ПРОБЛЕМА ОПРЕДЕЛЕНИЯ СПЕЦИАЛЬНОГО СУБЪЕКТА ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПРОТИВ ИНТЕРЕСОВ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

А.В.Куликов, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
А.В.Воробьев, кандидат юридических наук, руководитель аппарата помощника Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления

Должностное лицо, орган местного самоуправления, муниципальная служба, выборное должностное лицо, местное самоуправление, муниципальная должность, муниципальный служащий, депутат представительного органа местного самоуправления, глава администрации муниципального образования.

Статья посвящена проблеме определения специального субъекта – должностного лица органа местного самоуправления при привлечении к уголовной ответственности по соответствующим статьям Уголовного кодекса Российской Федерации. Определение специального субъекта спорно и исходит из ряда законодательных актов, которые противоречиво толкуют понятие должностного лица органа местного самоуправления. Депутаты представительного органа местного самоуправления в полной мере не определяются в качестве должностных лиц. В связи с этим авторами вносятся предложения по совершенствованию законодательства.

 

При квалификации преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления необходимо учитывать, что их основным принципиальным отличием является то, что они, однозначно, совершаются специальными субъектами, а именно теми лицами, которые обладают дополнительными признаками по сравнению с общим субъектом. Для составов преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ [1], специальным субъектом может являться только должностное лицо.

Понятие должностного лица как специального субъекта преступлений является одним из наиболее спорных в юридической науке, а определение его признаков в судебной практике вызывает определенные трудности. Исходя из примечания 1 к ст. 285 УК РФ, «должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». В п. 4 цитируемого примечания к ст. 285 УК РФ отмечается, что «государственные служащие и муниципальные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями» [1]. В настоящее время в УК РФ есть три таких состава (ст.ст. 288, 292 и 292.1).

Для определения должностного лица органа местного самоуправления необходимо руководствоваться ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

– «должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

– выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

– лицо, замещающее муниципальную должность, – депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса. Должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации» [2].

Вместе с тем ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» исключает депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований из предмета своего регулирования, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими. Согласно ст. 6 указанного Федерального закона, «должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность» [3].

С учетом приведенных выше нормативных положений следует под должностным лицом органа местного самоуправления понимать:

а) выборных должностных лиц, замещающих муниципальные должности, но не являющихся муниципальными служащими;

б) должностных лиц, замещающих должности муниципальной службы и являющихся муниципальными служащими.

Необходимо при этом исходить из того, что «лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими» [3, ч. 2 ст. 10].

Далее, для определения специального субъекта по статьям главы 30 УК РФ следует установить доминирующий признак должностного лица органа местного самоуправления, а именно функциональный признак (исполнение им полномочий представителя власти либо организационно-распорядительных, административно-хозяйственных обязанностей, исходя прежде всего из должностного регламента и других служебных документов). К этому доминирующему признаку следует добавить: 1) место осуществления организационно-распорядительных и административно-хозяйственных обязанностей (органы местного самоуправления, муниципальные учреждения, муниципальные унитарные предприятия); 2) правомочность и периодичность исполнения обязанностей (постоянно, временно, по специальному полномочию) [4, с. 79-81].

Вместе с тем нормативное определение дано лишь понятию представителя власти. В примечании к ст. 318 УК РФ указано: «Представителем власти … признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости» [1].

Это определение представляется не вполне правильным по ряду оснований. Анализ нормы указывает только на две группы должностных лиц: а) должностные лица правоохранительных или контролирующих органов; б) иные должностные лица, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. Мы исходим из того, что руководителей органов местного самоуправления нельзя отнести к числу представителей власти, так как, согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Что же касается термина «иное должностное лицо», то ему требуется дополнительное толкование. Кроме того, недочет усматривается и в том, что не каждое должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа является представителем власти.

Имея узкое понятие должностного лица как представителя власти, ответ на рассматриваемый вопрос следует искать в муниципальных правовых актах, в которых отражены распорядительные полномочия. Их содержанием являются: принятие решений, дача официальных приказов, предписаний, указаний, обязательных для тех, кому они предназначены. Таким образом, необходимо последовательно устанавливать признаки специального субъекта, а именно должностного лица органа местного самоуправления как представителя власти.

В связи с высказанным выше определенную сложность представляет привлечение к уголовной ответственности депутата представительного органа муниципального образования как представителя власти. Депутат муниципального уровня, обладая определенным статусом и правом совещательного голоса, обсуждает и участвует в принятии муниципальных правовых актов, реализуя публичные полномочия (функцию), не издавая при этом за своей подписью приказов и распоряжений. Иными словами, такой депутат не имеет прямых организационно-распорядительных полномочий. То есть депутаты муниципального уровня, реализующие фактически функции представителя власти (публичное обсуждение и принятие решений), не могут в полной мере рассматриваться в качестве специального субъекта как должностные лица и привлекаться к уголовной ответственности. При таком подходе, как правильно отметил А.В. Шнитенков, «остаются в сфере действия соответствующих норм УК РФ только преступления, совершенные должностными лицами, выполняющими организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в органах местного самоуправления, и исключаются из нее все остальные должностные лица органов местного самоуправления» [5, с. 83-84].

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий» указано, что «к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к статье 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности» [6]. Отсутствие в цитируемом тексте, несмотря на широкое толкование (в отличие от примечания к ст. 318 УК РФ), указания на представителей власти в органах местного самоуправления не дает возможности признания определенных категорий должностных лиц местного самоуправления субъектами преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления. С учетом этого считаем необходимым дополнить постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 19 (п. 3): к представителям власти следует относить и депутатов местного самоуправления, обладающих правами и обязанностями по осуществлению полномочий представительного органа муниципального образования.

Должностные лица местного самоуправления других категорий могут выполнять организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Определения понятий «организационно-распорядительные функции» и «административно-хозяйственные функции» даны в п.п. 4 и 5 указанного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 19 [6]. Так, что касается муниципального уровня, то каждый служащий муниципального органа, муниципального учреждения, в распоряжении (подчинении) которого находятся другие сотрудники и который организует их работу, является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных полномочий.

Исходя из текста Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 19 (п. 5), как административно-хозяйственные функции применительно к муниципальному уровню надлежит рассматривать полномочия должностного лица органа местного самоуправления, муниципальной организации или учреждения по управлению и распоряжению муниципальным имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах муниципальных организаций и учреждений, а также по совершению иных распорядительных действий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием.

В следственной и судебной практике возникают трудности с разграничением административно-хозяйственных функций (полномочий) и полномочий по отношению к имуществу, соотнесением полномочий материально-ответственного лица и управленческих функций (полномочий). Заключение договора между работником и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей само по себе не может служить основанием для признания этого работника субъектом должностного преступления. Для этого необходимо, чтобы наряду с обязанностями по непосредственному хранению имущества, материально ответственное лицо также выполняло полномочия (функцию) по управлению или распоряжению этим имуществом. Лицо, для признания его субъектом должностного преступления, должно обладать полномочиями, которые дают ему возможность «решать дальнейшую судьбу имущества» [7, с. 59-65].

Отдельного рассмотрения требует исполнение должностным лицом своих полномочий. В процитированном выше примечании к ст. 285 УК РФ, в частности, говорится: «. постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции.». Использованное здесь понятие «временно», на наш взгляд, связано с краткосрочным или разовым характером исполнения функций, замещения лицом определенной должности и требует соответствующего юридического подтверждения. Так, ст. 7 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлено: «В реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица» [3]. К числу рассматриваемых должностных лиц также могут относиться и лица, выполняющие функции по специальному полномочию. Ряд авторов считают такое указание в законодательной дефиниции должностного лица излишним, поскольку оно повторяет по смыслу понятие «временного осуществления функций». Например, А.К. Квициния указывает: «Специальное полномочие есть не что иное, как временное или разовое исполнение должностных функций» [8, с. 39]. Другими авторами под этим понятием понимаются действия по исполнению организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий без занятия должности [9, с. 125].

На наш взгляд, отличительные признаки данного понятия таковы:

– эти полномочия носят неопределенно кратковременный или разовый характер;
– требуют соответствующего юридического оформления, строго регламентирующего круг обязанностей;

– не связаны с замещением лицом определенной должности [10, с. 57-81].

То есть при исполнении функций временно или по специальному полномочию они должны быть возложены на муниципального служащего приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом. В п. 6 цитированного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 19 указано, что «при временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций» [6].

Значительные затруднения в следственной и судебной практике вызывает определение понятия «глава органа местного самоуправления», которое используется в ч. 4 ст. 290 УК РФ при описании законодателем особо квалифицирующих признаков получения взятки. Следует отметить, что примечание к ст. 285 УК РФ дает определение лицам, занимающим государственные должности Российской Федерации (прим. 2), и лицам, занимающим государственные должности субъектов Российской Федерации (прим. 3). При этом не раскрыто понятие лица, являющегося главой органа местного самоуправления, несмотря на то, что ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286 и ч. 4 ст. 290 УК РФ в число специальных субъектов включают главу органа местного самоуправления.

Как отмечает Е.С. Шугурина, исходя из смысла уголовного законодательства, под главой органа местного самоуправления можно понимать достаточно широкий круг должностных лиц. Это могут быть как выборные должностные лица (в том числе председатель представительного органа местного самоуправления), так и назначаемые (например сити-менеджер, возглавляющий городскую администрацию) [11, с. 321-322].

В анализируемом постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 19 (п. 10) указано, что «под главой органа местного самоуправления следует понимать только главу муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» [6]. Как следует из ч. 2 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования, избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Избранный глава не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию. Согласно ч. 2 ст. 37 вышеназванного Федерального закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования [2].

Существующая сегодня в субъектах Российской Федерации практика идет по третьему из представленных в ч. 2 ст. 36 данного Федерального закона варианту: избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по результатам конкурса с одновременным совмещением должностей главы муниципального образования и главы администрации. Современный глава муниципального образования – это выборное должностное лицо муниципального образования, управляющее всеми административно-хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципалитета; он же имеет представительские функции; он же – руководитель местной администрации, обладающий более расширенными полномочиями, чем просто глава муниципального образования, включая и утверждение финансируемых из бюджета муниципальных контрактов. На наш взгляд, для таких должностных лиц, безусловно, должна быть предусмотрена повышенная ответственность, обусловленная объемом полномочий и, соответственно, возможностей причинения ущерба муниципальной собственности (в том числе даже при условии разделения функций указанных выше должностей) и общественным интересам в сфере местного самоуправления. С учетом изложенного полагаем необходимым дополнить п. 10 рассматриваемого постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 19, указав в нем, что под главой органа местного самоуправления следует понимать не только главу муниципального образования как выборное должностное лицо, но и главу администрации муниципального образования, с которым заключается служебный контракт [10, с. 17].

Таким образом, существующие подходы к определению должностного лица не исключают возможности произвольного толкования данного понятия. По нашему мнению, понятие «должностное лицо» целесообразно сформулировать в одном из базовых законодательных актов. Единое для всей системы права понятие должностного лица имело бы методологическое значение для каждой из отраслей права. При этом для каждой отрасли права необходима своя корректировка данного понятия с учетом особенностей регулируемых правоотношений. ¦

Библиографический список:

1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954; СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-Ф3 «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Бугаевская Н.В. Коррупционные преступления: виды и особенности субъекта: Монография. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2015.
5. Шнитенков А.В. Ответственность за преступления против интересов государственной службы и интересов службы в коммерческих организациях. СПб: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006.
6. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Российская газета. 2009. № 207. 30 октября.
7. Бриллиантов А.В., Четвертакова Е.Ю. Должностное лицо в уголовном законодательстве России и зарубежных стран: Монография. М.: «Проспект», 2014.
8. Квициния А.К. Должностные преступления. М., 1992.
9. Краснопеева Е.В. Взяточничество: уголовно-правовой и криминологический аспекты: Дисс. … кацд. юр. наук. М., 2002.
10. Воробьев А.В. Уголовно-правовые меры борьбы с преступлениями коррупционной направленности против интересов службы в органах местного самоуправления: Дисс. … канд. юр. наук. Калининград: БФУ им. И. Канта, 2017.
11. Муниципальное право: Учебник / Е.С. Шугурина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2010.

Источник: Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. № 2 (52) 2018

Просмотров: 1200

Rating: 5.0/5. From 1 vote.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code