§ 7. Органы, осуществляющие управление муниципальной собственностью

В соответствии с п. 1 ст. 131 Конституции РФ муниципальной собственностью управляют органы местного самоуправления. Перечень органов местного самоуправления закреплен в Федеральном законе N 131-ФЗ. К ним отнесены: представительный, исполнительно-распорядительный органы, глава муниципального образования, контрольный орган и другие, предусмотренные уставом муниципального образования органы.

7.1. Главенствующее положение в системе органов занимает представительный орган местного самоуправления. Обусловлено это тем, что именно представительный орган обладает исключительной компетенцией по управлению муниципальной собственностью. Такой вывод вытекает из ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ. Норма названной статьи устанавливает, что к исключительной компетенции представительного органа относится «определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности». Представительный орган принимает, таким образом, стратегическое решение по организации управления муниципальной собственностью. Следует заметить, что в данной статье термины «управление» и «распоряжение» Закон употребляет как раздельные, а не однопорядковые явления.

Ранее мы уже приводили признаки управления как явления. Представительный орган, согласуясь с данными признаками и дополняя их собственной практической деятельностью, осуществляет следующие организационные и правовые способы управления муниципальной собственностью:

1) организует изучение состояния объектов муниципальной собственности производственной и бюджетной сферы, выявляя прибыльные и убыточные предприятия в целях формирования концепции управления. Утверждает эту концепцию;

2) организует процесс по разработке плана развития, содержания и использования объектов муниципальной собственности;

3) обеспечивает проведение мероприятий по обсуждению проекта плана управления муниципальной собственностью среди населения и работников муниципальной сферы, в комитетах и комиссиях самого представительного органа;

4) организует проверки по содержанию муниципального имущества и его использованию, формулирует выводы и предложения, нацеленные на повышение эффективности использования имущества и его содержания;

5) заслушивает отчеты исполнительно-распорядительных и контрольных органов, должностных лиц о состоянии и эффективности объектов муниципальной собственности;

6) организует подготовку реестра объектов муниципальной собственности, их государственную регистрацию;

7) организует работу по проведению инвентаризации муниципального имущества совместно с комиссиями, а также исполнительно-распорядительным органом и контрольным органом.

По всем этим и другим вопросам представительный орган принимает решения, имеющие нормативный характер. То есть вся организационно-практическая деятельность закрепляется нормами, принимаемыми на сессиях представительного органа. Из этого вытекает, что деятельность представительного органа имеет организационно-правовой характер. Здесь и фактические действия, выраженные в подготовке вопросов, проведении проверок, инвентаризации и т.д., и юридические, заключающиеся в принятии правовых актов на местном уровне представительным органом.

7.2. Исполнительно-распорядительный орган осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по выполнению принятых решений представительным органом. Он осуществляет оперативное управление имуществом путем организационных мер и путем принятия решений во исполнение нормативных актов представительного органа. На практике в подготовке всех перечисленных выше решений, как правило, принимает участие исполнительный орган, так как все они требуют определенных знаний и навыков, которыми не всегда владеют депутаты представительного органа. Кроме того, эта работа требует финансовых обоснований, что могут выполнить далеко не все депутаты. Сложившаяся практика свидетельствует, что вначале проекты таких документов формирует администрация, обсуждает их, а затем выносит на рассмотрение и утверждение представительного органа с обоснованным заключением.

Совместными усилиями представительного и исполнительно-распорядительного органов формируются бюджетный план и местный бюджет. Подготовку проекта бюджета осуществляет администрация. Она организует бюджетный процесс посредством принятия решения, в котором определяет органы, участвующие в подготовке проекта местного бюджета. Основная нагрузка ложится на финансовый орган, разрабатывающий проект бюджета. Затем, после согласования проекта с бюджетными учреждениями, финансовый орган направляет его исполнительно-распорядительному органу.

Исполнительно-распорядительный орган рассматривает проект бюджета и принимает решение либо о внесении его на заседание представительного органа, либо предварительно организует публичные слушания среди жителей муниципального образования. Следует заметить, что этот вопрос часто выносят на публичные слушания и представительные органы <1>.

———————————

<1> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 55, 56.

 

Федеральный закон N 131-ФЗ в ч. 6 ст. 52 устанавливает на этот счет следующую норму: «Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию».

Вся организационно-правовая работа есть не что иное, как управление таким видом собственности, как бюджетные средства. Денежные средства, ценные бумаги отнесены нормами ГК РФ (ст. 128) к разновидности имущества.

Организация работы по рассмотрению проекта бюджета и его утверждение завершаются на заседании представительного органа принятием решения, имеющего нормативный характер. Принятый бюджет подлежит исполнению после его росписи, осуществляемой финансовым органом. В целях надлежащего исполнения бюджета организуются проверки, обсуждаются их результаты и на заседаниях представительного органа, и в администрации. По итогам контрольных проверок принимаются решения, нацеленные на более эффективное использование бюджетных средств, освоение их в намеченные сроки во избежание случаев аврального расходования в конце уходящего года. Это и есть управление имуществом в виде денежных бюджетных средств.

К исключительной компетенции представительного органа отнесено «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении». Данная норма установлена в ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ.

Проекты планов и программ разрабатываются совместными усилиями представительных и исполнительно-распорядительных органов на основе предварительного изучения и анализа инфраструктуры территории муниципального образования. В планах и программах формируются разделы о развитии муниципальной собственности, об улучшении ее содержания, о наиболее эффективном использовании. В таких документах предусматривается строительство новых объектов производственного и социально-культурного назначения, физкультурно-оздоровительных комплексов и т.д., капитальный и текущий ремонты объектов муниципальной собственности, передача в аренду, приватизация. Планы и программы утверждаются решением представительного органа. В них определяются исполнители, сроки исполнения, контролирующий орган и денежные средства для выполнения работ. Эти планы можно назвать планами социально-экономического развития либо планами стратегического развития муниципального образования. Наряду с названными планами формируется единый план организационных мероприятий, в котором имеется раздел по организации работы в части управления муниципальной собственностью.

На основе этих планов и программ, являющихся обязательными для всех органов и должностных лиц местного самоуправления, формируются более детальные организационные планы администрации, ее подразделений, каждого служащего, имеющего отношение к их реализации.

Таким образом, планирование как способ осуществления управления пронизывает сверху вниз все органы и должностных лиц. Вопросы управления муниципальной собственностью рассматриваются на сессиях представительного органа, заседаниях его комитетов, комиссий по запланированной схеме. Администрация также рассматривает ежеквартально вопросы, касающиеся выполнения планов и решений на своих заседаниях, посвященных специально управлению имуществом. На оперативных совещаниях, проводимых еженедельно, могут заслушиваться сообщения руководителей о состоянии объектов муниципальной собственности, об эффективности их использования. Например, вопросы о подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к работе в зимних условиях рассматриваются как на общем заседании администрации, так и на оперативных заседаниях. В аналогичном порядке администрацией обсуждаются вопросы подготовки жилого фонда к эксплуатации в зимний период.

По итогам рассмотрения принимаются решения в виде постановлений, если это общее заседание исполнительно-распорядительного органа, или составляется протокол, если это оперативное еженедельное совещание. Следует заметить, что еженедельные оперативные совещания имеют плановый характер. План составляется на неделю. В нем фиксируются все мероприятия, проводимые в масштабе муниципального образования подразделениями местной администрации. Это позволяет обеспечить руководителей администрации информацией о том, какой орган чем занимается и насколько выполняются мероприятия, предусмотренные в планах и программах, с организационной точки зрения. Таким образом, плановость способствует организации единого процесса управления, в том числе и муниципальной собственностью.

7.3. В муниципальном образовании предусмотрено создание контрольных органов. Как правило, они формируются в городских округах, муниципальных районах и отдельных городах.

Контрольные органы сформированы в 6511 муниципальных образованиях (27,2% от общего числа муниципальных образований). Там, где не созданы специальные органы контроля, их функции выполняют финансовые органы либо ревизионные комиссии, созданные в составе представительных органов муниципального образования <1>. Контрольные органы действуют на основе составляемых ими планов, в которых предусматривается контроль за выполнением решений представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления, в том числе и по вопросам содержания и эффективного использования объектов муниципальной собственности. По результатам проверок составляются акты ревизий, проводятся заседания исполнительно-распорядительных органов и постоянных комиссий представительного органа, заслушиваются отчеты руководителей муниципальных предприятий и учреждений, принимаются соответствующие решения, направленные на улучшение процесса управления муниципальной собственностью, его содержания и использования. Из этого следует, что контроль является одним из способов управления муниципальной собственностью. Эта деятельность имеет плановый, систематический характер.

———————————

<1> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007.

 

Контрольные органы проводят анализ сложившегося состояния движимого и недвижимого имущества, делают выводы о правильности и эффективности его использования, информируют об этом представительный и исполнительно-распорядительный органы, а также главу муниципального образования. Все муниципальные органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять контрольному органу необходимую информацию и документы по вопросам его компетенции.

Такие органы формируются либо на выборах населением, либо представительным органом. Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает, что порядок формирования органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования. Это означает, что население также может принимать участие в формировании контрольного органа. В настоящее время из всех муниципальных образований, где созданы контрольные органы, только в пяти он сформирован на муниципальных выборах — в трех муниципальных образованиях Алтайского края и двух муниципальных образованиях Московской области <1>. По своей сути это органы народного контроля, имеющие одинаковую легитимность с представительными органами. Они независимы от других органов местного самоуправления и беспристрастны при проведении контрольно-ревизионной деятельности.

———————————

<1> Там же. С. 48.

 

Управление муниципальной собственностью, таким образом, осуществляют представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы. В отдельных городах эти функции осуществляют комитеты имущественных отношений (Астрахань) <1>. При этом компетенция по управлению муниципальной собственностью, как правило, разграничена. Наиболее удачно, на наш взгляд, это сделано в Уставах городов Красноярска и Хабаровска. В Уставе Красноярска сформулирована отдельная ст. 65, которая так и названа «Управление городской собственностью». Статья разделена на две части. В первой части определена компетенция представительного органа местного самоуправления. Он определяет порядок управления и распоряжения городской собственностью, т.е. решает стратегическую задачу по управлению имуществом. В этих целях представительный орган:

———————————

<1> См.: Таболин В.В. Сборник уставов городов-столиц и административных центров субъектов РФ. Т. 1, 2. М., 2007.

 

— устанавливает разграничение функций между органами, уполномоченными управлять городской собственностью;

— устанавливает порядок и условия приватизации городской собственности;

— определяет режим использования городской казны;

— устанавливает порядок управления и распоряжения городскими землями;

— определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;

— осуществляет правовое регулирование иных вопросов, предусмотренных действующим законодательством и уставом.

Норма имеет открытый характер. Это означает, что при определенных условиях представительный орган может взять на себя и другие функции.

Во второй части ст. 65 Устава г. Красноярска закреплена компетенция исполнительно-распорядительного органа — администрации. Руководствуясь Уставом и решениями представительного органа, администрация города осуществляет следующие управленческие действия:

— передает объекты городской собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ и субъектов РФ, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждает их, а также совершает с ними иные сделки;

— определяет условия использования приватизированных или переданных в пользование объектов городской собственности и контролирует их исполнение;

— образует и ликвидирует муниципальные предприятия и учреждения, назначает и освобождает от должности их руководителей;

— формирует и использует городскую казну;

— принимает решения об использовании земельных участков, расположенных на территории города;

— осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством и Уставом <1>.

———————————

<1> См.: Таболин В.В. Указ. соч.

 

Норма имеет открытый характер, что дает возможность решать и иные задачи, не отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.

В Уставе города Хабаровска предусмотрена также отдельная ст. 48 об управлении объектами муниципальной собственности.

Однако в ней установлена только компетенция администрации города как исполнительно-распорядительного органа. Администрация осуществляет управление муниципальной собственностью в порядке, предусмотренном городской Думой Хабаровска. Управление осуществляется через структурные подразделения исполнительно-распорядительного органа. Администрация вправе:

1) передавать на договорной основе объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, передавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом в порядке, установленном федеральными законами, краевыми законами, нормативными правовыми актами городской Думы;

2) осуществлять контроль за использованием объектов муниципальной собственности; выполнять программу приватизации муниципального имущества, утвержденную городской Думой;

3) защищать имущественные права в соответствии с действующим законодательством;

4) производить вклады в уставные капиталы организаций в соответствии с действующим законодательством;

5) участвовать в создании организаций для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения <1>.

———————————

<1> Там же. С. 487.

 

Здесь очевидны свои особенности по управлению муниципальной собственностью. Отдельной статьей выделена компетенция администрации. Что касается компетенции представительного органа по управлению муниципальной собственностью, то она установлена в ст. 25 Устава о полномочиях городской Думы. Вопросы управления имуществом отнесены к исключительной компетенции городской Думы. Однако они сформулированы как стратегические права, обязанности и предметы ведения. Городская Дума определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определяет порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и т.д. <1>. То есть представительный орган устанавливает стратегические направления деятельности для всех остальных участников правоотношений по управлению имуществом.

———————————

<1> Там же. С. 475.

 

Данный подход к управлению муниципальной собственностью дает основания сделать вывод, что каждый орган местного самоуправления должен заниматься решением строго определенного круга задач по управлению муниципальным имуществом без дублирования компетенции и нести за это ответственность.

Таким образом, управление муниципальной собственностью осуществляется системой органов местного самоуправления на основе Конституции РФ, законов, подзаконных актов, уставов муниципальных образований. Было бы целесообразным, на наш взгляд, в уставах муниципальных образований отдельной статьей излагать компетенцию всех органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью в целях исключения дублирования их деятельности, а следовательно, и повышения эффективности управления имуществом, составляющим одну из важнейших основ местной власти. Работа по управлению имуществом должна носить плановый характер. Для этого можно было бы формировать отдельные планы городов, районов, предусматривающие различные формы осуществления управления муниципальной собственностью, как закрепленной в реестрах, так и планируемой к созданию.

Функцию контроля можно было бы возложить на контрольно-счетные органы. Сегодня ее осуществляют и представительные, и исполнительно-распорядительные, и контрольные органы. В городах и районах имеются контрольные органы. Они не зависят от исполнительных органов и могут более объективно решать задачи по осуществлению контроля за использованием имущества. Сегодня ситуация складывается так, что исполнительно-распорядительный орган управляет муниципальной собственностью и сам себя контролирует. Для устранения такой накладки в компетенции нужно создать контрольный орган, который будет подчинен только представительному органу. Он должен вести плановую работу по контролю за управлением имуществом и представлять отчеты представительному органу один раз в полугодие. Более углубленное разграничение компетенции по данному вопросу позволит обеспечить точную информацию о состоянии муниципальной собственности и степени эффективности управления ею.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code