§ 4. Конституционно-правовые основы приобретения права муниципальной собственности. Состояние муниципальной собственности

4.1. Правовое регулирование отношений муниципальной собственности осуществляется на всех уровнях власти: федеральном, субъектов РФ, муниципальных образований.

При этом основополагающим нормативным актом, обладающим высшей юридической силой, в котором закреплены отношения муниципальной собственности в четырех смыслах, является Конституция РФ. Как уже отмечалось ранее, Конституция РФ установила муниципальную собственность в числе других форм собственности, определила основные ее виды, принадлежность и субъекты управления. Конституция РФ закрепила нормы-принципы, согласно которым признается муниципальная собственность; она принадлежит населению (муниципальному образованию); от имени муниципального образования управляют ею органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что муниципальная собственность — это одна из стержневых основ местного самоуправления от которой зависит его эффективная деятельность. «Аксиомой является тот факт, что любой принцип останется до тех пор лишь «голым», пока он не будет подкреплен экономическим содержанием» <1>. Такой экономической гарантией как раз и является муниципальная собственность.

———————————

<1> Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в РФ // Государство и право. 2001. N 3. С. 31.

 

Реализация многих функций органов местного самоуправления, их участие в рыночных отношениях и решение вопросов социальной защиты населения практически невозможны без устойчивого бюджета и без обеспечивающей осуществление этих функций муниципальной собственности <1>.

———————————

<1> См.: Овчинников И.И. Финансы местного самоуправления // Гражданин и право. 2003. N 4. С. 42 — 47.

 

4.2. Право муниципальной собственности возникает с использованием различных способов его приобретения. В юридической литературе называют две группы способов приобретения титулов собственности: первоначальные и производные.

К первоначальным относятся:

— создание (изготовление) новой вещи, на которую ранее не было и не могло быть установлено ничье право собственности;

— переработка и сбор или добыча общедоступных для этих целей вещей;

— при определенных условиях самовольная постройка;

— приобретение права собственности на бесхозяйное имущество, в том числе на имущество, от которого собственник отказался или на которое утратил право.

К производным способам относят:

— приобретение на основе договора или иной сделки об отчуждении имущества;

— приобретение в порядке наследования имущества после смерти гражданина;

— приобретение в порядке правопреемства при реорганизации юридического лица <1>.

———————————

<1> См.: Гражданское право / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2000. С. 493.

 

Эти способы применимы в гражданском обороте в равной степени для всех субъектов гражданских правоотношений, в том числе для муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления. Рассмотрим лишь некоторые из них, в большей степени характерные для муниципальных образований.

4.3. Одним из важнейших способов формирования муниципальной собственности является создание объектов муниципальной собственности путем строительства производственных объектов и бюджетных муниципальных учреждений.

На территории муниципального образования в идеальном варианте должно быть создано сбалансированное число объектов производственного назначения и бюджетных учреждений, принадлежащих на праве собственности этому образованию. Это важно в силу того, что бюджетные учреждения, как правило, убыточные. Следовательно, на территории должны быть и прибыльные производства, с помощью которых можно содержать бюджетные организации. Конечно же, инфраструктура должна быть насыщена не только объектами муниципальной собственности, но и предприятиями других форм собственности, от которых поступают доходы в местный бюджет и которые удовлетворяют потребности жителей муниципального образования.

В соответствии с ч. 4 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных.

Укреплению экономической основы муниципального образования способствуют не только муниципальные предприятия, но и предприятия других форм собственности. Следовательно, Закон дает возможность органам местного самоуправления для расширения диапазона своих действий. То есть они могут способствовать созданию предприятий и организаций других форм собственности.

В условиях кризисной ситуации это особенно актуально, когда местные бюджеты обеднели. В России наблюдается неравномерное развитие производственных мощностей. В одних регионах они имеются, в других их либо вообще нет, либо их количества недостаточно. В результате люди остаются без работы, да и муниципальная казна незначительна.

Муниципальная собственность предусмотрена Конституцией РФ, следовательно, ее нужно создавать, т.е. неукоснительно исполнять норму закона, обладающего высшей юридической силой. Никакие другие решения на этот счет не должны входить в противоречие с Конституцией РФ, на каком бы уровне они не принимались.

Но так ли на самом деле складывается ситуация на практике? Статистика свидетельствует, что ни Конституция РФ, ни Федеральный закон N 131-ФЗ в этой части в полном объеме не выполняются. В муниципальном секторе экономики наблюдается тенденция свертывания муниципальной собственности. В муниципальных образованиях по состоянию на 2007 год функционировало 240 тыс. организаций муниципальной формы собственности, в числе которых 60% — организации социальной сферы, т.е. убыточные (расходные). Удельный вес муниципальных организаций составляет 7% от общего количества организаций всех форм собственности. При этом муниципальные предприятия, производящие продукцию и оказывающие услуги населению, составляют лишь 114 тыс. единиц, т.е. 40% от общего числа муниципальных предприятий и организаций. На один субъект РФ приходилось примерно 1636 единиц, а на каждое муниципальное образование — 0,06 муниципальных предприятий <1>.

———————————

<1> См.: Постовой Н.В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. С. 62.

 

Многие муниципальные объекты, производящие продукцию социальной направленности, находятся в достаточно сложном финансовом состоянии, которое характеризуется недостатком собственных оборотных средств для обновления номенклатуры продукции и устаревших технологий, высоким износом активной части основных производственных фондов (свыше 70%), наличием задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами, недостатком производственных мощностей для качественного обеспечения потребителей услугами по передаче тепловой энергии и водоснабжению, низким уровнем финансирования строительства новых и реконструкции действующих объектов <1>.

———————————

<1> Там же.

 

Производственная сфера муниципального сектора сокращается: в 2005 году — 33 387; в 2006 году — 32 579; в 2007 году — 30 706; в 2008 году — 29 259 единиц <1>.

———————————

<1> См.: Материалы Минэкономразвития и торговли. Основные показатели развития муниципального сектора экономики РФ на 2008 г.

 

Из этого следует, что не совсем продуманный процесс приватизации муниципальной собственности нанес ощутимый удар по материальной основе местного самоуправления, оно почти лишено экономической самостоятельности и самофинансирования.

Приватизация муниципальных предприятий, их перепрофилирование привели к сокращению рабочих мест и, следовательно, к безработице большого числа людей. Сегодня уровень безработицы колеблется от 6 до 8 млн. человек в трудоспособном возрасте. Об этом было сказано на съезде «Единой России» в ноябре 2009 года.

Следует заметить, что наибольший уровень безработицы наблюдается на Северном Кавказе, где производственная сфера почти отсутствует. Здесь преобладает сфера обслуживания, которая представлена мелким бизнесом (торговля, бытовое обслуживание и т.д.). В результате в Чеченской Республике доля безработной молодежи составляет 40%, в Ингушетии не занято более половины экономически активного населения. В целом по Чеченской Республике безработица составила в 2009 году 30% <1>.

———————————

<1> См.: Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2009. 13 ноября.

 

Очевидным является то, что местная, да и центральная власти не анализировали последствий приватизации муниципальных предприятий, а лишь рассчитывали на то, что люди пойдут в бизнес, создадут свое дело. Но и здесь не все так просто. В условиях кризиса начался стремительный спад в малом, среднем бизнесе. В начале 2009 года началось свертывание малых, средних предприятий частной формы собственности. Причиной стали чрезмерный размах коррупции, тяжелое налоговое бремя, высокая арендная плата за недвижимость, отсутствие средств на содержание имущества, препятствия чиновничества.

Вот о чем свидетельствует статистика и ее динамика. По состоянию на ноябрь 2008 года в России действовали 891 тыс. малых и средних предприятий. Из них около 250 тыс. расположены в г. Москве, остальная часть — в регионах. Это в среднем по 10,1 тыс. единиц на один субъект РФ. В марте 2009 года число таких предприятий сократилось до 282 тыс. <1>, т.е. почти втрое. На каждое муниципальное образование приходится 11,6 малых предприятий частного сектора. Конечно же, с таким экономическим потенциалом, когда муниципальных предприятий почти нет, а частный сектор исчезает, говорить о надлежащей экономической основе местного самоуправления не приходится. Ее почти нет. А следовательно, муниципальные бюджеты практически остались без источников доходов, необходимых для покрытия все растущих расходов на местное хозяйство, а многие люди — без работы.

———————————

<1> Всех сократят, а мы останемся // Комсомольская правда. 2009. 10 марта.

 

В Послании Президента РФ сделан вывод о том, что на Северном Кавказе, например, необходимо развивать предпринимательство, активизировать инвестиционную деятельность <1>. К этому можно добавить следующее.

———————————

<1> См.: Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2009. 3 ноября.

 

Целесообразно развивать и муниципальный, и государственный секторы для формирования баланса между частной и публичной формой экономических отношений. Обусловлено это тем, что люди не все готовы в настоящее время к созданию своего дела. У одних нет средств, у других нет специального образования для ведения бизнеса, третьи не готовы к этому психологически. Поэтому рассчитывать только на инициативу граждан в сложившихся условиях представляется не совсем полным решением. Активность граждан по созданию материального производства можно поднять конкретной инициативой государственных и муниципальных органов. Нужно дать людям возможность участвовать в создании материальных благ и для себя, и для муниципальной власти. Общество должно богатеть снизу. Богат человек, и общество богато, если же он беден, и общество бедно и нездорово. При наших природных ресурсах поднятие муниципальной экономики вполне возможно, если направить эти ресурсы в нужное русло.

Можно ли сегодня утверждать, что все государственные и муниципальные служащие заинтересованы в поднятии реального сектора в муниципальных образованиях. Статистика, которую мы привели, свидетельствует об обратном. Почти все объекты распроданы по низким ценам, многие перепрофилированы и не выполняют функций улучшения благосостояния людей. Переданные в частную собственность муниципальные предприятия, как правило, приводятся в худшее состояние их владельцами. На съезде «Единой России» в ноябре 2009 года В.В. Путин справедливо отметил, что «к сожалению, очень многие привыкли руководствоваться простым, незатейливым правилом: выдавливать последние соки из устаревшего оборудования, влезать в долги в надежде на то, что государство подставит плечо и вытащит в конечном счете в последний момент из ямы» <1>. Получившие в частную собственность муниципальные предприятия оказались в большинстве своем несостоятельными управленцами и довели их до критического состояния. Ситуация дошла до того, что уже возникла проблема с моногородами и монопоселками, вплоть до их расформирования. По данным Русской православной церкви, за период с 1991 по 2008 год с лица земли нашей исчезло свыше 40 тыс. сел и деревень. Теперь очередь за моногородами и монопоселками. Этого нельзя допускать, так как люди останутся без средств к существованию и социальная напряженность возрастет.

———————————

<1> Российская газета. 2009. 23 ноября.

 

Что является причинами столь скоротечной приватизации муниципального имущества, почему так быстро многие избавились от него? У власти просто временщики, которым важно не укрепление муниципальной собственности, а что-то другое. Чем является это другое для некоторых, можно только предполагать.

За шесть месяцев 2009 года за коррупцию осуждены 532 представителя органов государственной власти и местного самоуправления <1>. Вот ответ на поставленный вопрос.

———————————

<1> См.: Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2009. 13 ноября.

 

Сегодня взят курс на модернизацию экономики. Муниципальная власть, выполняя Конституцию РФ, должна, на наш взгляд, включиться в этот процесс и сделать все от нее зависящее для укрепления муниципального имущества. Нужно создавать новые предприятия, оснащенные современным оборудованием, продукция которых сможет конкурировать с зарубежными изделиями, товарами, услугами.

4.4. К числу первоначальных способов приобретения права собственности относится приобретение этого права на бесхозяйное имущество. Бесхозяйное имущество охватывает такие разновидности имущества, которые брошены собственником. Это могут быть объекты недвижимости: жилые, нежилые помещения, земельные участки, безнадзорные животные, клады. В этих случаях муниципальный орган как участник гражданских правоотношений может приобрести право собственности на имущество, собственник которого неизвестен, либо отказался от него, либо утратил на него право и нет наследников у бывшего собственника. Но для этого необходимо фактическое владение имуществом. Бесхозяйное недвижимое имущество должно быть принято на государственный учет по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого оно находится. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на это имущество. Такое правило установлено п. 3 ст. 225 ГК РФ.

4.5. В соответствии со ст. 234 ГК РФ органы местного самоуправления, как и все юридические лица, не являясь собственниками имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющие как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет либо иным имуществом в течение 5 лет, вправе приобретать право собственности на такое имущество в порядке срока приобретательной давности. Право собственности на недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает у муниципального образования в силу приобретательной давности с момента такой регистрации. В муниципальную собственность, таким образом, могут быть приобретены земля, здания, сооружения, другие объекты недвижимости, технические средства и т.д.

4.6. К первоначальным способам можно отнести обнаружение клада, который поступает собственнику имущества. Он может быть зарыт в земле, находиться в здании, сооружении, водоеме, принадлежащем на праве собственности муниципальному образованию. В соответствии со ст. 233 ГК РФ клад принадлежит собственнику.

4.7. Производные способы приобретения права муниципальной собственности также служат приумножению муниципальной собственности. К таким способам можно отнести куплю-продажу, с помощью которой приобретается движимое и недвижимое имущество в собственность, наследование имущества по завещанию, приобретение в результате договора дарения, передача от государственных органов в результате разграничения собственности на государственную и муниципальную.

Процесс передачи имущества от государства в муниципальную собственность имеет место на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов РФ. По состоянию на 1 октября 2007 года из федеральной собственности в муниципальную передано 24 275 объектов. Все виды имущества в соответствии со ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ разграничены между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями в 20 субъектах РФ. По отдельным видам имущества разграничение проведено в 48 субъектах РФ. В 12 субъектах РФ имущество не разграничивалось <1>.

———————————

<1> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 105 — 109.

 

Наблюдается некий круговорот имущества, расположенного на территории муниципальных образований. С одной стороны, органы местного самоуправления приватизируют свое имущество, т.е. оно им не нужно, с другой — они получают имущество от государства. Но где гарантии, что оно не будет также приватизировано. Сегодня целесообразно, по нашему мнению, приостановить этот процесс. Если государство передает какое-либо имущество в муниципальную собственность, то нужно было бы установить запрет на его приватизацию. Такую норму можно установить в Федеральном законе N 131-ФЗ.

На современном этапе важно создавать новые предприятия, технологические процессы которых соответствовали бы уровню мировых стандартов, но не предпринимать попытки перераспределять то, что и морально, и фактически устарело и является убыточным.

4.8. Для управления муниципальной собственностью важно определить особенности правового режима муниципальной собственности. Учитывая гражданско-правовой режим имущества, классификация объектов права муниципальной собственности может быть следующей.

К недвижимому имуществу можно отнести: земельные участки; объекты, неразрывно связанные с землей (водоемы, леса, лесополосы и т.д.); здания; сооружения; отдельные помещения в нежилом секторе; имущественные комплексы (предприятия, организации, учреждения) и др.

К движимому имуществу следует отнести: имущество, составляющее основные и оборотные производственные фонды; материальные запасы; денежные средства и ценные бумаги.

К имущественным правам относятся: доли (паи) в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, иные имущественные права.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ казну муниципального образования составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, которое не закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями. Из этого следует, что муниципальная собственность делится на две части: имущество муниципальной казны и имущество муниципальных предприятий и учреждений. Подобное разделение важно для обоснования необходимости разграничения ответственности муниципального образования, с одной стороны, и созданных им субъектов, т.е. юридических лиц, — с другой, по своим долгам.

Имущество первой группы имеет социальное предназначение. Оно обеспечивает формирование и развитие на своем уровне, в пределах компетенции, образования, медицины, культуры. Кроме того, оно нацелено на развитие производственной сферы.

Имущество второй группы нацелено на удовлетворение потребностей населения и органов местного самоуправления <1>. В юридической литературе иногда можно встретить различные суждения о том, являются ли средства местного бюджета собственностью муниципального образования или нет. На этот вопрос дает ответ ст. 128 ГК РФ, в которой денежные средства отнесены к разновидности имущества, а также п. 3 ст. 215 ГК РФ, в котором установлено, что средства местного бюджета — это разновидность муниципального имущества. При этом неважно, что они находятся на счетах в банках. Владелец счета в любом случае сохраняет право собственности на деньги, находящиеся на счетах <2>.

———————————

<1> См.: Матанцев И.В., Камалов О.А. Конституционные принципы реализации гражданской правоспособности муниципальных образований // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в РФ. Екатеринбург, 2001. С. 208.

<2> См.: Олейник О. Банковский счет: законодательство и практика // Закон. 1997. N 1. С. 10.

 

Эту позицию подтверждает бюджетное законодательство и уточняет ее. Право собственности у муниципальных образований имеется в отношении собственных доходов местных бюджетов, к которым отнесены все виды доходов за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций <1>.

———————————

<1> См.: Ларионов А.В. Право собственности на средства местного бюджета // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 7. С. 42.

 

Федеральный закон N 131-ФЗ не включает местный бюджет в состав муниципальной собственности. Средства местных бюджетов в ст. 49 названного Закона обозначены в составе экономической основы отдельно от имущества. Это не соответствует ст. 128 ГК РФ, которая относит деньги к разновидности вещей, т.е. имущества. Данное противоречие, или несоответствие, требует урегулирования на законодательном уровне, так как в теории и на практике по этому вопросу имеются различные подходы. Отсутствие единой позиции в федеральном законодательстве приводит к разным подходам при формировании уставов муниципальных образований. Одни включают бюджеты в состав муниципальной собственности, другие не включают. Так, из 30 изученных уставов городов-столиц и административных центров субъектов РФ в 17 из них бюджеты включены в состав муниципальной собственности (Архангельск, Благовещенск, Волгоград, Екатеринбург, Казань, Калуга, Кострома, Краснодар, Курск, Липецк, Нижний Новгород, Новосибирск, Орел, Ростов-на-Дону, Самара, Тула). В 12 уставах городов в состав муниципальной собственности включены также внебюджетные муниципальные фонды (Архангельск, Барнаул, Благовещенск, Екатеринбург, Калуга, Краснодар, Курск, Липецк, Нижний Новгород, Великий Новгород, Новосибирск, Орел) <1>. Следует заметить, что включение или невключение местного бюджета в состав муниципальной собственности не является нарушением Федерального закона N 131-ФЗ. Названный Закон не включает бюджет в собственность, но он и не запрещает этого делать. Другое дело, что на федеральном уровне нужно обеспечивать чистоту законодательства, его координацию и согласование.

———————————

<1> См.: Таболин В.В. Сборник уставов городов-столиц и административных центров субъектов РФ. Т. 1, 2. М., 2007.

 

В ст. 55 Федерального закона N 131-ФЗ в собственные доходы включены следующие: средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления.

Сравнение собственных доходов с субвенциями по содержанию и сущности дает основание сделать вывод о том, что собственные доходы не являются идентичной категорией с субвенциями. Собственные доходы обеспечивают реализацию компетенции, предусмотренной Федеральным законом N 131-ФЗ. Здесь должен действовать принцип: собственные финансовые ресурсы должны соответствовать объему компетенции.

Законодатель в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ установил четыре группы муниципального имущества по предназначению:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

4) имущество, которое не предназначено для осуществления государственных функций и обеспечения деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих.

Такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения).

Однако, как показывает практика, изменение целевого назначения имущества не всегда бывает эффективным, если не учитывать два важнейших условия: 1) не проведен анализ имеющихся объектов муниципальной собственности и не выявлены структурные несоответствия; 2) не определены стратегические цели муниципальной деятельности и потребности в использовании муниципальной собственности. Здесь важно учитывать: социально-экономические цели; инвестиционные цели; эффективность расходования бюджетных средств; цели развития инфраструктуры; цели формирования реального сектора экономики различных форм собственности; цели взаимодействия муниципального образования с другими территориями; цели улучшения благосостояния жителей муниципального образования.

Если же у органов местного самоуправления нет целевой программы управления имуществом, то перепрофилирование не дает положительного результата. Это доказано самой практикой в масштабе Российской Федерации.

Нужны стратегические планы или программы, в которых можно определить ресурсы, обеспечивающие выполнение таких планов и программ.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code