ПРИНЦИПЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА РОССИИ И СЛОВАКИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

АНИСИМОВ А.П., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления – филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Принцип, экологическое право, суд, климат, загрязнение, нормативы.

В статье проводится сравнительный анализ системы принципов экологического права России и Словакии. Автор обращает внимание на сильные и слабые стороны системы принципов обеих стран, подчеркивая необходимость их дальнейшего развития, обусловленную глобальными угрозами современности, появившимися в XXI веке (климат, экотерроризм и т.д.). Делается вывод о том, что для российского экологического права опыт Словакии представляет интерес в части удачной юридической техники, позволяющей избежать случаев дублирования принципов.

 

История создания и применения правовых принципов насчитывает более 2000 лет и восходит к римскому праву. Правовые принципы могут пониматься как правила высокой степени абстрактности, которые составляют основу закона, отрасли права или правопорядка в целом. Это определенные подсказки, выражающие в концентрированной форме механизмы функционирования права как проявления нормативной силы общественной жизни, которые являются общими для правовых систем, расположенных в рамках одной и той же правовой культуры. Принципы права способствуют лучшему пониманию законов других стран и взаимопониманию юристов. Принципы способствуют унификации права, что очень важно в свете тенденций глобализации, затрагивающей в той или иной степени все страны мира [1, с. 45].

Данный подход полностью разделяют и российские юристы, отмечая, что принципы права позволяют полноценно реализовать замысел законодателя, побуждая правоприменителя действовать не только в соответствии с буквой закона, но и в соответствии с его духом. Принципы права можно определить как идеи, выраженные в фундаментальных правовых понятиях, отражающих существующий уровень представлений о праве, детерминирующие юридическую деятельность и возникающие в ходе нее правоотношения. Соответственно, система принципов права – «суммативное, структурно упорядоченное единство принципов права, обладающее системной связью, относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования в целях урегулирования общественных отношений» [2, с. 9].

В юридической науке Словакии обращается внимание на тот факт, что не любой постулат, провозглашенный в качестве принципа охраны окружающей среды, может считаться принципом права, поскольку некоторые из них имеют только экономическое, политическое или моральное значение. Поскольку Словакия является членом Европейского Союза, на ее территории действуют принципы экологического права ЕС. В рамках законодательства Европейского Союза постепенно формулируются следующие экологические принципы: принцип профилактики, принцип предосторожности, принцип «загрязнитель платит», принцип обеспечения высокого уровня защиты окружающей среды, принцип борьбы с вредом в его источнике, принцип субсидиарности, принцип интеграции, принцип устойчивого развития.

Рассмотрим некоторые из них. Принцип предосторожности является общим принципом права, который имеет особое значение для защиты окружающей среды, поскольку послед-
ствия экологического ущерба часто являются непоправимыми и их необходимо предотвратить. Этот принцип нашел свое выражение в большом количестве конкретных мер, регулируемых законодательством. Принцип «загрязнитель платит» – с точки зрения времени – был первым закреплен в экологическом праве Европейского Союза. Он способствовал формулированию определенной основы для охраны окружающей среды в 1970-х годах, включая международный аспект.

Принцип обеспечения высокого уровня защиты окружающей среды заключается в требовании максимизации защиты путем использования лучших научных достижений и результатов технического прогресса. Например, при разработке законопроектов в ЕС необходимо учитывать самые строгие критерии защиты окружающей среды. Принцип субсиди- арности означает, что компетенции по управлению окружающей средой должны быть размещены на самом низком уровне управления, на уровне властей, которые имеют наиболее близкое отношение к проблеме и возможность получить немедленную информацию по этому вопросу. Этот принцип широко применяется в отношениях ЕС в целом с его отдельными государствами-членами. Принцип интеграции отражает тенденцию интегрировать политику защиты окружающей среды в другие секторы политики Европейского Союза (в транспортный сектор, туризм, региональное развитие и т.д.). Например, глобальное потепление, озоновые дыры или парниковый эффект вряд ли можно рассматривать как чисто экологические проблемы вне технических, экономических или других связей. Наконец, принцип устойчивого развития требует от закона стремления к тому, чтобы динамика отношений между человеком и природой устанавливалась таким образом, чтобы при сохранении основных потребностей развития общества не уменьшалось разнообразие природы и не возникало угроз ее экосистемным функциям [3, с. 25-27].

В Словакии национальные эколого-право- вые принципы непосредственно сформулированы в Законе Республики Словакия «Об окружающей среде» от 5 декабря 1991 г. № 17/1992 Zb. Специальная глава закона посвящена принципам охраны окружающей среды. Всего выделяется пять принципов:

1) территория не должна быть обременена деятельностью человека сверх пределов допустимой нагрузки;

2) допустимый уровень загрязнения окружающей среды определяется посредством предельных величин, установленных специальными правилами. Эти значения должны определяться в соответствии с достигнутым уровнем знаний, чтобы не ставить под угрозу здоровье человека и не подвергать опасности другие живые организмы и компоненты окружающей среды. Предельные значения должны определяться с учетом возможного кумулятивного эффекта или взаимодействия загрязняющих веществ и видов деятельности;

3) если в свете всех обстоятельств можно предположить, что существует опасность необратимого или серьезного ущерба окружающей среде, не может быть никаких сомнений в том, что такой ущерб на самом деле происходит, что является причиной отсрочки мер по предотвращению ущерба;

4) любой человек может в установленном порядке обратиться в соответствующий орган для защиты своих прав в соответствии с данным законом и другими эколого-правовыми актами;

5) образование, просвещение и воспитание должны проводиться таким образом, чтобы вести к размышлениям и действиям, которые соответствуют принципу устойчивого развития, к осознанию ответственности за поддержание качества окружающей среды и ее отдельных компонентов, и уважению жизни во всех ее формах.

Из этого небольшого обзора можно сделать несколько выводов. Во-первых, принципы экологического права ЕС и Республики Словакия не дублируют друг друга, при этом сферы действия принципов внутри каждой из этих групп также не пересекаются. Во-вторых, принципы экологического права ЕС сформулированы в предельно краткой форме, а национальные принципы Словакии более детальны и подробны. В-третьих, нельзя установить линейную зависимость между принципами ЕС и Словакии, то есть последние не обязательно направлены на конкретизацию принципов ЕС. Такую зависимость можно вывести только путем доктринального толкования. Например, принцип высокого уровня защиты окружающей среды ЕС конкретизируется вторым принципом экологического законодательства Республики Словакия; однако принцип ЕС «загрязнитель платит» в системе принципов экологического права Словакии не конкретизирован.

Если мы обратимся к системе принципов экологического законодательства Российской Федерации, то обнаружим, что большая их часть сконцентрирована в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 31.12.2017). Данная статья включает в себя двадцать четыре принципа экологического законодательства, которые в российской научной литературе обычно классифицируются по их отраслевой природе.

Согласно этому критерию, можно выделить, во-первых, межотраслевые принципы (обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; участие граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды; платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде и т.д.). Межотраслевой характер данных принципов заключается в том, что их реализация невозможна только в рамках экологического законодательства, а потому в этом процессе задействованы нормы конституционного, градостроительного, финансового, уголовного и иного законодательства. Данные принципы также можно подразделить на регулятивные (платность, сохранение биологического разнообразия) и охранительные (возмещение экологического вреда). Во-вторых, это отраслевые принципы, реализация которых осуществляется посредством норм одной отрасли права (например, принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов или принцип организации и развития системы экологического образования и воспитания). В-третьих, выделяются институциональные принципы (то есть принципы отдельного института экологического права), например, принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы.

Наконец, наряду с принципами-нормами (закрепленными в законах) выделяют принципы-идеи (выводимые доктринально и не зафиксированные в законе) [4].

Сравнение принципов экологического права России, с одной стороны, и системы принципов экологического права ЕС и Республики Словаки, с другой стороны, позволяет сделать следующие выводы:

1. Ряд принципов экологического права ЕС и Словакии, а также России совпадают («загрязнитель платит», развитие экологического образования).

2. В отличие от системы принципов Словакии, которые не дублируют друг друга или принципы ЕС, полное или частичное дублирование названий или сфер действия принципов российского экологического права является их самой типичной чертой. Например, ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» упоминает принцип «возмещения вреда окружающей среде» и принцип «ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды», хотя возмещение вреда – это гражданско-правовая ответственность, то есть разновидность ответственности в целом.

Столь же распространена и ситуация с дублированием принципов, расположенных в различных экологических законах. Например, в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» упоминается принцип «презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности»; в ст. 3 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ред. от 28.12.2017) мы встречаем тот же принцип «презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности», хотя необходимости в дублировании подобного рода нет никакой. В этом смысле в части юридической техники система принципов экологического права России требует доработки.

3. Все принципы экологического права Словакии посвящены проблемам, входящим в общую часть экологического права (как она понимается в этой стране). В России же отдельные принципы содержат основные идеи институтов особенной части экологического права (например, принцип сохранения биологического разнообразия – основные идеи института особенной части экологического права России, посвященного охране объектов животного мира). Конечно, необходимость такой детализации – это вопрос для дискуссионного обсуждения, однако ее достоинством является конкретизация довольно абстрактных принципов общей части, которые правоприменителю не всегда легко использовать в конкретной юридической ситуации.

4. Обращает на себя внимание тот факт, что все экологические принципы ЕС и Словакии не носят декларативного характера и имеют подробный механизм реализации. В российском экологическом праве, к сожалению, имеются принципы, реализация которых сильно затруднена. Типичным примером тому является принцип «ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях». В отличие от конкретных должностных лиц привлечь к ответственности орган власти (например, распустить представительный орган власти субъекта Российской Федерации, не принявший экологический закон) в России совершенно невозможно из-за отсутствия соответствующей процедуры.

5. В России, как и в Словакии, все экологические принципы пришли из XX века и содержат набор классических экологических угроз и мер по их предотвращению. Между тем XXI век предъявил человечеству новые угрозы (изменение климата, угрозы от нано- и биотехнологий, экологический терроризм и т.д.), которые должны встречать противодействие не только на уровне норм права, но и на уровне основных идей – принципов права. В этом смысле законодателю обеих стран стоит задуматься над модификацией своих систем принципов.

В этом смысле интересны принципы охраны природы и ландшафтов Германии: экономическое и разумное использование природных ресурсов; рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов; недопущение ухудшения климата; увеличение количества энергии, полученной от использования возобновляемых источников энергии; предотвращение необратимых повреждений экологического баланса и уничтожения ценных ландшафтных элементов; охрана природного наследия; сохранение биоразнообразия (многообразия дикой фауны и флоры и их компонентов); обеспечение экологического равновесия в его естественной и исторической форме; поддержание неиндустриальных районов в виду их особого значения для защиты природы и ландшафта [5, с. 140].

Отдельный вопрос состоит в том, насколько принципы экологического права востребованы судами. В России при рассмотрении дел суды часто осуществляют акты толкования, результатом которых является установление определенности или неопределенности нормы права. Но даже если смысл правовой нормы покажется правоприменителю ясным, это не означает окончание процесса толкования, поскольку такая ясность может быть обманчива. Эффективным средством обнаружения мнимой ясности нормы являются принципы права, позволяющие установить ее истинный смысл [6].

Рассмотрим типичный пример использования принципов экологического права судами. Так, районный прокурор обратился в суд для защиты прав и интересов неопределенного круга лиц в целях возложения на муниципальную администрацию обязанности проведения публичных слушаний и экологической экспертизы перед строительством полигона по приему твердых бытовых отходов. Суд отметил, что в силу ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» одним из принципов экологической экспертизы является принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, и проведение государственной экологической экспертизы обязательно. Строительство полигона представляет собой опасную для природы деятельность.

Как следует из письма Росприроднадзора, в данном случае экологическая экспертиза не была проведена. Согласно п. 6 ч. 1 ст. 30 Федерального закона «Об экологической экспертизе» реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения экспертизы является экологическим правонарушением. В связи с этим суд принял решение об удовлетворении требований прокурора, о возложении на администрацию муниципалитета обязанности провести государственную экологическую экспертизу документов по строительству полигона ТБО и о приостановлении строительства данного полигона до получения администрацией положительного заключения экспертизы [7].

Таким образом, суды в Российской Федерации обычно ссылаются на принципы экологического законодательства не в случае, когда выявлен пробел в праве (таких примеров пока обнаружить не удалось), а дополнительно к нормам права для «усиления убедительности» принятого ими решения. Однако такая сегодняшняя практика не свидетельствует об утрате принципами экологического права своего концептуального характера. Как отмечают высшие судебные инстанции, например при рассмотрении споров о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, «судам следует учитывать принципы охраны окружающей среды, на которых должна основываться хозяйственная и иная деятельность» [8, п. 1], причем далее обычно подробно перечисляются данные принципы.

Аналогичным образом используются принципы экологического права и европейскими судами. Так, например, в споре о том, насколько дискриминирующими будут ограничения импорта чужих отходов, суд указал на то, что согласно принципу «борьбы с вредом в его источнике» каждый регион, община или иная управленческая единица должны принять необходимые меры для гарантии размещения, переработки и уничтожения собственных отходов. Отходы должны быть уничтожены как можно ближе к источнику их образования, транспортировка их должна быть ограничена. Суд признал, что ограничения на ввоз отходов из определенных регионов не являются дискриминирующими [9].

Проведенный анализ свидетельствует, что и в России и в Словакии закреплена система принципов экологического законодательства, содержание которых обусловлено национальными особенностями и опытом охраны окружающей среды. Для российского экологического права опыт Словакии представляет интерес в части удачной юридической техники, позволяющей избежать фактов дублирования принципов. Отметим также, что в обеих странах «основные начала и идеи экологического законодательства» не отражают современных глобальных угроз, с которыми столкнулось человечество в XXI веке. Между тем если принципы лежат в основе отрасли законодательства, они должны более активно применяться на практике и служить вектором дальнейшего развития национального экологического законодательства.

 

Библиографический список:

1. Vecera M. Povaha a zdroje pravnich principu // Principy v prave: Zbornik prispevkov z medzinarodnej vedeckej konferencie 14 maja 2015, Paneuropska vysoka skola, Fakulta prava, Bratislava. Bratislava, 2015. S. 45-54.
2. Захарова К.С. Системные связи принципов права: теоретические проблемы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. 26 c.
3. Cepek B. Environmentalne Pravo. Vseobecna a osobitna cast’. Plzen, 2015. 442 s.
4. Рыженков А.Я. Принципы экологического права: теория и практика // Юристъ- правоведъ. 2014. № 4. С. 44-49.
5. Tekeli J. Ochrana prirody a krajiny v podmienkach Slovenskej Republiky a spolkovej Republiky Nemecko // Pravna uprava starostlivosti o zivotne prostredie: Zbornik prispevkov z vedeckej konferencie Kosice (25 novembra 2008) / Jozef Tekeli (ed.). Kosice, 2009. S. 129-143.
6. Кузнецова О. А. Проблемы применения принципов гражданского права // Вестник Омского университета. Серия Право. 2008. № 3. С. 23-32.
7. Апелляционное определение от 14.02.2012 по делу № 33-432 Кировского областного суда // URL: https://rospravosudie.com/court-kirovskij-oblastnoj-sud-kirovskaya-oblast-s/act- 106528679/ (дата обращения: 12.01.2018).
8. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Степаненко В.С. Принципы экологического права Европейского Союза // Международное право и международные организации. 2013. № 4. С. 589-601.

Источник: Научно-теоретический журнал “Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России”. № 1 (51) 2018.

Просмотров: 983

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code