СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ ПРОКУРОРСКО-НАДЗОРНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

М.А.Макаренко, кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры уголовного процесса Санкт-Петербургского университета МВД России

Законность, правопорядок, прокурорско-надзорные правоотношения, правовая модель, прокурор, следователь, поднадзорный объект, правовые связи.
В статье рассматривается сложившаяся к настоящему времени модель прокурорско-надзорных правоотношений. Обосновывается необходимость ее обновления с учетом объективных потребностей в сфере обеспечения законности и правопорядка в государстве. Автором представлены некоторые проблемы функционирования данных правовых отношений и предложены пути их решения.

 

Правовая модель прокурорско-надзорных правоотношений представляет собой теоретическую категорию, позволяющую изучать их функционирование в динамике правового регулирования и исторического развития на основе совокупности параметров, отражающих их юридическую природу и сущностные характеристики. Метод моделирования может быть полезен в качестве научного инструментария как для описания и анализа правовых отношений, так и в сравнительно-правовых целях [6, с. 8].

Традиционный подход к рассмотрению структуры правоотношений предполагает выделение их объекта, участников, содержания и юридических фактов. В целях же построения правовой модели прокурорско-надзорных правовых отношений предлагается следующая иерархически сконструированная система:

1. Функциональная основа, которая определяется назначением прокурорско-надзорной деятельности, ее формами и методами;

2. Материально-правовые составляющие, которые опосредованы предметом и пределами прокурорского надзора, составом участников правовых отношений, соотношением их прав и обязанностей;

3. Процессуальные составляющие, регламентирующие порядок реализации этих прав и обязанностей, юридические факты возникновения, изменения и прекращения правовых отношений.

Отечественная модель прокурорско-надзорных правоотношений прошла долгий путь эволюции, изменялась на различных этапах исторического развития. Происходившие преобразования наложили свой отпечаток на ее современное состояние, обусловили формирование наиболее характерных ее черт.

Изначально создание прокуратуры в России было обусловлено необходимостью наведения порядка в условиях реформирования всей системы государственного управления и общественной жизни. В обязанности прокурора входило наблюдение за ведением государственных дел и опротестование всех действий и решений, которые он расценивал как незаконные [7]. При этом полномочиями по уголовному преследованию он наделен не был, но надзирал за осуществляющими его органами наряду с другими поднадзорными объектами, в том числе ответственными за ведение арестантских дел. В начале XIX века произошло слияние органов юстиции и прокуратуры, что повлекло расширение полномочий прокуроров по надзору за судами и управлению судебной системой. В итоге с момента образования и в последующие полтора столетия российская прокуратура по характеру 26 своей деятельности относилась к общенадзорному типу.

Во второй половине XIX века общий (административный) надзор прокуратуры был существенно сокращен, и это, как признали несколько позже, оказалось серьезной ошибкой, повлекшей за собой спад уровня законности и правопорядка, рост коррупции. Как и в западных странах, в России, согласно Уставу уголовного судопроизводства 1864 г., прокурор олицетворял обвинительную власть, наблюдая за следствием и участвуя в рассмотрении уголовных дел судом. В результате судебной реформы прокуратура надзорного типа была преобразована преимущественно в орган уголовного преследования [5], а точнее – в уголовно-судебную инстанцию. Дело в том, что прокурор осуществлял надзор за процессуальной деятельностью судебных следователей, хотя и не затрагивал их самостоятельности и независимости. При этом он принимал ряд значимых решений в досудебном производстве, обеспечивающих формирование законного и обоснованного обвинения, соблюдение прав участников уголовного процесса. Надзор во внепроцессуальной сфере был упразднен не полностью и сохранялся за судами, а также там, где существовала необходимость охраны государственных интересов.

Советская прокуратура стала складываться по модели смешанного типа, обладая широким кругом полномочий как по общему надзору, так и в сфере уголовного судопроизводства. В 1928 г. в ней сосредоточился следственный аппарат, который через десять лет появился и в других органах государственной власти. Прокуроры наделялись правом возбуждения и расследования уголовных дел, руководили органами предварительного расследования, надзирали за судами.

Как видим, во временном пространстве исторического развития функциональная основа модели прокурорско-надзорных правоотношений подвергалась изменениям, но при сохранении ее назначения. В настоящее время ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) [2] определена общая цель прокурорской деятельности всех отраслей прокурорского надзора и ее ненадзорных направлений: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Наибольшим изменениям подверглись формы и методы деятельности прокуратуры, а также правовые средства реализации функций надзора и уголовного преследования. В целом можно прийти к выводу о существовании в России следующих идеальных типов правовой модели прокурорско-надзорных правоотношений: 1) общенадзорный; 2) уголовно-судебный; 3) смешанный.

Современная модель прокурорско-надзорных правоотношений складывалась на постсоветском пространстве через переосмысление и адаптацию к новым условиям. В 1991 г. был разработан и обнародован не потерявший актуальности и сегодня документ – Концепция судебной реформы в РСФСР [3]. Ее авторы подвергли жесткой критике подходы к осуществлению «общего надзора», а также регламентацию функций и полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве. Многие их идеи были впоследствии реализованы в Конституции Российской Федерации 1993 г., Законе «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. и его редакции 1995 г. Они обусловили внесение ряда существенных изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, нашли свое отражение в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (далее – УПК РФ) [1].

С 1992 г. и до настоящего времени развитие российской прокуратуры происходило неравномерно, а порой и конфликтно. Так или иначе, сохранился смешанный ее тип, впрочем, существенным образом отличающийся от тех моделей, которые существовали в предшествующие исторические периоды.

Во-первых, произошли серьезные преобразования в сфере общего надзора. Разработчики упомянутой выше Концепции предлагали существенно ограничить его действие, однако в 1990-х годах он продолжал активно функционировать. Вопросы обеспечения единства правового пространства и защиты прав человека и гражданина являлись основными направлениями деятельности прокуратуры того времени. На рубеже XXI века, как это уже бывало ранее, сложилась проблема неопределенности в сфере общенадзорной деятельности, вызванная множественностью ее направлений. Однако тенденция ее сворачивания реализована не была, и даже, напротив, данный надзор получил дальнейшее развитие. С приходом в 2006 г. на пост Генерального прокурора России Ю.Я. Чайки были достаточно четко определены приоритеты надзора, среди которых числились защита прав человека и гражданина, противодействие коррупции, а также новое направление – сопровождение реализации национальных проектов средствами прокурорского надзора.

В качестве нововведения следует отметить наделение прокурора полномочиями по согласованию плановых и неплановых проверок, проводимых органами государственного и муниципального контроля в отношении субъектов предпринимательской деятельности. На прокуратуру была также возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Среди ее функций появилась антикоррупционная экспертиза правовых актов. Кроме того, произошло расширение возможностей прокурора по обращению в суд с целью защиты прав граждан. Эти и некоторые другие изменения, тесно связанные с общенадзорной деятельностью, существенным образом видоизменили модель прокурорско-надзор- ных правоотношений.

Во-вторых, серьезные преобразования произошли в уголовно-процессуальной деятельности прокуратуры. Оказался упразднен прокурорский надзор за судами, целый ряд значимых прокурорских полномочий был отдан в сферу судебного контроля. В 2007-2010 годах реализовано выведение из прокуратуры следственного аппарата. По сути, 2007 г. положил начало реформированию уголовно-процессуальных правоотношений с участием прокурора и должностных лиц следственных органов на основе идеи разделения процессуальных функций надзора и расследования. Появились предпосылки создания такого механизма их функционирования, при котором должны обеспечиваться как процессуальная самостоятельность следователя, так и объективность в надзорной и уголовно-судебной работе прокурора. Однако при этом прокурор не только утратил возможность возбуждать и расследовать уголовные дела, руководить процессуальной деятельностью следователей, но и был лишен ряда сугубо надзорных полномочий.

В настоящее время назрела необходимость создания концепции дальнейшего развития и совершенствования института прокуратуры. Следует понимать, что современная модель прокурорско- надзорных правоотношений носит временный, переходный характер и требует кардинального обновления. Наряду с корректировкой ее функциональной основы требуются существенные изменения ее материальных и процессуальных составляющих.

Обратим внимание на наиболее важные, на наш взгляд, проблемы, характеризующие состояние сложившейся правовой модели прокурорско- надзорных правоотношений и требующие разрешения:

1. В практике общего надзора не обеспечивается действие ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре.

Проблема неопределенности сфер и участков общенадзорной деятельности не является новой. С ней сталкивались в различные исторические периоды, как в дореволюционный (начало – середина XIX века), так и в советский (70-80 годы XX в.) и постсоветский (с начала 1990-х). Однако в современных условиях она приобрела наибольшие масштабы. Дело в том, что во много раз увеличилось количество законов и принимаемых в их развитие нормативно-правовых актов, произошло существенное усложнение их содержательной части. Охватить все сферы их действия надзорным вниманием невозможно. Кроме того, в связи с внедрением достижений современной науки и техники возросло количество сфер деятельности, проверка законности которых требует глубоких специальных знаний и особых технических средств.

Вполне очевидно, что в таких условиях обеспечить качество и эффективность общего надзора не реально, даже если не учитывать ограниченность административного, точнее – прокурорского, ресурса. Такой подход снижает реальное влияние прокуратуры на состояние законности и правопорядка в государстве. Пути решения данной проблемы предполагают реализацию положений ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре.

 

Во-первых, данная норма права позволяет проводить прокурорские проверки только по «сигналам», то есть по поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, причем не любых, а требующих принятия мер прокурором. Поэтому было бы оправданным существенно уменьшить число плановых проверок, которые отнимают значительную часть сил, времени и средств. Они должны проводиться в основном по вопросам права, где не требуются специальные знания, либо существует объективная необходимость их проведения вместе со специалистом исходя из особой актуальности и значимости. Это касается неплановых проверок, задания на которые направляются вышестоящими прокуратурами.

Во-вторых, рассматриваемая правовая норма (аналогичные положения содержатся и в ч. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре) запрещает прокуратуре подменять другие органы контроля и надзора. Однако на практике такая подмена происходит как в случаях планирования проверок в сферах деятельности данных органов, так и при проведении прокурорских проверок с участием специалистов. Было бы оправданным обеспечить эффективный надзор за работой всех органов государственного и муниципального контроля, позволяющий строго взыскивать за допущенные упущения. Осуществление контроля и надзора является их функциональной обязанностью, невыполнение которой, равно как и ненадлежащее выполнение, может расцениваться как нарушение закона.

Прокуратура должна осуществлять координацию деятельности не только правоохранительных органов и не только по борьбе с преступностью и коррупцией, но также и органов государственного и муниципального контроля и надзора. В этом направлении хотелось бы поддержать предложения о необходимости принятия федерального закона, регламентирующего координационную деятельность по борьбе с преступностью и иными правонарушениями [8, с. 44].

2. В сфере надзора за оперативно-розыскными органами законом лишь частично установлена материально-правовая составляющая складывающихся по его поводу правовых отношений. Дело в том, что из приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. № 33 [4] вытекает, что в ходе осуществления надзора данного направления прокурор должен способствовать выполнению задач, возложенных на оперативно-разыскные органы (п. 7.1, введенный в 2015 г.). Как представляется, данное правило требует законодательной регламентации, поскольку формирует цель и расширяет пределы надзорной деятельности прокуратуры данного направления.

Приказ предусматривает применение прокурорами в качестве актов прокурорского реагирования протестов, представлений и требований об устранении нарушений законодательства. Было бы оправданным законодательно предусмотреть особенности применения представлений и протестов в сфере надзора за оперативно-разыскными органами, как это сделано в ст. 33 Закона о прокуратуре, устанавливающей полномочия прокурора по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний. Сам характер оперативно-разыскной деятельности требует оперативного надзора за ней, поэтому общенадзорный порядок реализации этих двух актов реагирования не позволяет рассчитывать на эффективность. Что же касается требования, то оно предусмотрено уголовно-процессуальным законом, который не регулирует отношения, возникающие по поводу надзора в сфере оперативно-разыскной деятельности.

3. Следует понимать, что смешанный тип сложившейся модели прокурорско-надзорных правоотношений во многом определяется составом функций прокурора и обеспечивающих их реализацию полномочий в уголовном судопроизводстве. Функция обвинения со времен судебной реформы 1864 г. и по настоящее время рассматривается как традиционная, неотъемлемая функция прокурора. Именно она определяет характер деятельности прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса.

Прокурор обеспечивает законность и обоснованность носящих ключевой характер процессуальных действий и решений следователей и дознавателей, оценивает результаты проведенного ими расследования с решением вопроса о направлении уголовного дела в суд. Как бы не менялись его надзорные полномочия, они должны оказывать необходимое влияние на качество расследования уголовных дел, позволять своевременно и исчерпывающим образом принимать меры по защите прав участников досудебного производства.

Подводя итог сказанному, хотелось бы отметить, что в институте российской прокуратуры заложен мощный потенциал, грамотная и научно-обоснованная реализация которого может оказать определяющее значение в решении современных проблем в сфере противодействия преступности, обеспечения законности и правопорядка, защиты прав человека и гражданина. Однако важно, чтобы в концепции его дальнейшего развития были исключены пережитки прошлого, исправлены ошибки не вполне продуманных преобразований, был учтен богатый опыт исторического развития.

 

Библиографический список:

1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (в ред. от 19.12.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
3. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
4. Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15.02. 2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно- розыскной деятельности» (в ред. от 09.07. 2015) // Законность. 2011. № 5.
5. Синельщиков Ю.П. Влияние судебной реформы 1864 г. на современное состояние прокуратуры // Законность. 2014. № 11. С. 3-8.
6. Безруков А.С. Правовая модель как инструмент юридической науки и практики: Автореф. дисс. .канд. юрид. наук. Владимир, 2008. 28 с.
7. Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772-1864 гг.) // Журнал российского права. 2002. № 8.
8. Зинуров Р.Н. Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (тенденции и закономерности): Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Уфа, 2003. 52 с.

Источник: Научно-теоретический журнал “Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России”. № 2 (48) 2017.

Просмотров: 535

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code