§ 2. Исторические этапы развития муниципальной собственности

Формирование муниципальной собственности имеет свою историю. Она связывается с началом зарождения местного самоуправления, которое юридически было оформлено в Древнем Риме в 45 году до нашей эры в Законе Lex Julia municipalis (Закон о муниципальном управлении). Муниципальная власть осуществлялась в городах, которые назывались муниципиями.

Организация местного (муниципального управления) была построена на основе демократических принципов. В целом власть на территории муниципий (городов) принадлежала собранию граждан общины, организованных по куриям. В городах формировались муниципальные сенаты, состоящие из ста членов, а также исполнительные органы, которые назывались муниципальными магистратами. Община имела статус юридического лица, признаки которого были сформулированы в названном Законе. В Законе в качестве материальной основы за муниципиями (общинами) закреплялось определенное имущество на праве собственности. Это были городские земли, различные постройки, местные дороги, лесные угодья, водоемы и т.д. Всеми этими видами имущества могли управлять на правах собственника Сенат и муниципальная магистратура от имени народного собрания.

Муниципии как территориальные образования имели статус юридического лица. Они обладали в этой связи следующими признаками: а) наличие организационного единства, т.е. на территории были собрание граждан, представительные и исполнительные органы; б) обособленное имущество в виде недвижимого имущества и бюджетных средств (муниципальной казны), которыми они несли ответственность по своим обязательствам; в) наличие прав и обязанностей и приобретение таковых; г) способность выступать с иском и отвечать по своим обязательствам при возникновении споров с другими участниками правоотношений.

Таким образом, территориальная корпорация (община) обладала имуществом на праве квиритов и являлась квиритским собственником, которому присуща была триада правомочий: владение, пользование и распоряжение имуществом. Следует заметить, что как государство, так и муниципии в Древнем Риме обладали квиритской собственностью, так как к власти допускались только полноправные римские граждане <1>.

———————————

<1> См.: Римское частное право / Под ред. проф. И.Б. Новицкого и проф. И.С. Перетерского. М.: Юриспруденция, 2002. С. 98, 149.

 

Объединение людей в общины как самостоятельные в имущественном отношении территориальные союзы имело место в Европе, в Америке.

Об этом свидетельствуют исторические источники права, нормы которых регулировали отношения в системе местной публичной власти. На территории Древней Руси в основу формирования общинного самоуправления были положены производственно-материальный и территориальный факторы <1>.

———————————

<1> См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 9.

 

Б.Н. Чичерин рассматривал общину как местный союз в отношении к своим членам, как юридическое лицо, владеющее имуществом, как центр управления <1>. Как видно, община обладала имуществом и являлась центром управления территорией. При этом наличие собственности было главным признаком самостоятельности общины и ее властных полномочий. Территориальная община рассматривалась как союз корпораций, составленный из корпораций различного характера, создаваемых по интересам. Например, в Новгороде существовали территориальные общины: концы, улицы, с одной стороны, с другой — сословные союзы, суть ремесленные цехи, купеческие гильдии и товарищества <2>, которые обладали своим обособленным имуществом.

———————————

<1> См.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Ч. 1. М., 1894. С. 391.

<2> См.: Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 118.

 

Общины на территории нашей страны формировались на основе трудовой деятельности, собственности и повинности людей, которые принимали непосредственное участие в их управлении. Имущество всех производственных, торговых, ремесленных, строительных и других общин вливалось в общее имущество территориальных общин (союзов общин). Каждая община зависела от союза общин. Так были устроены Новгородская, Псковская, Смоленская земщины.

Объединение людей на производственной, имущественной основе стало отправной точкой зарождения местного самоуправления на Руси. Например, в Новгороде были территориальные единицы (концы), названия которых соответствовали виду занятий людей (Гончарский конец, Плотницкий конец и т.д.). Это свидетельствует о том, что местное самоуправление формировалось на производственной, материальной основе <1>.

———————————

<1> См.: Мартышин О.В. Вольный Новгород. М., 1992. С. 242.

 

У общин всегда имелось в наличии имущество, с помощью которого решались задачи местного значения и осуществлялась часть функций центральной власти.

Наибольшая упорядоченность собственности местной власти была осуществлена в годы правления Екатерины II. В 1785 году Екатерина II проводит муниципальную реформу. Указом императрицы в этом году было утверждено Городовое положение, объединившее в себе производственный, имущественный и территориальный факторы становления местной публичной власти. Впервые в законодательном порядке в России за городами закрепляется право собственности на движимое и недвижимое имущество. В соответствии со ст. 2 Городового положения 1785 года городу навечно принадлежит недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы <1>. В целях приумножения имущественной основы территории было разрешено в уведомительном порядке создавать различные промыслы и предприятия, которые изначально не облагались налогом, до тех пор пока затраты на их создание не компенсировались в процессе их деятельности. Это давало возможность развивать производство и создавать соответственно источниковую базу для формирования муниципальной казны. Следует заметить, что среди объектов собственности предусматривалось создание как производственных единиц, так и сферы обслуживания. Например, в городах беспрепятственно разрешалось строительство школ, харчевен, трактиров, гостиных дворов, лавок, амбаров (ст. 17 — 20 Положения) <2>. Правительство осознавало, что развитие реального сектора экономики в городах повлечет за собой укрепление материальной основы как местной, так и центральной власти, а также увеличит число имущих граждан, что окажет положительное влияние на социально-политическую обстановку.

———————————

<1> См.: Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 22. С. 360.

<2> Там же. С. 359.

 

В Указе императрицы был изложен призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов в городах. Основное содержание его следующее: «Уповаем, что верноподданные Нам граждане городов Наших похвальным радением, доброю волею в торговле, промыслах и ремеслах и поведением будут способствовать возвышению мест, ими населяемых, в цветущем состоянии» <1>. Очевидно, что правительство побуждало граждан к созданию имущественной основы городов.

———————————

<1> Полное собрание законов Российской империи. С. 359.

 

Статья 90 названного Положения прямо зафиксировала право жителей городов на свободное создание своего дела: «Мещанин волен заводить станы всякого рода и на них производить всякого рода рукоделие без иного на то дозволения или приказания, ибо сею статьею всем и каждому дозволяется добровольно заводить (и иметь) всякого рода станы и рукоделие производств, не требуя на то уже иного дозволения от вышняго и нижняго места» <1>. То есть разрешения властей на создание предприятий не требовалось. Можно было создать дело, затем поставить об этом в известность местный магистрат и работать. Такой порядок создания дела исключал возможность получения чиновником взятки и развития вымогательства. Называется этот порядок уведомительным.

———————————

<1> Там же. С. 367.

 

Очередным историческим этапом развития муниципальной собственности можно считать реформы середины XIX века, когда было объявлено крестьянское и земское самоуправление. 19 февраля 1861 года было принято Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости <1>.

———————————

<1> См.: Российское законодательство X — XX веков. Документы крестьянской реформы / Под ред. О.И. Чистякова. Т. 7. М., 1989. С. 35 — 105.

 

В соответствии со ст. 40 названного Положения разрешалось создание сельских обществ и волостей, которые являлись территориальной основой местного сельского самоуправления.

В ст. 34 Положения было закреплено право сельского общества на приобретение в собственность движимого и недвижимого имущества. Землями, приобретенными в собственность, независимо от своего надела общество могло распоряжаться по своему усмотрению, разделяя их между домохозяевами и предоставляя каждому участок в частную собственность или оставляя эти земли в общем владении всех домохозяев <1>. Данная норма свидетельствует о том, что в сельской местности, равно как и в городах, согласно Положению 1785 года, у местных территориальных сообществ в законодательном порядке формируется муниципальная собственность с триадой правомочий: владение, пользование, распоряжение принадлежащим имуществом. Общество могло даже отчуждать движимое и недвижимое имущество домохозяевам — участникам сельского общества или третьим лицам. Однако третьим лицам можно было отчуждать общую собственность только с согласия мира (ст. 35 Положения) <2>.

———————————

<1> Указ. соч. С. 44.

<2> Там же.

 

В Положении были закреплены способы приобретения имущества в собственность обществом. Это создание, купля-продажа, переход по наследству, а также оформление выморочного имущества умерших крестьян, не имеющих наследников, в пользу сельского общества <1>.

———————————

<1> Там же. Ст. 34, 39.

 

Для местного самоуправления важным было и еще одно узаконение, давшее возможность для укрепления материальной основы сообщества в целом и каждого члена в отдельности.

Статьей «крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости, предоставляется право наравне с другими свободными сельскими жителями…

1) производить свободную торговлю без взятия торговых свидетельств и без платежа пошлин;

2) открывать и содержать на законном основании фабрики и разные промышленные, торговые и ремесленные заведения;

3) записываться в цехи, производить ремесла в своих селениях и продавать свои изделия как в имениях, так и в городах;

4) вступать в гильдии, торговые разряды… и т.д.» <1>.

———————————

<1> Там же. С. 41.

 

Положение предоставило крестьянам возможность на самоопределение, самоорганизацию и имущественную самостоятельность. Правительство понимало, что улучшение положения людей в имущественном отношении улучшит положение сельских сообществ и, соответственно, общества в целом, так как Россия была аграрной страной. Особенно следует обратить внимание на то, что каждый крестьянин на своей усадьбе имел право без разрешения помещика или общества устраивать и содержать фабричные, промышленные и торговые заведения. Тем самым создавались условия для развития производства, расширения мест приложения труда, а также формирования источников доходов для местной и государственной казны.

Все перечисленные меры представляют собой ту самую основу, от которой зависит судьба и самоуправления, и государства, ибо развитие производства и торговли в комплексе были и остаются решающими факторами развития общества в целом и местного самоуправления в частности в любой исторический период <1>.

———————————

<1> См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 76.

 

Продолжение крестьянской реформы было ознаменовано принятием 1 января 1864 года Положения о земских учреждениях, которое впитало в себя почти все нормы Положения о крестьянах.

Земская реформа 1864 года должна была удовлетворить следующие требования:

1) укрепить материальную основу местного самоуправления путем формирования производства и развития торговли, расширения источников доходов казны;

2) улучшить местное хозяйственное управление;

3) дать выход «свободным стремлениям общества», пробудить инициативу людей к созидательной деятельности на местах <1>.

———————————

<1> См.: Муниципальное право России / Под ред. Н.В. Постового. М., 2008. С. 72.

 

Наличие достаточной имущественной основы в большей мере было характерно для сельской местности. Именно по этой причине местное самоуправление развивалось преимущественно в виде сельских обществ. Здесь была развита коллективная общинная собственность и производство, объединявшее людей по интересам.

Известный исследователь в области местного самоуправления А.О. Васильчиков отметил следующее: «В городах русских, как и в английских, оказалось гораздо менее самостоятельности, чем в селениях, и что крестьянское, земское и мировое управление заведуется в России, преимущественно, почти исключительно сельскими обывателями, землевладельцами и крестьянами» <1>. То есть для самоуправления на селе была хорошая почва. Здесь в собственности сообществ была земля и иное движимое и недвижимое имущество, составляющее материальную основу и источники доходов местного самоуправления, которыми управляли сельские сообщества. В большей степени самоуправление строилось там, где имелась в наличии материальная основа, где люди обладали движимым и недвижимым имуществом. Сельская местность преобладала над городской. Например, в Европейской части России, на которой было введено городское и земское самоуправление в середине XIX века, число городов составляло 2207 с населением 5,5 млн. человек; число сел составляло 305,4 тыс. с населением 53,7 млн. человек <2>.

———————————

<1> Васильчиков А.О. О самоуправлении. СПб., 1869. С. 230.

<2> См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 66.

 

Весьма распространенной была точка зрения о том, что местное самоуправление возможно только там, где есть имущественная, производственная основа (а это были сельские общества) и люди хорошо знают друг друга и объединяются по экономическим интересам. Многие считали, что единственный путь к построению местного самоуправления — это устройство своего производства, приближенного к нуждам людей. Такой позиции придерживались В.Ю. Скалон, Г.И. Шрейдер, М.К. Лемке, В. Гессен, А.П. Смирнов <1>.

———————————

<1> См.: Мелкая земская единица. Сб. ст. СПб., 1903. С. 377, 379, 355 — 357, 364, 281 — 282.

 

В 70-е — 90-е годы XIX столетия экономическая основа местного самоуправления получила определенное развитие. Сметы земских учреждений к 1900 году возросли до 99,5 млн. рублей, т.е. более чем на 10 млн. рублей. С 1890 по 1900 год расходы земских учреждений на народное образование возросли с 7 млн. 226 тыс. до 15 млн. 557 тыс. руб. Количество лечебных земских учреждений в 1890 году возросло в три раза по сравнению с начальным периодом деятельности земств и составило 1068 <1>, а в 1913 их число достигло 2 тысяч <2>.

———————————

<1> См.: Бойцова В.Я., Степанова Н.В. Российское территориальное самоуправление 1864 — 1917. Кемерово, 1994. С. 26.

<2> Там же. С. 29.

 

Казна стала выделять земствам специальные средства, объем которых возрос с 2,4 млн. рублей в 1907 году до 40,8 млн. рублей в 1913 году, то есть в 17 раз за 6 лет <1>. История развития имущественной основы местного самоуправления свидетельствует о значимости муниципальной собственности в деятельности местных сообществ и государства в целом. Экономической основе уделялось первостепенное значение, так как от этого зависело благосостояние людей, проживающих в этих сообществах.

———————————

<1> Там же. С. 29.

 

В период с 1917 по 1990 год в нашей стране не было местного самоуправления, а следовательно, не было муниципальной собственности. Установление таковой можно отнести к 1990 году, когда был принят Закон Союза ССР и его республик о собственности. В соответствии со ст. 23 названного Закона было установлено, что в собственности края, области, района и другого административно-территориального образования находятся: имущество органов власти и управления административно-территориального образования, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство местного совета. Сюда были отнесены предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорт, промышленные, строительные и другие предприятия и комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач. При этом собственность была названа коммунальной. По аналогии был построен и раздел Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятого в 1990 году, где была обозначена коммунальная собственность.

Затем институт муниципальной собственности был закреплен в Законе РСФСР 1990 года «О собственности в РСФСР», Законе РСФСР 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии со ст. 23 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» муниципальной (коммунальной) собственностью были наделены районы, города и входящие в них административно-территориальные образования. Города и районы на праве собственности могли иметь имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и т.д. <1>. Таким образом, законодательство России не упоминает в качестве субъектов муниципальной собственности республики, края, области, автономные округа, автономную область. Ею обладали только низовые звенья местных Советов.

———————————

<1> См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. С. 199 — 200.

 

Упорядочение перечня объектов муниципальной собственности было определено в 1991 году в Постановлении Верховного Совета РСФСР N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» <1>.

———————————

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 3. Ст. 39.

 

В 1992 году распоряжением Президента РФ от 18 марта N 114-рп было утверждено Положение «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» <1>.

———————————

<1> Там же. 1992. N 13. Ст. 697.

 

Названное Положение определило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также оформления права собственности на имущество. Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем муниципальном реестре. Каждая территория должна иметь такой реестр. Реестры обязаны формировать комитеты по управлению имуществом городов и районов. Как правило, реестры эти имеют почему-то закрытый характер. К ним нет доступа для изучения состояния муниципальной собственности.

Новую страницу института муниципальной собственности открывает Конституция РФ. Признавая и гарантируя права местного самоуправления, она формирует экономические его основы. Во-первых, это выражено в том, что в ст. 8 Конституции установлена новая форма собственности — муниципальная, которая в равной степени обеспечивается правовой защитой, как и другие формы собственности. Во-вторых, в ст. 9 Конституции РФ указано, что в муниципальной собственности могут находиться такие важнейшие виды недвижимого имущества, как земля и другие природные ресурсы. Этим самым придается значимость экономической основе местного самоуправления.

В-третьих, местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. То есть наличие местного самоуправления гарантирует триаду правомочий собственника.

В-четвертых, согласно ст. 132 Конституции РФ управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления.

Таким образом, Конституция РФ закрепила новый институт — право муниципальной собственности, а также новые границы правоотношений, составляющие имущественную основу местной публичной власти.

Конституционные положения о праве муниципальной собственности в дальнейшем были развиты в ГК РФ, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.) и в Федеральном законе с аналогичным названием от 2003 г. N 131-ФЗ.

Можно заметить, что в России имеется своя история становления и развития муниципальной собственности и формирования ее правового режима.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code