§ 6. Понятие управления муниципальной собственностью и его особенности

В юридической литературе имеются различные точки зрения на определение понятий «управление» и «управление муниципальной собственностью». Управление вообще как явление представляет систему, из которой вытекает понятие управление муниципальной собственностью. То есть они соотносятся как общее и частное. Это означает, что управление муниципальной собственностью является одним из элементов территориального управления, которое структурно состоит из базисных и надстроечных общественных отношений. «Все управленческие отношения субъективны, поскольку они суть отношения людей, человеческие отношения, складывающиеся в процессе управления, и все они порождаются в конечном счете способом производства, экономическим базисом общества, и все содержат элементы как базисных, так и надстроечных отношений» <1>.

———————————

<1> Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 262.

 

Из этого следует, что управление муниципальной собственностью, являясь частью управления территорией, объединяет в себе и базисные, в большей мере, и надстроечные организационно-правовые отношения, обеспечивающие базисным постоянное развитие.

Г.В. Атаманчук определяет управление как «целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное) организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно, так и через социально созданные структуры» <1>. Это означает, что управление имеет цель, которая осознанно определена, и достигается путем организующего воздействия людей на свою жизнедеятельность. При этом воздействие осуществляется как с помощью форм непосредственной демократии, так и через создаваемые органы и должностных лиц. Данная конструкция вполне применима для управления муниципальным образованием, а также для управления муниципальной собственностью.

———————————

<1> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 50.

 

Следует заметить, что управление — это «не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на проведение решения в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации» <1>.

———————————

<1> Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57, 58.

 

Следовательно, деятельность, осуществляемая непосредственно жителями муниципального образования, состоит в том, что управляющая подсистема, субъект управления систематически, целенаправленно воздействует на управляемую систему, объект управления с тем, чтобы привести его к заданному результату — поставленной цели.

Местное самоуправление осуществляется путем управления. Для осуществления такого управления субъекты местного самоуправления должны обладать следующими свойствами:

во-первых, уметь ставить цели, принимать решения и определять средства, необходимые для достижения этих целей;

во-вторых, уметь прогнозировать и планировать свою деятельность, комбинировать и соединять отдельные ее акты в единый процесс для достижения поставленной цели;

в-третьих, уметь предвидеть результаты своей деятельности <1>;

———————————

<1> См.: Керимова Т.В. Социальный прогресс и управление. М., 1980. С. 50.

 

в-четвертых, жители должны обладать способностью формировать качественный состав органов местного самоуправления, осуществляющих управление в пределах муниципального образования <1>.

———————————

<1> См.: Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 36.

 

Данные положения, на наш взгляд, вполне применимы не только к общему процессу управления в муниципальном образовании, но и к процессу управления муниципальной собственностью, составляющей материальную основу местного самоуправления.

Таким образом, управление муниципальным образованием как системой состоит из управления подсистемами: управление муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами, управление социальными процессами, управление сферой оказания жилищно-коммунальных услуг, управление образованием, здравоохранением и т.д.

Муниципальная собственность является основным элементом экономической основы местного самоуправления. От ее состояния и эффективности управления во многом зависит качество управления муниципальным образованием в целом.

Что следует понимать под управлением муниципальной собственностью? Этот вопрос давно обсуждается в юридической науке и находит самые разные ответы. Дискуссия идет, в частности, о том, является управление собственностью идентичным триаде правомочий собственника (владение, пользование, распоряжение) или это разные, непохожие категории.

Ранее в советской науке исследование соотношения «собственности» и «управления» проводилось в неразрывной связи, установлением знака равенства между ними. Д.М. Генкин, известный цивилист, полагал, что правомочия собственника относятся не только к гражданскому праву, но и к государственному, административному праву. В частности, он утверждал, что нельзя «управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, пользования и распоряжения, указанные правомочия составляют содержание государственного управления имуществом, носящего административный характер» <1>.

———————————

<1> Генкин Д.М. Право собственности в СССР. М., 1961. С. 51.

 

Данная точка зрения представляет собой не что иное, как теорию идентичности «управления» и «права собственности», т.е. собственность в триаде правомочий владения, пользования и распоряжения — это и есть управление. Ранее мы отмечали, что управление представляет собой совокупность базисных и надстроечных отношений. Муниципальная собственность — это базисная категория системы, которую мы называем управлением. Следовательно, право собственности как категория юридическая является элементом управления как системы в целом. Значит, триада правомочий собственника не может быть идентичной понятию управления, так как первое вытекает из последнего лишь как часть, как элемент системы. Они соотносятся как общее — «управление» и частное — «право собственности». Другое дело, что управление связано с триадой правомочий собственника и с собственностью как экономической категорией. На этот счет основательный вывод сделал А.М. Омаров. Он заметил, что «по сущности своей управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы» <1>.

———————————

<1> Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 34.

 

В данном случае речь идет об экономической и организационно-правовой основах управления.

При определении структуры муниципального правоотношения в качестве его объекта называют «осуществление власти и управления», «имущество», по поводу которых складываются отношения субъектов муниципального права <1>. Тем самым «управление» как явление отграничивается от имущества, которое составляет муниципальную собственность. Такое отграничение отстаивал известный ученый-цивилист В.П. Грибанов. Он полагал, что есть необходимость в том, чтобы разграничивать правомочия государства как собственника и формы, с помощью которых государство осуществляет эти правомочия <2>. По мнению В.П. Грибанова, существует три таких формы: нормативная деятельность, через которую определяется юридическое положение имущества (порядок приобретения, учета, хранения, использования имущества, разграничение компетенции органов); административная деятельность, выражающаяся в актах управления о закреплении имущества, перераспределении его; осуществление права собственности через распорядительные функции гражданско-правового характера. Первые две формы относятся к управлению, третья — к осуществлению содержания права собственности гражданско-правовыми средствами <3>. При этом управление осуществляется всеми субъектами муниципальных правоотношений, наделенными такой компетенцией в форме действий правового характера, имеющих целью организацию непосредственного использования объектов муниципальной собственности. Е.А. Суханов полагает, что «управление — одна из возможных форм осуществления права государственной собственности, и именно поэтому управление государственной собственностью не следует рассматривать в жесткой связи с каким-либо элементом правомочий собственника» <4>.

———————————

<1> См.: Муниципальное право России / Под ред. Н.В. Постового. М., 2008. С. 26.

<2> См.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут, 2001. С. 371.

<3> Грибанов В.П. Указ. соч. С. 395.

<4> Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. М., 1998. С. 216.

 

Различия между управлением и принадлежностью имущества отметили А.А. Пушкин и Д.Б. Якуб в том, что управленческие отношения возникают не по поводу принадлежности имущества тому или иному органу, а в связи с необходимостью организовать владение, пользование и распоряжение имуществом в рамках структурных частей единого хозяйственного организма. При этом управленческие отношения они называют не имущественными, а организационными, регулируемыми нормами административного права <1>. Для эпохи советского периода это уникальная идея разграничения «управления» и «триады правомочий».

———————————

<1> См.: Пушкин А.А., Якуб Д.Б. Об имущественных правах государственных хозяйственных организаций // Советское государство и право. 1974. N 3.

 

В то время не было муниципального права, сегодня оно сформировалось как отдельная отрасль, как наука управления. Поэтому можно утверждать, что муниципальные управленческие отношения — это в том числе и организационные отношения по управлению имуществом. Такой вывод подтверждается структурой общественных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Известно, что предмет муниципального права составляют три группы общественных отношений: организационно-правовые, экономические, политико-правовые <1>. Все эти группы отношений означают способы управления, т.е. это, по сути, управленческие отношения. В.И. Фадеев также подразделяет отношения, составляющие предмет муниципального права, на организационно-правовые и социально-экономические без группировки их в однородные классы <2>, подчеркивая при этом, что эти отношения возникают в процессе организации и осуществления местного самоуправления <3>. Организация и осуществление местного самоуправления — это и есть, по сути, то, что называют в юридической литературе властеотношениями, или управленческими отношениями. Местное самоуправление — это местная публичная власть, которая осуществляется различными субъектами муниципальных правоотношений путем управления. Наличие термина «власть» обусловливает наличие термина «управление». Управление предполагает воздействие на поведение людей, подчиненность воли одних людей воле других для получения определенных результатов. Управление как организационная деятельность базируется на материальной основе — это процесс реализации функционирования власти. В свою очередь, власть — это не просто рычаг или средство управления, а его неотъемлемое условие. Без власти нет управления <4>.

———————————

<1> См.: Муниципальное право России / Под ред. Н.В. Постового. М., 2008. С. 5.

<2> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд. М., 2006. С. 6 — 9.

<3> Там же. С. 8.

<4> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 14, 15.

 

Управление муниципальной собственностью вытекает из наличия власти у субъектов муниципальных правоотношений. Термины «власть местного населения» и «управление» взаимообусловлены. Управление как деятельность существует только при наличии власти у жителей муниципального образования и органов, которые они формируют <1>.

———————————

<1> См.: Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 34.

 

В юридической литературе имеются и другие точки зрения о соотношении «управления» с «триадой правомочий» собственника.

В частности, В.П. Мозолин считает, что управление представляет собой динамичную категорию, призванную реализовать «лежачие» правомочия владения, пользования, распоряжения <1>, тем самым разграничивая эти категории. В свою очередь В.П. Камышанский выдвигает свою конструкцию соотношения «управления» с «триадой правомочий». По его мнению, «выделение правомочия управления дополнительно к трем правомочиям собственника… не является оправданным, поскольку эта функция собственника может быть вполне раскрыта и реализована через правомочия пользования и распоряжения» <2>. Такая точка зрения имеет также право на существование. Однако как быть тогда с такой стадией управления, например, как принятие решений о формировании собственности на территории муниципального образования в целях развития инфраструктуры? «Пользование и распоряжение» уже по этой причине нельзя считать однопорядковым элементом, идентичным управлению. Вначале принимается управленческое решение о создании имущества, а затем уже вступают в действие два правомочия — пользования и распоряжения.

———————————

<1> См.: Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 35 — 39.

<2> Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 41.

 

Как видно, в теории соотношения «управления» и «триады правомочий собственника» сформированы различные точки зрения ученых в области частного и публичного права.

Во-первых, управление рассматривается как самостоятельное правомочие, отличное от права собственника — владения, пользования, распоряжения.

Во-вторых, управление и триада правомочий рассматриваются как однопорядковые явления.

В-третьих, управление приравнивают к двум элементам правомочий собственника — пользованию и распоряжению.

В-четвертых, термин «управление» идентифицируют с термином «распоряжение» <1>.

———————————

<1> См.: Хохлов С. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. N 8.

 

Дискуссии по данной проблеме позволяют сделать следующий вывод. Пока не сформирована единая позиция о соотношении понятий «управление» и «триада правомочий собственника».

На наш взгляд, более прагматичной является точка зрения, что «управление» не может быть однопорядковым явлением, которое идентично с правомочиями собственника.

Управление — это самостоятельное явление, которое независимо от триады правомочий собственника, хотя и соприкасается с нею. Мы придерживаемся точек зрения В.П. Грибанова <1> и Е.А. Суханова <2> о том, что управление — это одна из форм осуществления права государственной собственности, но никак не триада правомочий собственника.

———————————

<1> См.: Грибанов В.П. К вопросу о разграничении права государственной собственности и права оперативного управления // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1969. N 3.

<2> См.: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс… М., 1998. С. 216.

 

Исходя из вышеизложенного, определение понятия «управление муниципальной собственностью» можно сформулировать следующим образом.

Управление муниципальной собственностью — это сознательная, профессиональная, плановая деятельность субъектов муниципального права, представляющая совокупность базовых и надстроечных отношений, связанная с выработкой, принятием и исполнением решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества, обеспечению реализации правомочий собственника, подведением итогов эффективности работы, услуг, оказываемых жителям муниципального образования и хозяйствующим субъектам, и осуществляемая в целях улучшения жизнедеятельности людей.

В данном определении правомочия собственника выступают в качестве объекта, на который нацелено управление, осуществляемое в муниципальном образовании.

Из этого следует, что управление муниципальной собственностью является формой осуществления триады правомочий (владения, пользования и распоряжения) субъектами муниципально-правовых отношений.

Приведенная дефиниция содержит необходимые признаки управления муниципальной собственностью как явления.

Во-первых, это сознательная, профессиональная деятельность. То есть эту работу должны выполнять подготовленные к управлению люди. При этом действия людей должны быть сознательными, полноценными, преследующими определенную цель.

Во-вторых, эта деятельность имеет плановый характер. Для ее осуществления необходимы три вида планирования (социально-экономическое, бюджетное, организационное) в их связи и взаимообусловленности.

В-третьих, деятельность содержит такие процессы, как принятие и исполнение управленческих решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества.

В-четвертых, деятельность нацелена на обеспечение реализации права собственности. То есть управленческая деятельность осуществляется субъектами муниципального правоотношения относительно объекта, которым является право владения, пользования и распоряжения. Например, орган местного самоуправления вправе реализовать триаду правомочий по своему усмотрению, соблюдая закон, или он имеет право защищать свои права собственника в судебном порядке. Это все действия по управлению.

В-пятых, деятельность предполагает подведение итогов, формулирование выводов и внесение предложений по вопросу совершенствования реализации правомочий собственника в целях достижения наиболее ощутимых результатов в решении задач местного значения. Органы местного самоуправления общей компетенции могут проводить на этот счет различные проверки, ревизии, принимать решения, нацеленные на устранение недостатков в части реализации триады правомочий собственника, делать организационные выводы относительно нарушителей прав собственника, вести учет объектов муниципальной собственности.

В законодательстве, касающемся муниципальной собственности, имеются разные подходы к соотношению управления и триады правомочий собственника.

В Конституции РФ триада правомочий «владение, пользование, распоряжение» отграничена от понятия «управление».

В соответствии с п. 1 ст. 130 Конституции РФ собственником имущества является население, ибо населению принадлежит триада правомочий собственника. В то же время ч. 1 ст. 132 устанавливает, что управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. Конституция РФ как Основной Закон, обладающий высшей юридической силой, не наделяет органы местного самоуправления правомочиями собственника. Они могут лишь управлять имуществом, но никак не владеть, пользоваться и распоряжаться. Им имущество предоставляется в доверительное управление самим населением, которое сформировало эти органы.

Итак, Конституция РФ разграничила эти два понятия. В этой связи можно заметить, что другие нормативные акты должны соответствовать нормам Конституции РФ. Есть ли такое соответствие в федеральных законах?

Анализ Федерального закона N 131-ФЗ показал, что ч. 1 и 2 ст. 51 Закона противоречат ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. В ст. 51 правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления, в свою очередь, по Конституции РФ эти правомочия закреплены за населением. На наш взгляд, таких разночтений не должно быть. Нужно либо статью Закона изменить, либо внести поправки в Конституцию РФ.

Названным статьям Конституции РФ противоречит и ч. 2 ст. 215 ГК РФ. Она устанавливает: «От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления».

В ст. 15 Конституции РФ прямо установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Сегодня эта норма, получается, не выполняется.

Следует заметить, что Конституция РФ не делегирует правомочия собственника органам местного самоуправления, а наделяет ими исключительно население.

Внутри самого Федерального закона N 131-ФЗ имеются на этот счет также противоречия. С одной стороны, все виды имущества принадлежат муниципальным образованиям на основании ст. 50 этого Закона, т.е. триада правомочий у муниципального образования, с другой — в ст. 51 эти правомочия собственника закреплены только за органами местного самоуправления. Имущество находится в собственности поселений, а правомочия собственника в руках органов местного самоуправления. Получается не понятное никому разделение: у одних — собственность, у других — триада правомочий на нее. Возможно, по этой причине Закон в этой части плохо работает. В данном случае заложена возможность возникновения конфликта между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления. Такие противоречия необходимо устранить, привести законы в соответствие с Конституцией РФ.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code