СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТРЕБОВАНИЯ ЗАКОНА И ПРАВОВЫЕ РЕАЛИИ

КРАВЦОВА Е.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина

Конституционное право, законодательные органы, структура законодательных органов, субъекты Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» не определяет структуру законодательных (представительных) органов субъектов федерации, оставляя решение данного вопроса на усмотрение самих субъектов Российской Федерации. В статье рассматриваются типичные структуры законодательных органов субъектов федерации, выявляются их недостатки, даются рекомендации по их исправлению. Делается вывод о том, что структуры законодательных органов субъектов, установленные региональными законодателями, не только значительно различаются, но и во многих случаях не соответствует указанному выше закону.

 

Законодательные органы субъектов Российской Федерации имеют довольно сложную структуру, которая устанавливается нормативными актами субъектов федерации.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что региональные законодатели по-разному подходят к определению структуры законодательных органов субъектов Российской Федерации. Условно подходы законодателя к определению структуры законодательных органов можно разделить на «широкий» и «узкий».

При «узком» подходе в состав законодательного органа включаются только те органы и структурные подразделения, которые формируются непосредственно из депутатов. Большинство региональных законодателей исходят из такого подхода к структуре законодательных органов. К примеру, «узкий» подход к определению структуры законодательных органов наблюдается во Владимирской, Воронежской, Ивановской, Орловской и Тульской областях. При этом в составе законодательных органов выделяются различные структурные подразделения. Например, п. 7 ст. 10 Устава Владимирской области [1] устанавливает, что структурными единицами Законодательного Собрания являются председатель Законодательного Собрания, его заместители, а также постоянные комитеты по направлениям законотворческой деятельности. Согласно Регламенту Воронежской областной Думы в состав Воронежской областной Думы входят председатель, заместители, фракции, комитеты и комиссии. Ст.ст. 53, 54 Устава Ивановской области [2] определяют, что в Ивановской областной Думе в соответствии с ее Регламентом создаются комитеты, комиссии и временные рабочие группы, избираются Председатель Думы и его заместители. Закон «Об Орловском областном Совете народных депутатов» [3] (ст. 10) в структуру Совета включает Председателя, его заместителей, Президиум Совета, комитеты по основным направлениям законодательной деятельности.

При «широком» подходе в состав законодательного органа включаются также структурные подразделения, состоящие из лиц, не имеющих депутатских мандатов. Так, в Белгородской, Брянской Калужской, Калининградской, Рязанской, Тверской, Тамбовской областях наряду с депутатским корпусом в состав законодательных органов включаются также их аппараты. В Костромской области (ст. 16 Регламента Костромской областной Думы [4]) предусматривается возможность формирования в структуре областной Думы общественных советов, которые создаются постановлениями Думы и подотчетны ей.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что структуры законодательных органов субъектов федерации, установленные региональными законодателями, не только значительно различаются, но и во многих случаях не соответствуют требованиям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – ФЗ № 184) [5]. Так, создание комиссий как структурных подразделений законодательных органов предусмотрено не во всех субъектах Российской Федерации. Однако наличие как минимум одной комиссии в составе законодательных органов субъектов федерации предусмотрено ФЗ № 184, согласно которому из состава этих законодательных органов формируется комиссия по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Несмотря на то, что правовой статус такого органа представляется нам весьма спорным, поскольку в данном случае «свои проверяют своих», тем не менее, раз ее наличие предусмотрено федеральным законом, региональный законодатель не может игнорировать данное требование.

П. 1.1 ст. 12 ФЗ № 184 предусматривает, что все депутаты, являющиеся представителями политических партий, должны входить во фракции, и запрещает выход их из партийных фракций под угрозой сложения депутатских полномочий. Следовательно, региональным законодательством должно быть предусмотрено обязательное наличие фракций в составе законодательных органов, определено их правовое положение.

Необходимо заметить, что ни один из законодательных органов субъектов Российской Федерации не включает в структуру законодательных органов депутатов, не входящих во фракции, группы, объединения. Несмотря на то, что в настоящее время все депутаты, избранные в законодательные органы, являются представителями политических партий, законодательство предусматривает возможность избрания депутатов в порядке самовыдвижения, нахождение их вне политической системы. Наибольшие шаги в данном направлении сделали костромские законодатели, которые предусмотрели наличие в структуре Костромской областной Думы как фракций, так и депутатских групп, однако и они не дали возможность существовать депутатам вне групп. Считаем, что в законодательстве субъектов Российской Федерации следует предусмотреть возможность существования независимых депутатов, включив их самостоятельными структурными единицами в состав законодательных органов субъектов федерации. Также нельзя игнорировать право депутатов объединяться в депутатские группы, поэтому необходимо указать такую возможность в законодательстве субъектов Российской Федерации.

В некоторых субъектах федерации в составе законодательных органов предусмотрено формирование высших коллегиальных органов (советы, президиумы и т.д.). В состав указанных органов обычно входят лицо, возглавляющее законодательный орган, его заместители, председатели комитетов, комиссий Думы. Например, согласно ст. 14 Уставного закона Калининградской области «О Калининградской областной Думе» [6] в состав Совета областной Думы входят председатель областной Думы, его заместители, председатели постоянных комитетов областной Думы. Совет образуется с целью предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности областной Думы. Согласно ст. 19 Регламента Орловского областного Совета народных депутатов [7] Президиум Совета является органом Совета и создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности Совета.

Существование указанных органов направлено на согласование работы законодательного органа, оптимальное распределение объема деятельности внутри законодательного органа, решение организационных вопросов деятельности законодательного органа. Их наличие или отсутствие в законодательном органе не является принципиальным.

Особый правовой статус имеют такие структурные подразделения законодательных органов, как рабочие группы (ст.ст. 13, 16 Регламента Костромской областной Думы, ст.ст. 9, 26 Регламента Белгородской областной Думы, ст. 24 Регламента Орловского областного Совета народных депутатов). Их состав носит смешанный характер, поскольку в него включаются как депутаты, так и работники аппарата законодательных органов, представители исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и негосударственных организаций. Формирование рабочих групп носит временный характер, поскольку они создаются для решения конкретного вопроса (например, для подготовки законопроекта) в тех случаях, когда специальных знаний у депутатов недостаточно. Считаем, что возможность создания таких групп в составе законодательных органов уместно предусматривать, несмотря на их смешанный состав, поскольку решения, принимаемые ими, могут существенно влиять на результаты работы законодательного органа, а значит, деятельность таких групп должна быть строго регламентирована.

Рассматривая структуру законодательных органов субъектов федерации, В.А. Лебедев указывает: «Законодательный (представительный) орган государственной власти имеет свою внутреннюю структуру, состоящую из постоянных и временных органов, президиумов, постоянных комитетов, комиссий, рабочих групп и т.д., деятельность которых направлена на информационное, аналитическое, правовое, организационное, финансово-хозяйственное, материально-техническое и иное обеспечение его деятельности» [8, c. 142].

С этим утверждением сложно согласиться. Если обратиться к текстам Основных законов субъектов (ст. 34 Устава Белгородской области, ст. 23 Устава Тульской области, ст. 10 Устава Владимирской области, ст. 56 Устава Орловской области, ст. 95 Устава Тверской области и т.д.), то все они однозначно утверждают, что для обеспечения деятельности законодательных органов создаются специальные вспомогательные органы – аппараты.

Что касается комитетов и комиссий, образуемых в законодательных органах субъектов федерации, то их деятельность не направлена на обеспечение деятельности законодательного органа, она и есть деятельность законодательного органа. Структурные подразделения законодательного органа выполняют самостоятельные функции, возложенные на них нормативными актами, принимаемыми законодательным органом. Так, например, п. 2 ст. 30 Устава Рязанской области устанавливает, что Рязанская областная Дума осуществляет свои контрольные функции как на своих заседаниях, так и через постоянные комитеты и образованные ею временные комиссии. П. 6 ст. 51 Устава Тамбовской области устанавливает, что деятельность областной Думы состоит из ее заседаний, депутатских слушаний, деятельности комитетов и иных органов Думы, работы председателя Думы, его первого заместителя, заместителей, депутатов.

По поводу включения аппарата в состав законодательных органов ученые высказывают различные мнения. Так, И.В. Ирхин считает, что аппарат в лице своих органов осуществляет обслуживающую функцию, тогда как между структурными элементами должны существовать системные и функционально обусловленные взаимосвязь и взаимодействие [9, c. 20]. Его позицию разделяют А. А. Ерыгин и В.И. Ерыгина [10, c. 50].

Законодатели также неоднозначно подходят к решению данного вопроса. Аппарат рассматривается либо как самостоятельный государственный орган, который образуется при законодательном органе, либо как структурное подразделение законодательного органа. Ст. 23 Устава Тульской области [11] постулирует, что для организационного, правового, информационного, материально-технического, финансового и иного обеспечения деятельности депутатов, комитетов и комиссий областной Думы создается аппарат, который является постоянно действующим государственным органом. Аналогичные нормы содержатся в ст. 10 Устава Владимирской области, ст. 56 Устава Орловской области.

В Белгородской, Брянской, Калужской, Калининградской, Рязанской, Тверской, Тамбовской областях аппарат рассматривается не как самостоятельный орган, а как структурное подразделение законодательного органа, выполняющее обеспечительные функции и не обладающее правами юридического лица.

Оба указанных подхода, на наш взгляд, имеют право на существование. Поскольку аппараты являются вспомогательными органами, создаваемые законодательными органами субъектов федерации для сопровождения деятельности законодательного органа, оказания помощи в выполнении его функций, то степень самостоятельности указанных органов должен определять непосредственно законодательный орган. Данной позиции придерживается и федеральный законодатель, поскольку ФЗ № 184 не содержит норм, регулирующих правовое положение аппаратов законодательных органов субъектов Российской Федерации, определяя в п. 8 ст. 4 право законодательного органа самостоятельно решать вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Интересно мнение, высказанное по поводу структуры законодательных органов субъектов федерации К.С. Иналкаевой. Она выделяет в структуре законодательных органов субъектов Российской Федерации следующие подразделения: палаты, руководство, комитеты и комиссии, депутатские объединения и иные органы, создаваемые парламентами: молодежные парламенты, советы и иные совещательные органы [12, c. 43].

Действительно, несмотря на то, что ФЗ № 184 не содержит нормативных предписаний о консультативно-совещательных органах при законодательных органах субъектов, в ряде субъектов федерации предусмотрено их создание и функционирование. К таким органам относят молодежные парламенты (Орловская область) и молодежные палаты (Ивановская и Костромская области). Получила распространение практика формирования при законодательных органах субъектов Российской Федерации консультативно-совещательных органов по вопросам местного самоуправления (Липецкая, Костромская, Белгородская области), других совещательных органов.

Однако, на наш взгляд, совещательные органы имеют самостоятельное значение и не входят в состав законодательных органов. Такой же позиции придерживается и региональный законодатель. Так, Законом Курской области «О Курской областной Думе» [13] (ст. 7) предусмотрено создание при областной Думе консультативных, совещательных и иных действующих на общественных началах органов. Ст. 25 Устава Смоленской области устанавливает возможность образования Общественной палаты при Смоленской областной Думе для осуществления содействия областной Думе в законотворческой деятельности. Указанные органы в свой состав депутатов не включают, в структуру законодательных органов не входят, существуя при них и имея самостоятельное значение.

Проанализировав структурные элементы законодательных органов субъектов Российской Федерации, можем сделать вывод о том, что в структуре законодательных органов должны в обязательном порядке выделяться: руководитель законодательного органа, его заместители (заместитель), комитеты и комиссии, фракции депутатов, депутаты. Кроме того, в структуре законодательных органов следует предусматривать создание (возможность создания) депутатских групп (объединений), рабочих групп. Целесообразно также включать в состав законодательных органов субъектов Российской Федерации аппараты, основной задачей которых является обеспечение деятельности законодательного органа. Совещательные и консультативные органы не должны входить в состав законодательного органа, поскольку их деятельность носит самостоятельный характер по отношению к деятельности законодательного органа власти и направлена на совершенствование деятельности законодательного органа, осуществление его взаимодействия с институтами гражданского общества.

Библиографический список:

1. Устав (Основной закон) Владимирской области от 14.08.2001 № 62-ОЗ (ред. от 03.03.2016) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Закон Ивановской области от 18.02.2009 № 20-ОЗ (ред. от 07.07.2016) «Устав Ивановской области» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Закон Орловской области от 06.06.2001 № 201-ОЗ (ред. от 29.09.2016) «Об Орловском областном Совете народных депутатов» // СПС «Консультант-Плюс».
4. Постановление Костромской областной Думы от 18.06.2013 № 1940 (ред. от 16.04.2015) «О Регламенте Костромской областной Думы» // СПС «Консультант-Плюс».
5. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
6. Уставный закон Калининградской области от 04.05.2010 № 439 (ред. от 11.04.2017) «О Калининградской областной Думе» // Официальный сайт Калининградской областной Думы // URL: http://duma39.ru/duma/credentials/zakduma.php.
7. Регламент Орловского областного Совета народных депутатов // Официальный сайт Орловского областного Совета народных депутатов // URL: http://docs.cntd.ru/ document/473705038.
8. Лебедев В. А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства: Монография. М.: Проспект, 2015.
9. Ирхин И.В. Конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: с использованием опыта Краснодарского края: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2012.
10. Ерыгин А. А., Ерыгина В.И. Правовые основы формирования и деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации (на примере Белгородской областной Думы). Белгород: Белгородский ЮИ МВД России, 2016.
11. Устав Тульской области от 28.05.2015 № 2301-ЗТО (ред. от 23.12.2016) // Вестник Тульской областной Думы. 2001. № 9.
12. Иналкаева К.С. Структурные подразделения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере СевероКавказского и Южного федеральных округов) // Современное право. 2013. № 7. С. 42-49.
13. Закон Курской области от 01.02.2012 № 12-ЗКО (ред. от 31.03.2016) «О Курской областной Думе» // СПС «Консультант-Плюс».
14. Безруков А.В. Оптимизация формирования органов государственной власти в условиях совершенствования современной федеративной модели России // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2014. № 3 (37) С. 68-72.

Источник: Научно-теоретический журнал “Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России”. № 1 (51) 2018.

Просмотров: 989

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code