полномочия не возлагаются. Приведенный пример ярко свидетельствует о все еще имеющихся недоработках отдельных подзаконных нормативных актов, регламентирующих порядок осуществления полицией доставления, что вызывает необходимость признания их противоречащими Федеральному закону «О полиции» в данной части.

В рамках исследования нельзя обойти вниманием вопрос о возможности (или необходимости) проведения личного досмотра лица, доставляемого в ОВД. Полагаем, что осуществление личного досмотра и досмотра вещей лица перед его доставлением – это необходимая мера, направленная на обеспечение личной безопасности сотрудника полиции, предотвращение попытки побега, изъятие вещественных доказательств. На практике перед доставлением сотрудники полиции в обязательном порядке подвергают досмотру всех доставляемых граждан. Между тем ни в одном нормативном акте не устанавливается обязательность проведения данной процедуры перед доставлением, что является существенным законодательным пробелом.

Из приведенных суждений следует, что законодатель, установив виды доставления в полицию по различным основаниям и требования к их процессуальному оформлению, усиливает многие процедурные гарантии, призванные обеспечить законность процессуальных действий и защитить личность от незаконного и необоснованного ограничения ее прав и свобод. Вместе с тем законодательные и подзаконные акты, регламентирующие порядок реализации данной меры принуждения, все еще далеки от совершенства. Успешное решение отмеченных в статье и многих других проблем применения мер административного принуждения позволит достичь соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства.

 

Библиографический список:

1. Приказ МВД России от 23.12.2011 № 1298 «Об утверждении Инструкции о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, нар – котического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации» // Российская газета. № 43. 29.02.2012.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 07.02.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
4. Приказ МВД России от 05.05.2012 № 403 «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 36.
5. Соловей Ю.П. Доставление граждан в полицию как мера государственного принуждения, предусмотренная Федеральным законом «О полиции» // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право». 2012. № 7. Вып. 29. С. 106-111.
6. Приказ МВД России от 29.01.2008 № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции (вместе с «Уставом патрульно-постовой службы полиции»)» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 27.
7. Помогалова Ю.В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
8. Приказ МВД России от 30.04.2012 № 389 «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан» // Российская газета. № 156. 11.07.2012.
9. Приказ МВД России от 02.03.2009 № 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» // Российская газета. № 122. 07.07.2009.

Источник: Научно-теоретический журнал “Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России”. № 3 (49) 2017.

Просмотров: 407

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code