ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОИЗВОДСТВА ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

В.А.Максимов, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса Санкт-Петербургского университета МВД России
А.В.Шуваев, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Санкт-Петербургского университета МВД России

Административное судопроизводство, оспаривание решений, действия (бездействие), должностное лицо органа власти и управления, гражданско-процессуальное право.

В статье рассмотрены теоретические вопросы производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц органов власти и управления. Анализируются понятия, закрепленные на законодательном уровне, и понятия, представленные в основных научных положениях гражданско-процессуального права.

 

Доктрина гражданского процессуального права включает в себя различные исследования относительно института оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти. В настоящей статье хотелось бы обратить внимание на основные из них.

Прежде всего, необходимо рассмотреть понятие административного судопроизводства, которое трактуется по-разному. Правоведы используют различные понятия – «административная юстиция», «административный процесс», «административное судопроизводство», «административное производство» и др. – как тождественные, что приводит к появлению противоречий в содержании данного института и отсутствию в науке единого понимания. Для разграничения этих понятий надо выявить признаки и особенности каждого из них.

Попытка определения «административной юстиции» предпринималась многими учеными, но на сегодняшний день единое понятие еще не выработано. Д.М. Чечот понимает «административную юстицию» как определенный порядок подачи, рассмотрения и разрешения в суде споров, которые возникают в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами с одной стороны, и административными органами – с другой, специально сформулированный для разрешения указанных правовых споров [1, c. 301]. Другие ученые считают, что данное определение должно складываться из совокупности следующих признаков: это деятельность судебных органов в процессуальной форме – правосудие; это деятельность, состоящая в рассмотрении и разрешении споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами исполнительной власти; и это споры по поводу законности и обоснованности властных решений, действий (бездействия). Но наиболее целесообразно определять «административную юстицию» как механизм защиты прав человека и гражданина от нарушений и злоупотреблений со стороны органов публичной власти в особом (административном) порядке судебными, квазисудебными и внесудебными административно-юрисдик- ционными органами [2]. Зарубежной практикой в рамках административной юстиции принято создание специальных административных судов. В России данный путь развития не целесообразен, так 80 как нет равномерного распределения населения по территории государства, существуют территории, где отсутствуют дела, вытекающие из административных правоотношений, на протяжении длительного времени. Безусловно, там нет необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам [3]. Но все же стоит отметить, что принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) [4] является большим шагом вперед на пути формирования системы административной юстиции.

От административной юстиции следует отличать административное судопроизводство, которое является более узким понятием. Административное судопроизводство – это правосудие, которое осуществляется судами в особом судебном процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, организаций и их объединений от произвола государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих [5]. Из этого определения видно, что в отличие от административной юстиции, судопроизводство осуществляется только судом. Осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства было закреплено в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации еще в 1993 году, но только с принятием в 2015 году КАС РФ можно говорить о реализации данной нормы [4].

В юридической литературе также употребляется такое понятие, как «административный процесс». Наиболее распространенный подход к его пониманию заключается в определении «административного процесса» как совокупности действий, которые совершаются органами исполнительной власти (и их должностными лицами) в целях реализации специфических, возложенных на них законом функций и обязанностей. Однако существует иная точка зрения, в соответствии с которой «административный процесс» – это реакция судебных органов в установленном законом порядке на различные нарушения установленных нормативно- правовых рамок реализации административно- управленческой деятельности, процессуальная же форма является гарантией адекватного восприятия и функционирования административно-правовых отношений [6, с. 158].

Кроме того, процессуалисты оперируют понятием «административное производство». Существует много различных концепций его понимания, при анализе которых можно вывести наиболее универсальное определение: «административное производство – это урегулированные нормами административно-процессуального права виды властной деятельности административных органов по разрешению определенными способами, соблюдающими специальные административные процедуры, подведомственных им административно-регулятивных дел» [7].

Отметим, что в настоящее время многие путают понятия «административное производство» и «административное судопроизводство», несмотря на различия их нормативно-правового регулирования. Так, административное производство регулируется в основном нормами КоАП РФ и рядом подзаконных актов, а судопроизводство – нормами КАС РФ. Во-вторых, различия касаются перечня субъектов, уполномоченных рассматривать дела. В рамках административного судопроизводства дела рассматриваются только судебными органами, в рамках же производства основными такими субъектами являются органы государственной власти и их представители. Главное же отличие заключается в том, что в административном производстве рассматриваются дела только об административных правонарушениях, а в административном судопроизводстве рассматриваются и разрешаются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела публичного характера, связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственно-публичных полномочий.

Проведенный нами анализ рассматриваемых категорий позволяет сделать вывод о том, что существуют различные подходы к их пониманию, которые, впрочем, во многом схожи, но существует и ряд отличий. В рамках исследуемой темы целесообразно применять понятие «административное судопроизводство». На наш взгляд, административное судопроизводство – это правосудие, которое осуществляется судами в особом судебном процессуальном порядке при рассмотрении и разрешении административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, организаций и их объединений от произвола государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Кроме того, в соответствии с КАС РФ (ст. 1) предметом судебного разбирательства является административное дело о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. В связи с этим все административные дела можно условно разделить на две группы: дела, связанные с защитой нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов и возникающие из иных публичных правоотношений, и дела, связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных правомочий.

Спор среди ученных о том, является ли контроль за законностью действий государственных органов предметом судебного процесса, велся довольно долго. Позиций о том, что на этот вопрос надо отвечать положительно, придерживались С.Н. Абрамов, Л.А. Грось, М.А. Гурвич, П.Ф. Елисейкин, Л.Ф. Лесницкая, В.В. Скитович и многие другие [8]. Принятие КАС РФ разрешило спор, закрепив положение о том, что судебный контроль является равноценным предмет судебного разбирательства наряду со спором о праве.
Далее, как представляется, необходимо рассмотреть вопрос об используемой в КАС РФ терминологии, касающейся субъектов рассматриваемой категории дел.

Орган государственный власти понимается как звено государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного для этого властными полномочиями. Органу государственной власти присущи такие признаки, как: создание и действие от имени Российской Федерации или ее субъекта, действие только в соответствии с законодательством, выполнение свойственных только ему задач и функции, наличие собственной компетенцией, организационной обособленности и самостоятельности, властных полномочий (то есть его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства). В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации органы государственной власти делятся на законодательные, исполнительные и судебные. По уровню деятельности различают федеральные органы и органы субъектов федерации. Синонимичным понятию «орган государственной власти» является понятие «государственный орган». Это понятие дается в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Государственные органы – это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

Следующее понятие, которое следует рассмотреть, – орган местного самоуправления. Оно закреплено на законодательном уровне в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В связи с использованием понятий «орган, организация, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями» стоит остановиться на вопросе о том, что эти полномочия собой представляют. В настоящее время нет официально принятого толкования понятия «отдельные государственные или иные публичные полномочия», которое содержится в нормах КАС РФ и АПК РФ. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [9] в п. 5 разъясняет, какие органы (организации) наделены данными полномочиями. Но в постановлении говорится о ранее действовавшей редакции подраздела III Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ). Другим недостатком этого постановления является широкое толкование норм ГПК РФ, а сейчас – по аналогии – и КАС РФ, в которых, например, нет ни слова о коллегиях судей и тем более об индивидуальных предпринимателях. В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплено похожее понятие – «публично значимая функция», Верховный Суд Российской Федерации говорит о «государственно-властных полномочиях». В административной доктрине все это называется «делегированием полномочий» [10]. Так или иначе, сейчас в законодательстве отсутствуют общие нормы о делегировании полномочий и нормы о делегировании осуществления публичных полномочий в частный сектор. Для единого толкования практика нуждается в нормативном закреплении единого определения в целях единообразного правоприменения и повышения эффективности работы судебных органов.

Еще одним понятием, которое следует проанализировать, является понятие «должностное лицо». В настоящее время законодательным актом, в котором это понятие раскрывается безотносительно к какой-либо отрасли права, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Должностное лицо определяется в ст. 4 как лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно- хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления. Существуют определения, относящиеся к отдельным отраслям права, но они отражают специфику соответствующих отраслей. Например, такого рода определение должностных лиц содержится в примечании к ст. 285 УК РФ.

Понятие государственного служащего дается в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В ч. 1 и ч. 2 ст. 10 раскрываются понятия федеральный государственный служащий и государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации. Федеральный государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета. Понятие же муниципального служащего закреплено в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Муниципальным служащим, согласно ч. 1 ст. 10, является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Таким образом, доктрина гражданского процессуального права исследует различные дискуссионные вопросы, связанные с производством по административным делам об оспаривании решений, действий исследуемой категории. Следует различать «административное судопроизводство», «административное производство» и ряд других синонимичных понятий. Анализ КАС РФ показал, что административные дела можно условно разделить на две группы: дела, связанные с защитой нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов и возникающие из иных публичных правоотношений, и дела, связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных правомочий. Кроме того, нельзя не отметить, что ряд понятий, такие как государственный, муниципальный служащий и некоторые другие, официально закреплены в действующем законодательстве, ряд же других, например, отдельные государственные и публичные полномочия, не имеют единого определения и закрепления на законодательном уровне, в связи с чем, не существует единой практики их применения, что снижает уровень доверия граждан и эффективность работы суда в целом. ¦

 

Библиографический список:

1. Чечот Д.М. Курс административной юстиции. М.: Наследие, 2006. 405 с.
2. Приженникова А.Н. Административная юстиция в современном мире: актуальные вопросы // NB: Административное право и практика администрирования. 2013. № 11. С. 123-130.
3. Колоколов Н.А. Принятие КАС РФ – важнейший этап формирования административной юстиции в России // Российская юстиция. 2013. № 12. С. 28-31.
4. Хахалева Е.В. Некоторые новеллы административного судопроизводства в Российской Федерации // Общество и право. 2015. № 2 (52). С. 273-276.
5. Васильева Е.С., Нехайчик В.К. Концепция административного судопроизводства в механизме административно-правового воздействия // Административное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 38-39.
6. Старилов Ю.Н. Научные труды. Избранное. М.: МГЮА, 2012. 563 с.
7. Александров А.Г. Понятие и место административного производства в системе российского административного процесса // Общество и право. 2014. № 1 (47). С. 197-204.
8. Павлова М.С. Оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих в гражданском процессе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.15. М., 2011. 28 с.
9. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Талапина Э.В. Государственное управление: проблемы и перспективы правового регулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 3. С. 96-101.

Источник: Научно-теоретический журнал “Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России”. № 2 (48) 2017.

Просмотров: 469

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code