§ 1. Понятие муниципальной собственности

Глава III. УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

§ 1. Понятие муниципальной собственности

Муниципальная собственность как элемент экономической основы закреплена в ст. 8 Конституции РФ и является одним из важнейших институтов, с помощью которого формируется компетенция в системе местного самоуправления, а также осуществляется управление территорией.

Наличие собственности является главным признаком самостоятельности власти и управления <1>. Чем большим объемом собственности обладает муниципальное образование, тем больше у него возможностей для реализации установленной компетенции.

———————————

<1> См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 9.

 

В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно употребления термина «собственность». В.А. Рахмилович считает, что «собственность употребляется в двух смыслах:

а) в юридическом смысле — как обозначение вещного права, то есть права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами);

б) в экономическом смысле — как обозначение совокупности экономических (как принято говорить, производственных в широком смысле отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной деятельности)» <1>.

———————————

<1> Комментарий к Конституции РФ. М.: Изд-во БЕК, 1996. С. 34.

 

Полагаем, что термин «муниципальная собственность» вполне может быть использован в политическом смысле <1>. Конституция РФ установила новую форму собственности — муниципальную и в первом, и во втором, и в третьем смыслах. К сказанному можно добавить, что для собственности характерен еще один смысл: она имеет и социальную направленность. Рассмотрим каждый смысл в отдельности.

———————————

<1> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России: вопросы и ответы. М., 2006. С. 47.

 

В юридическом смысле муниципальная собственность закреплена в п. 1 ст. 130 и п. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Федеральный закон N 131-ФЗ в ст. 51 употребляет термин «муниципальная собственность» в юридическом смысле, обозначая триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом <1>.

———————————

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

 

В Гражданском кодексе РФ термин «муниципальная собственность» употребляется в юридическом смысле. Это вытекает из самого названия и содержания раздела II Гражданского кодекса РФ. Он назван так: «Право собственности и другие вещные права». В нем обозначено содержание права собственности, т.е. владение, пользование и распоряжение (абсолютное вещное право), либо ограниченное вещное право — владение и пользование имуществом. Здесь же обозначены и субъекты права собственности.

Среди субъектов муниципальной собственности названы муниципальные образования (ст. 212) в лице городских и сельских поселений, другие муниципальные образования (ст. 215), а также органы местного самоуправления (ст. 215, п. 2).

Следует заметить, что в юридическом смысле муниципальная собственность закреплена Федеральным законом N 131-ФЗ за всеми видами муниципальных образований: сельскими и городскими поселениями, муниципальными районами, городскими округами и т.д.

В экономическом и юридическом смыслах о муниципальной собственности говорится в ст. 8 Конституции РФ, где установлены формы собственности: частная, государственная и муниципальная. В данной норме Конституции РФ формы собственности обозначены и как экономические отношения, и как форма собственности у различных субъектов правоотношений. То есть данная норма Конституции РФ устанавливает абсолютное вещное право на имущество. При этом муниципальная собственность, ее содержание предполагает владение, пользование и распоряжение имуществом. Все это важно с точки зрения управления муниципальной собственностью, так как управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы <1>.

———————————

<1> См.: Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 34.

 

В.Г. Афанасьев считает, что управлению присущи как базисные, так и надстроечные отношения <1>, т.е. экономические и правовые. О муниципальной собственности как разновидности экономических отношений говорится в ст. 49 Федерального закона N 131-ФЗ. В данной статье не указываются правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, а только обозначена форма собственности в ее естественном, фактическом значении, необходимом для определения данного явления и представления об экономической основе местного самоуправления. Муниципальная собственность — это один из элементов экономической основы местного самоуправления, которая представляет собой совокупность отношений, складывающихся в результате деятельности субъектов отношений в системе местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению имуществом в целях решения задач местного значения и осуществления части государственных функций.

———————————

<1> См.: Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57, 58.

 

Иначе можно дать следующее определение муниципальной собственности как экономической категории. Муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного самоуправления представляет собой совокупность отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования <1>.

———————————

<1> См.: Муниципальное право России / Под ред. Н.В. Постового. М., 2008. С. 147.

 

В политическом смысле муниципальная собственность определяется в Конституции РФ. Выражается это в том, что Конституция РФ впервые закрепляет три формы собственности: частную, государственную и муниципальную, тем самым обозначая политическую волю, направленную на формирование новых экономических отношений. Конечно же, нельзя утверждать, что Конституция РФ стала первым нормативным актом, в котором была установлена новая форма собственности. Впервые в политическом смысле муниципальная собственность была введена с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.). Собственность называлась коммунальной, но не муниципальной. По сути это одно и то же. Затем политическая воля по созданию данной формы собственности была распространена в ряде союзных республик, в том числе и в России. В 1990 году в РСФСР был принят Закон «О собственности в РСФСР», в 1991 году — Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», которые установили муниципальную форму собственности. Затем термин «муниципальная собственность» был применен в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» <1>.

———————————

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 3. Ст. 39.

 

Таким образом, политическая воля формировалась изначально в законах, а затем, исходя из опыта, была сформулирована в Основном Законе Российской Федерации — Конституции, обладающей высшей юридической силой.

Политический смысл состоит также в разграничении собственности между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В данном случае собственность разделена на государственную и муниципальную и представляет собой не что иное, как меру власти субъектов правоотношений, с одной стороны, и политическую волю к демократизации системы власти и управления — с другой. Собственность всегда определяла силу власти, которая опирается на имущественную основу при осуществлении функций и компетенции. Чем больше объем собственности, чем лучше ее состояние, тем проще осуществлять властные полномочия, закрепленные в нормативных актах.

В социальном смысле, по нашему мнению, муниципальную собственность можно рассматривать как имущество, используемое для повышения благосостояния жителей муниципального образования. Эту функцию выполняет и движимое, и недвижимое имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию. Сюда входят и вещные, и обязательственные отношения, а также частично личные неимущественные отношения и интеллектуальная собственность.

Собственность в юридической литературе часто рассматривается в качестве объекта правоотношения. При этом объектом правоотношения называют «те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы правомочной стороны» <1>. В муниципальных правоотношениях правомочной стороной в первую очередь выступают жители муниципального образования, так как, в соответствии с Конституцией РФ, именно они обладают триадой правомочий: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

———————————

<1> Общая теория права: Учебник / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 249.

 

Безусловно, что благом собственность является тогда, когда она полезна «применительно к конкретным потребностям» <1>. Следовательно, при хорошем содержании муниципальная собственность выступает как благо для жителей, как имущество, приносящее пользу от его использования. В этом как раз и состоит ее социальный смысл.

———————————

<1> Протасов В.Н. Правоотношение как система. М., 1991. С. 84.

 

Следует заметить, что муниципальная собственность в каждом из названных нами смыслов представляет собой единую систему элементов, логически последовательно расположенных, взаимосвязанных и взаимозависимых. Изначально собственность появляется как явление, не зависящее от субъективного права, то есть она не была юридической категорией, так как не было субъективного права. Она была обусловлена фактической жизнью, а ее принадлежность регулировалась естественным, обычным правом, основанным на обычных, неоднократно повторяющихся действиях людей. И только с появлением субъективного права, обусловленного наличием государства, формируется юридический смысл собственности, который назван «правом собственности», характеризующийся триадой правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом. Очевидно, что собственность как экономическая категория, как совокупность отношений первична по отношению к категории юридической «право собственности». Они, с этой точки зрения, соотносятся точно так же, как «отношение» и «правоотношение».

Собственность в политическом смысле возникает при наличии государства и права. Государство формирует концепцию о необходимости введения различных форм собственности и затем утверждает ее в нормативных актах. Собственность подразделяется по формам в целях обеспечения ее принадлежности определенным субъектам правоотношений. Кроме того, она разграничивается по различным субъектам в целях определения объема их власти. Государство всегда обладает большим объемом собственности, а следовательно, и большим объемом власти. В Российской Федерации наибольшим объемом собственности наделена федеральная власть, затем как субъекты имущественных отношений, каждый в отдельности, идут субъекты РФ. Последнее место по обладанию собственностью отведено муниципальным образованиям. Объем властных полномочий распределяется соответственно уровню системы власти. Наибольшей силой власти обладает Федерация, затем субъекты и, наконец, муниципальная власть.

Каждая из форм собственности обслуживает интересы определенной части населения. Федеральная собственность предназначена для удовлетворения интересов всего общества в целом. Собственность субъектов РФ обеспечивает реализацию интересов людей, проживающих в границах субъектов РФ. Муниципальная собственность служит удовлетворению интересов жителей муниципального образования. Частная собственность удовлетворяет интересы физических и юридических лиц. Если рассмотреть все формы собственности во всех смыслах, то они в той или иной мере соприкасаются с одной целью — удовлетворение интересов граждан Российской Федерации, равно как и власть должна проявлять заботу о благосостоянии граждан своей страны согласно Конституции РФ.

Мы видим, что в конечном итоге все формы собственности во всех смыслах взаимосвязаны и взаимообусловлены, а также подчинены в какой-то степени достижению единой цели — удовлетворению интересов граждан РФ. Они объединены в единую систему, состоящую из элементов, обеспечивающих надлежащее функционирование этой системы.

Другими словами, собственность — это система, состоящая из ряда взаимообусловленных, взаимосвязанных отношений (элементов), обеспечивающая удовлетворение общественных интересов в целом и интересов каждого субъекта в отдельности.

Чтобы достичь этой цели, необходимо обеспечить правильное эффективное управление собственностью каждым из ее владельцев. Тогда система в целом будет функционировать успешно.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code