ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО СТАТУСА НАЧАЛЬНИКА ОРГАНА ДОЗНАНИЯ В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ

Э.К.Кутуев, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса Санкт-Петербургского университета МВД России kutuev@inbox.ru
Е.Е.Гузнищев

Начальник органа дознания, орган дознания, процессуальные полномочия, должностное лицо.

В статье анализируются процессуальные полномочия начальника органа дознания в уголовном процессе, исследуется его законодательное определение. Рассматриваются проблемные вопросы, возникающие в ходе реализации им процессуальных полномочий, а также при определении должностных лиц, которых законодатель относит к категории «начальник органа дознания». Обосновываются дальнейшее расширение его полномочий и необходимость более четкого его законодательного определения.

 

Начальник органа дознания как самостоятельный участник уголовного судопроизводства введен в отечественное уголовно-процессуальное законодательство Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 440ФЗ [1]. Несмотря на то, что такого субъекта не знало ни советское, ни российское уголовно-процессуальное законодательство, его возникновение нельзя назвать неожиданным. Впервые термин «начальник органа дознания» получил законодательное закрепление в разъяснении Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 25/1511993 и МВД России № 3986 от 9 сентября 1993 г. «О процессуальных полномочиях руководителей органов внутренних дел» [2]. В этом документе к категории «начальник органа дознания» отнесли начальника криминальной милиции, милиции общественной безопасности, а также территориальных и линейных отделов (отделений) милиции и их заместителей. Новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации [3] (далее УПК РФ) правовое положение начальника органа дознания отдельной статьей не устанавливал, однако содержал (и содержит) ряд статей, в которых он, а также его процессуальные права и обязанности так или иначе упоминаются (п. 7, 17 ст. 5, ч. 4 ст. 40.1, ст. 41, ч. 3 ст. 144, ч. 2 ст. 147, ч. 6, 7 ст. 148, ч. 1 ст. 158.1, ч. 4 ст. 225, ч. 3 ст. 306, ст. 319, ч. 5 ст. 427, ч. 1 ст. 446 УПК РФ). Анализ этих положений УПК РФ свидетельствует о том, что начальник органа дознания обладает значительными процессуальными полномочиями и принимает непосредственное участие в уголовном процессе. Однако, в отличие от других участников уголовного судопроизводства, его права не были систематизированы, а закреплялись в различных статьях, что в определенной степени затрудняло их реализацию.

Все это дало повод для неоднократных и обоснованных высказываний в юридической литературе о целесообразности включения такого субъекта уголовного процесса, как начальник органа дознания, в гл. 6 УПК РФ. Так, В.Н. Одинцов и А.В. Образцов пишут: «Базируясь на анализе уголовно-процессуального законодательства России и мнении практических работников, полагаем, что процессуальные полномочия начальника органа дознания, определяющие его статус, должны быть максимально сконцентрированы в отдельной статье, как, например, это сделано в отношении полномочий руководителя следственного органа 14 в ст. 39 УПК РФ» [4, с. 39]. В.М. Быков отмечает: «Удивительно, но в гл. 6 УПК РФ, которая определяет правовое положение участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения, отсутствует отдельная статья, определяющая правовое положение начальника органа дознания» [5, с. 37]. Такое мнение большинства исследователей не изменилось и после пополнения УПК РФ ст. 40.1, регламентирующей полномочия начальника подразделения дознания, и ст. 17.1, называющей в качестве указанного участника уголовного судопроизводства должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместителя. В связи с этим А.А. Дяд- ченко, на наш взгляд, правильно замечает: «Достаточно подробная регламентация процессуальных полномочий начальника подразделения дознания заставляет задуматься о целесообразности существования такой процессуальной фигуры, как начальник органа дознания. Однако данное предположение скорее ошибочно в силу целого ряда обстоятельств. Во-первых, начальник подразделения дознания уполномочен совершать процессуальные действия только по отношению к находящимся в его подчинении дознавателям, в то время как процессуальные возможности начальника органа дознания распространяются на всех должностных лиц органа дознания (участковые уполномоченные, оперативные сотрудники, инспекторы по делам несовершеннолетних и т.д.). Во-вторых, принятие таких процессуальных решений, как утверждение обвинительного акта, постановлений о прекращении и приостановлении производства дознания по уголовному делу, по-прежнему отнесено законодателем только к компетенции начальника органа дознания, и начальник подразделения дознания такими полномочиями не наделен» [6, с. 198]. Кроме того, в условиях реформирования системы МВД России изменилось структурное построение органов внутренних дел. Во многих отделениях и пунктах полиции были созданы группы и направления дознания, в которых должность начальника подразделения дознания штатным расписанием не предусмотрена, его полномочия, установленные статьей 40.1 УПК РФ, не реализовывались, должный контроль за их деятельностью не осуществлялся.

И вот под большим давлением обоснованных аргументов законодателем в 2015 году в УПК РФ была введена статья 40.2, закрепляющая основные процессуальные полномочия начальника органа дознания. Кроме того, был уточнен перечень должностных лиц, выполняющих полномочия начальника органа дознания. Однако, включение вышеуказанного лица в перечень участников уголовного процесса и наделение его процессуальными полномочиями в предложенной законодателем редакции нельзя однозначно назвать положительным шагом на пути к совершенствованию и оптимизации расследования уголовных дел, проводимого в форме дознания. К сожалению, остаются неразрешенными ряд дискуссионных вопросов, которые существенно затрудняют деятельность органа дознания по расследованию уголовных дел. К наиболее важным из них можно отнести: 1) вопрос о четком определении тех должностных лиц, которых УПК РФ называет начальником органа дознания; 2) вопрос о наличии достаточных процессуальных инструментов для эффективного контроля за ходом расследования уголовных дел, проводимого в форме дознания; 3) вопрос о соотношении процессуальных полномочий прокурора, начальника органа дознания и начальника подразделения дознания. Попытаемся разобрать эти вопросы по порядку.

Так, в соответствии с п. 17 ст. 5 УПК РФ начальник органа дознания должностное лицо, возглавляющее соответствующий орган дознания, а также его заместитель. В ч. 3 ст. 40.2 УПК РФ уточняется, что в органах внутренних дел Российской Федерации полномочия начальника органа дознания осуществляют также заместители начальника полиции. Ст. 40 УПК РФ к органам дознания среди прочих относит органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности. Однако, несмотря на все изменения и уточнения, внесенные в определение начальника органа дознания, по-прежнему трудно определить конкретных должностных лиц, исполняющих его обязанности, особенно в органах внутренних дел. Это связано в первую очередь с тем, что законодатель не учел сложную и быстро меняющуюся в последнее время структуру органов МВД. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 территориальные органы МВД России в настоящее время функционируют на окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях [7]. Если разобрать типовую структуру районного органа внутренних дел, то выяснится, что начальник полиции не осуществляет руководство данным органом, а является заместителем начальника наряду с заместителем по тылу, а также руководителем следственного отдела, начальником штаба и начальником дежурной части, которые в силу своих полномочий вопросами дознания не занимаются. Отсюда можно сделать вывод, что и все сотрудники перечисленных подразделений не осуществляют процессуальных полномочий органа дознания. В свою очередь, заместители начальника полиции по оперативной работе и по охране общественного порядка, в чьи полномочия входит контроль за деятельностью сотрудников, осуществляющих процессуальные полномочия органа дознания, являются по отношению к руководителю этого органа заместителями его заместителя. Нам думается, что совсем не этих двух должностных лиц имел в виду законодатель, говоря о заместителях начальника полиции (ч. 3 ст. 40.2 УПК РФ), да и трудно представить, чтобы они обладали большими полномочиями по отношению к руководителю.

Как видно из приведенного выше, не совсем понятно, кто же именно является начальником органа дознания в системе органов внутренних дел. Считаем, что для решения этого вопроса необходимо более конкретно определить круг сотрудников органов внутренних дел, которые могут наделяться полномочиями начальника органа дознания. Мы полагаем, что это должен быть сам начальник органа внутренних дел, а также два его заместителя: по оперативной работе (начальник криминальной полиции) и по охране общественного порядка (начальник полиции общественной безопасности). При этом необходимо на ведомственном правовом уровне предусмотреть подчиненность этих заместителей только начальнику органа внутренних дел.

На практике это можно представить следующим образом. Заместитель начальника органа внутренних дел по оперативной работе, реализуя полномочия начальника органа дознания, осуществляет контроль за уголовно-процессуальной деятельностью оперативных сотрудников уголовного розыска (группа по тяжким и особо тяжким преступлениям, группа по розыску без вести пропавших, группа по оперативноразыскной работе в сфере имущественных преступлений и др.). В свою очередь, заместитель начальника по охране общественного порядка контролирует участковых уполномоченных и отдел дознания. Но так как в составе полиции общественной безопасности есть и другие отделы, не выполняющие уголовно-процессуальные полномочия (лицензионно-разрешительный, патрульно-постовая служба, инспекторы по соблюдению административного законодательства, по делам несовершеннолетних), также требующие внимания заместителя начальника, то ему трудно сосредоточиться только на уголовно-процессуальной деятельности отдела дознания. Как раз тут мы видим значимость и необходимость такого должностного лица, как начальник подразделения дознания, который осуществляет непосредственный ежедневный контроль за деятельностью своего специализированного органа, распределяет дела в соответствии с хорошо известной только ему загруженностью дознавателей, а также в соответствии с их профессиональными качествами, опытом работы и другими важными показателями, имеет возможность оперативного вмешательства в ход расследования. А начальник органа внутренних дел, имея также полномочия начальника органа дознания, наделен инструментами для контроля и исправления ошибок подчиненных ему сотрудников, но избавлен от постоянного контроля за уголовно-процессуальной деятельностью, что дает ему возможность осуществлять административно-распорядительные и другие полномочия по руководству.

Кроме того, следует отметить еще один немаловажный проблемный аспект. В структуре органов внутренних дел на региональном уровне имеются отделы полиции, разбитые по районам, в которых есть подразделения дознания, а также другие отделы, выполняющие определенные процессуальные функции по расследования уголовных дел. Но начальники этих отделов, которые несут ответственность за их деятельность и осуществляют распорядительно-административное руководство, не обладают полномочиями начальника органа дознания, так как их отделы входят в структуру территориального органа по городу. То же касается и руководителей различных оперативных подразделений (управление по экономической безопасности и противодействию коррупции, по противодействию экстремизму, уголовного розыска и др.), которые осуществляют ряд уголовно-процессуальные полномочия. На практике получается, что процессуальный контроль за огромным объемом уголовных дел со всех районов осуществляет начальник УМВД по городу и его заместители. Из-за такой чрезмерной нагрузки и сложностей документооборота не приходится говорить о качественном надзоре за ходом дознания. В связи с этим возрастает риск различных ошибок и процессуальных нарушений, которые, как мы знаем, в деятельности дознавателей не редкость. Выход из этой ситуации, на наш взгляд, очевиден наделение полномочиями начальника органа дознания вышеуказанных должностных лиц и их заместителей по вышеописанному примеру с начальником органа внутренних дел.

Теперь обратимся непосредственно к процессуальным полномочиям рассматриваемого участника уголовного процесса, большая часть которых закреплена в ст. 40.2 УПК РФ. Так в соответствии с ч. 1 указанной статьи начальник органа дознания уполномочен: 1) поручать проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном УПК РФ, а также производство дознания и неотложных следственных действий по уголовному делу, лично рассматривать сообщения о преступлении и участвовать в их проверке; 2) продлевать в порядке, установленном УПК РФ, срок проверки сообщения о преступлении; 3) проверять материалы проверки сообщения о преступлении и материалы уголовного дела, находящиеся в производстве органа дознания, дознавателя; 4) давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий; 5) рассматривать материалы уголовного дела и письменные возражения дознавателя на указания начальника подразделения дознания и принимать по ним решения; 6) поручать должностным лицам органа дознания исполнение письменных поручений следователя, дознавателя о проведении оперативно-разыскных мероприятий, о производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу и о производстве иных процессуальных действий, а также об оказании содействия при их осуществлении; 7) принимать решения о производстве дознания группой дознавателей и об изменении ее состава; 8) выносить постановления о восстановлении дознавателем утраченного уголовного дела либо его материалов; 9) возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного дознания, производстве дознания в общем порядке, пересоставлении обвинительного акта или обвинительного постановления; 10) утверждать обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу; 11) осуществлять иные полномочия, предоставленные начальнику органа дознания УПК РФ. К иным полномочиями следует отнести следующие: возлагать полномочия органа дознания на дознавателя (ч. 1 ст. 41 УПК РФ); обеспечивать исполнение в установленный законом срок указаний прокурора в случае отмены незаконного или необоснованного постановления органа дознания, 16 дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, а также постановления судьи о признании отказа в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным (ч. 6 ст. 148, ч. 7, 8 ст. 148 УПК РФ); в установленном порядке решать вопрос о возбуждении уголовного дела частного и частно- публичного обвинения в случаях совершения преступления лицом, данные о котором потерпевшему не известны, а также в иных случаях, установленных УПК РФ (ч. 2 ст. 147, ч. 1.1 ст. 319 УПК РФ); в случаях, установленных УПК РФ, давать согласие дознавателю на производство процессуальных действий и принятие процессуальных решений (п. 1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ); в случаях, предусмотренных УПК РФ, рассматривать в установленном порядке уголовные дела, поступившие из суда для производства предварительного расследования и установления лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, а также материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в порядке публичного или частно-публичного обвинения (ч. 3 ст. 306, ч. 6 ст. 321 УПК РФ).

Все эти вышеперечисленные нормы устанавливают процессуальные рамки для начальника органа дознания, в пределах которых он может осуществлять контроль за предварительным расследованием, проводимым в форме дознания. Но можно ли назвать их достаточными, объективно, полно и непротиворечиво сформулированными для эффективного осуществления возложенных на него обязанностей? Полагаем, что нет.

Мы видим, что начальник органа дознания не обладает полномочиями начальника подразделения дознания, причем такое положение распространяется только в отношении уполномоченных законом дознавателей, так как в силу ч. 2 ст. 40.2 УПК РФ начальник органа дознания по отношению к дознавателям, уполномоченным им осуществлять предварительное расследование в форме дознания, обладает полномочиями начальника подразделения дознания, предусмотренными ст. 40.1 УПК РФ. Полагаем, что такой избирательный подход лишь усложняет процесс расследования. Начальник как руководитель должен обладать абсолютно равными полномочиями в отношении подчиненных ему сотрудников. А.А. Дьяченко считает, что «наделение начальника органа дознания уголовно-процессуальными полномочиями начальника подразделения дознания целесообразно, поскольку, являясь руководителем, он должен иметь возможность самостоятельно принимать решения по всем вопросам, которые подлежат разрешению должностными лицами подчиненных ему подразделений. Следует полагать, что правовой статус начальника органа дознания выше, чем статус начальника подразделения дознания, и он может осуществлять в отношении него контрольно-надзорные полномочия, подобно тем, что осуществляет начальник подразделения дознания в отношении дознавателя. Таким образом, помимо принадлежащих только начальнику органа дознания процессуальных полномочий, он должен быть наделен всеми полномочиями подчиненных ему сотрудников» [6, с. 199].

В подтверждение этого предположения добавим, что в отсутствие у начальника органа дознания процессуальных полномочий начальника подразделения дознания он лишен эффективных инструментов для надлежащего рассмотрения и разрешения споров между начальником подразделения дознания и дознавателем, которые он рассматривает в соответствии с п. 5 ч. 1. ст. 40.2 УПК РФ.

Также мы полагаем, что для оперативного реагирования на различные нарушения в ходе дознания, а также на обоснованные жалобы участников процесса начальник органа дознания должен иметь полномочия по отмене необоснованных и незаконных постановлений как дознавателя, так и начальника подразделения дознания. Начальник органа дознания должен иметь в виду, что, например, такие важные процессуальные акты, как постановления о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, имеют большое значение для оценки законности и обоснованности процессуальной деятельности органов дознания. Недостатки, имеющиеся в этих документах, отражают недостатки самой процессуальной деятельности. Так, В.М. Быков указывает: «Начальник органа дознания и начальник подразделения дознания должны иметь возможность самим вмешаться и предотвратить незаконные и необоснованные решения дознавателя по уголовному делу. А если они все же дознавателем были допущены, то в их распоряжении должны быть правовые механизмы для их устранения» [8, с. 38]. Т.В. Валькова полагает, что «не посягая на права прокурора, следует дать возможность руководителю дознания начальнику органа предотвращать необоснованные и незаконные решения дознавателя по уголовному делу» [9, с. 13].

Это также касается и таких процессуальных действий дознавателя, которые существенным образом ограничивают конституционные права и свободы личности и производятся только по судебному решению (производство осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц, производство обыска и (или) выемки в жилище, избрание меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста и др.). При необходимости производства таких действий дознавателем он вправе обратиться в суд с ходатайством об их проведении только с согласия прокурора. В юридической литературе высказывались предложения о необходимости получения также согласия начальника органа дознания на обращение в суд с соответствующим ходатайством. В некоторых случаях указанные ходатайства на практике визируются начальником органа дознания. По мнению В.М. Быкова, «начальник органа дознания должен иметь право давать согласие дознавателю на избрание, изменение или отмену меры пресечения в отношении подозреваемого» [8, с. 38]. Представляется, что в этом нет претензий на полномочия прокурора, потому что при выполнении своих функций начальник органа дознания делает акцент на осуществлении оперативного контроля, организации надлежащего выполнения дознавателями своих обязанностей. В прокурорском надзоре основным направлением является обеспечение законности производства расследования, соблюдение ее как в деятельности органа дознания, так и начальника органа дознания. Прокурор призван предупредить, устранить нарушение закона, если это не сделал начальник органа дознания. Но в то же время он не должен подменять начальника в оперативном руководстве деятельностью дознавателей.

 

Библиографический список:

1. Федеральный закон от 30.12.2015 № 440ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя» // СПС «Консультант Плюс».
2. Письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 25/1511993 и МВД России № 3986 от 09.09.1993 «О процессуальных полномочиях руководителей органов внутренних дел» // URL:http:// pismochinovnika.ru/pismo_sborka/pismo_vsudov_75.htm.
3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
4. Одинцов В.Н., Образцов А.В. Проблемы определения уголовно-процессуальных полномочий начальника органа дознания и дознавателя в уголовном судопроизводстве России // Российский следователь. 2009. № 15. С. 38-40.
5. Быков В.М. Актуальные проблемы уголовного судопроизводства. Казань: Познание, 2008.
6. Дядченко А.А. Проблемы законодательной регламентации процессуальных полномочий начальника органа дознания и начальника подразделения органа дознания // Общество и право. 2008. № 1 (19). С. 197-199.
7. Указ Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 248 (ред. от 20.09.2016) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // СПС «Консультант Плюс».
8. Быков В.М. Начальник органа дознания как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения // Следователь. 2009. № 3. С. 35-40.
9. Валькова Т.В., Емельянов К.Н. Процессуальный статус и полномочия начальника органа дознания и начальника подразделения дознания: Метод. рекоменд. Тюмень, 2009.

Источник: Научно-теоретический журнал “Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России”. № 3 (49) 2017.

Просмотров: 344

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code