Устранение технических барьеров в торговле: техническое регулирование

Во всех интеграционных объединениях значимым направлением деятельности по обеспечению свободы передвижения товаров является устранение «технических барьеров в торговле», т.е. «различий требований национальных и межгосударственных технических регламентов, стандартов или процедур подтверждения соответствия и принятых в международной практике технических регламентов и стандартов или процедур подтверждения соответствия, имеющие большее ограничительное воздействие, чем это необходимо для достижения установленных национальными законодательствами государств — участников интеграционных объединений целей разработки технических регламентов и стандартов, и приводящих в связи с этим к излишним препятствиям в международной торговле и в реализации товаров на отечественном рынке» <1>.

———————————

<1> Соглашение по техническим барьерам в Зоне свободной торговли от 20.06.2000 // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. N 2(35). С. 55 — 65.

 

Для того чтобы оценить, какое влияние меры технической политики, включающие установление и введение в действие обязательных для соблюдения требований к товарам, а также применение процедур обязательного подтверждения соответствия товаров установленным требованиям, могут оказывать на свободу передвижения товаров, обратимся к опыту Европейского союза. Приведем только один пример. 18 декабря 2006 г. Европейским парламентом были приняты Правила ЕС N 1907/2006, регулирующие вопросы регистрации, испытаний, экспертизы и ограничения выпуска химических веществ (REACH) <1>. Этот акт, заменяющий собой более 40 документов действующего европейского законодательства, направлен на регулирование производства и использования внутри ЕС химических веществ. Его целями провозглашены:

———————————

<1> Regulation (ЕС) N 1907/2006 of the European Parliament and of the Council // Official Journal of the European Union. L. 396.

 

— предотвращение химического загрязнения окружающей среды и сохранение биологического разнообразия;

— охрана труда рабочих, защита жизни и здоровья людей;

— стремление к балансу здоровья и экологии с конкурентоспособной, инновационной промышленностью Европы.

Необходимо подчеркнуть — и это прямо указано в тексте документа, — что эти Правила нацелены не только на предотвращение негативного воздействия химической продукции на окружающую среду и здоровье людей, но и на защиту европейского рынка, на повышение конкурентоспособности и инновационного потенциала европейской промышленности. В соответствии с новой системой регулирования в области обращения химической продукции, вводимой указанным нормативным правовым актом, все предприятия Европейского союза, производящие или импортирующие продукцию, а также предприятия, поставляющие свою продукцию на европейский рынок в объеме свыше одной тонны в год, обязаны их регистрировать в Европейском химическом агентстве, которое в настоящее время образовано в г. Хельсинки (Финляндия). Доказывать безопасность химических веществ отныне должны не государственные органы, а компании, которые занимаются производством, импортом и использованием таких веществ.

Среди недостатков регламента отмечается высокая бюрократизация процессов оформления документов, значительные затраты на все процессы, связанные с подготовкой, исследованием и регистрацией веществ, увеличение стоимости продуктов (от 5 до 15% от первоначальной стоимости), уменьшение сегмента дешевых продуктов (от 5 до 10% продуктов исчезнут с рынка), а следовательно, уменьшение экспортных возможностей промышленности ЕС, перенос производств в другие страны, изменение рецептур и технологий вследствие замены ингредиентов, поставляемых из третьих стран. При этом взнос в Европейское химическое агентство за регистрацию только одного вещества составляет от 1200 до 31000 евро, суммарные же расходы (включая расходы на исследования и покупку необходимых данных) от 15000 евро.

Европейская комиссия оценила непосредственные расходы предприятий, связанные с процессом регистрации и исследованием химических веществ, на 11-летний адаптационный период в 2,8 — 3,6 млрд. евро, допуская, что они могут увеличиться до 5,2 млрд. евро.

Очевидно, что столь высокие «расценки» губительны для малого и среднего бизнеса.

Требования REACH распространяются на продукцию не только химической промышленности, но и металлургии, автомобилестроения, производства строительных материалов, целлюлозно-бумажной промышленности, электроники и т.д. Перечень несоответствующей REACH продукции, выявленной в странах ЕС только за 1 месяц — январь 2011 г., приведен в табл. 3 <1>.

———————————

<1> Приводится по материалам сайта поддержки российских экспортеров REACH.RU: http://reach.ru/novosti-reach/all-news/25attention.

 

Таблица 3

 

Перечень продукции, не соответствующей требованиям

Правил ЕС N 1907/2006, регулирующих вопросы регистрации,

испытаний, экспертизы и ограничения

выпуска химических веществ

 

Великобритания

Наручные часы

 

Торговая марка 1. Decker

Тип и номер модели: CH2602, CH2603, CH2609, FS4527

2. Diesel

Тип и номер модели: DZ5210, DZ5211, DZ7169, DZ7170, DZ7176

Описание Наручные часы с браслетом, упакованные в картонные или жестяные коробки
Страна происхождения Китай
Причины

опасности

Часы могут вызывать аллергические реакции кожи, так как содержание никеля в браслетах находится в диапазоне от 0,546 до 1,011 мкг/кв. см, что не соответствует требованиям регламента REACH
Принятые меры Добровольный отзыв с рынка

 

Карнавальная маска

 

Торговая марка Henbrant Limited
Штрих-код 5 026619 071427
Описание Маска для Хэллоуина в форме черепа с капюшоном и сверкающими глазами
Страна

происхождения

Китай
Причины

опасности

Существует риск химической опасности, поскольку маска изготовлена из материала, в составе которого обнаружено 23,3% ди-2-этилгексилфталата (DEHP)
Принятые меры Добровольное прекращение продаж

 

Нидерланды

Набор мячей

 

Торговая марка BMFO
Тип и номер модели 1523588
Штрих-код 8712715695960
Описание Набор из 3-х мячей (красного, желтого и зеленого цвета)
Страна

происхождения

Китай
Причины

опасности

Мячи представляют опасность, так как содержат 16,2% ди-2-этилгексилфталата (DEHP)
Принятые меры Добровольное прекращение продаж

 

Испания

Комплект игрушек: пластиковые куклы с аксессуарами

 

Торговая марка VOGUE
Тип и номер модели Ref. 22-8801
Описание В комплект входят большая и маленькая пластиковые куклы и различные аксессуары: коляска, сумка, обувь, расческа, плюшевый мишка и др. На упаковке розового цвета имеется надпись: «серия VOGUE»
Страна

происхождения

Китай
Причины

опасности

Продукт представляет риск химической опасности, потому что пластик, из которого изготовлены куклы, содержит 0,2% ди-2-этилгексилфталата (DEHP). Согласно требованиям регламента REACH, фталаты DEHP, DBP и BBP запрещены для использования в товарах, предназначенных для детей
Принятые меры Продажа запрещена

 

Финляндия

Бижутерия

 

Торговая марка Mazu
Описание Ожерелье из искусственного жемчуга с подвеской в форме сердца
Страна происхождения Китай
Причины

опасности

Продукт представляет риск химической опасности, т.к. способен вызывать аллергическую реакцию из-за высокой концентрации никеля (6,5 — 9,8 мг/кв. см). Не соответствует регламенту REACH
Принятые меры Добровольный отзыв импортером от потребителей

 

Польша

Блузка

 

Торговая марка Fairfaery
Описание Блузка (состав 35% хлопка и 65% полиэстера) с бело-красно-серо-черным орнаментом, декорирована металлическими пуговицами
Страна

происхождения

Китай
Причины

опасности

Изделие представляет риск химической опасности, поскольку металлические пуговицы содержат от 0,99 до 2,04 мкг/кв. см никеля, способного вызвать аллергические реакции кожи. Продукт не соответствует регламенту REACH
Принятые меры Изъятие с рынка по приказу властей

 

Детская футболка

 

Торговая марка Eplusm
Описание Футболка желтого цвета из хлопка (100%). Лицевая сторона украшена принтами (бабочки и надпись «Exotic life» красного цвета, растительный орнамент черно-белого цвета, надпись «45» желтого цвета)
Страна

происхождения

Бангладеш
Причины

опасности

Продукт представляет риск химической опасности, поскольку краски в нанесенных на футболку принтах содержат свинец в следующих концентрациях: 5844 мг/кг (желтый цвет), 554 мг/кг (черный цвет), 2598 мг/ кг (красный цвет). Кроме того, в красной краске содержится кадмий (более 1,4 мг/кг). Текстильное изделие не соответствует требованиям регламента REACH
Принятые меры Отзыв с рынка по распоряжению властей

 

Германия

Пальчиковые куклы

 

Торговая марка Неизвестно
Артикул 138314
Штрих-код 4038967383146
Описание Набор из 5 пальчиковых кукол (волк, петушок, гусеница лягушка и заяц) из мягкого пластика и ткани
Страна

происхождения

Китай
Причины

опасности

Игрушки представляют риск химической опасности, потому что в ткани обнаружены азокрасители, содержащие 4-аминоазобензол в концентрации 96 мг/кг, что не соответствует регламенту REACH
Принятые меры Добровольный отзыв с рынка, от потребителей и импортеров, уничтожение

 

Италия

Набор для творчества «Scoubidou»

 

Торговая марка Totum 2m
Артикул 090163
Штрих-код 8714274090163
Описание Цветная пластиковая проволока для плетения, длина 2 м. Набор упакован в прозрачный пакет, скрепленный сверху картонной этикеткой с описанием на нескольких языках
Страна

происхождения

Нидерланды
Причины опасности Продукт представляет риск химической опасности, поскольку содержит 30% ди-2-этилгексилфталата (DEHP)
Принятые меры Принудительный отзыв с рынка по приказу властей

 

Отметим также, что введение в ЕС регламента REACH инициировало пересмотр законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих производство и обращение на рынке химических веществ во многих государствах, в частности, в Китае и Турции. Положения новых документов этих стран согласуются с требованиями REACH и направлены на защиту внутреннего рынка уже этих стран.

Приведенный пример показывает, какое влияние на перемещение товаров могут оказывать «технические барьеры в торговле» и сколь значимо их устранение. Поэтому необходимым шагом в деле либерализации международной торговли между государствами-участниками интеграционного объединения является и установление единых и обязательных на всем пространстве данного объединения требований к продукции, имеющих прямое действие, запрет на установление требований к продукции в одностороннем порядке. Однако указанного явно недостаточно, поскольку должны быть также сформированы единые подходы к оценке соответствия продукции, к аккредитации, к проведению контроля, решены другие вопросы, без которых свобода перемещения товаров не может быть обеспечена.

Техническое регулирование в межгосударственных интеграционных объединениях на постсоветском пространстве.

В рамках СНГ в качестве основных функций системы технического регулирования, которая трактуется как территориально распределенная система, состоящая из властно-распорядительных и информационных элементов, определены <1>:

———————————

<1> Концепция технического регулирования в государствах — участниках Содружества Независимых Государств. Принята Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств в г. Санкт-Петербурге 03.12.2009.

 

— создание условий для беспрепятственного движения качественных товаров (работ, услуг) как на рынке Содружества Независимых Государств, так и на внешних рынках;

— создание препятствий для проникновения на товарные рынки продукции, представляющей угрозу для жизни и здоровья людей, животных и растений, окружающей среды;

— предоставление наиболее полной информации о потребительских свойствах и безопасности товаров с целью предотвращения введения потребителей в заблуждение.

При построении системы технического регулирования государств — участников Содружества осуществляется анализ требований, предъявляемых национальными и международным законодательствами к продукции и товарам; действующих национальных систем стандартизации, сертификации, аккредитации и оценки соответствия требованиям технических регламентов; уровня развития информационной инфраструктуры этих систем и их отдельных элементов; существующих процедур сбора, обработки информации и обмена информацией в области технического регулирования, ее объема, структуры и качества; формы и содержания документации, оформляемой при осуществлении технического регулирования и допуска продукции и товаров на рынки государств — участников СНГ, и другой информации в области технического регулирования. При этом ключевым элементом указанной системы является межгосударственная модель технического регламента — документ, содержащий нормы и требования относительно объектов технического регулирования для защиты жизни и здоровья человека, животных и растений, имущества, охраны окружающей среды, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, принятый Сторонами, зарегистрированный и подлежащий включению в национальные технические регламенты. Механизм применения межгосударственных моделей технических регламентов на национальном уровне определяется Сторонами. Таким образом, в основе системы технического регулирования, формирующейся в рамках СНГ, лежат модельные акты.

Концепция технического регулирования в государствах — участниках Содружества Независимых Государств провозглашает одним из важнейших принципов построения системы технического регулирования СНГ принцип этапности и постепенности сближения положений национальных законодательств в области технического регулирования. В развитие указанного принципа в проект Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств — участников СНГ, основанного на Соглашении по техническим барьерам в зоне свободной торговли от 20 июня 2000 г., включены положения <1>, согласно которым «Стороны могут приводить национальные технические регламенты в соответствие с принятой межгосударственной моделью технического регламента». Указание на то, что «Стороны могут приводить», а не «обязуются» или «должны приводить», серьезно снижает эффективность рассматриваемого проекта Соглашения.

———————————

<1> См.: Протокол Совещания представителей органов отраслевого сотрудничества СНГ по вопросу обеспечения гармонизации технических регламентов государств Содружества от 22.04.2010.

 

Также вызывает возражение положение проекта Соглашения о том, что «…межгосударственные модели технических регламентов применяются на национальном уровне в соответствии с национальным законодательством». Применение международно-правовых актов на национальном уровне должно определяться международно-правовыми нормами, в частности, нормами самого Соглашения. Хотя, естественно, и нормы национального права не остаются в стороне от вопросов применения норм международного права, в частности, это нормы конституций, законодательство о международных договорах, нормы о компетенции органов публичной и, в первую очередь, исполнительной власти.

Отмеченные и иные недостатки могут привести к снижению эффективности рассматриваемого Соглашения как инструмента гармонизации технических регламентов Содружества Независимых Государств.

В отличие от СНГ в рамках Евразийского экономического сообщества деятельность по гармонизации законодательства в сфере технического регулирования государств — членов ЕврАзЭС была названа одним из приоритетных направлений формирования указанного Сообщества и протекает более интенсивно.

Основополагающими актами, на которых строится и должна начать функционировать система технического регулирования ЕврАзЭС, являются: Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г.; Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств — членов Евразийского экономического сообщества от 24 марта 2005 г.; Соглашение о применении единого знака обращения продукции на рынке государств — членов Евразийского экономического сообщества от 19 мая 2006 г.; Соглашение о создании информационной системы Евразийского экономического сообщества в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 12 декабря 2008 г. и др. международные правовые акты. Так, например, в соответствии с Соглашением о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер Стороны обязаны проводить согласованную политику в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер посредством:

а) принятия мер, необходимых для гармонизации законодательства государств Сторон;

б) разработки и принятия технических регламентов ЕврАзЭС, устанавливающих обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования;

в) обеспечения единства обязательных требований к объекту технического регулирования на территории своего государства;

г) принятия единых правил проведения работ по техническому регулированию, разработке санитарных и фитосанитарных мер для обеспечения необходимого уровня санитарной, ветеринарной и фитосанитарной безопасности территории государств Сторон;

д) гармонизации стандартов;

е) применения единых форм и правил оценки соответствия;

ж) гармонизации процедур оценки соответствия;

з) разработки и применения сопоставимых методов испытаний (контроля и измерений) при оценке (подтверждении) соответствия продукции или связанных с требованиями к продукции процессов производства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации;

и) аккредитации и (или) назначения органов по сертификации (подтверждению соответствия) и аккредитации испытательных лабораторий (центров), участвующих в процессе обязательного подтверждения соответствия.

При этом ключевым элементом гармонизации законодательства в сфере технического регулирования государств — членов ЕврАзЭС являются разработка и принятие в порядке, предусмотренном приложением к Соглашению об основах гармонизации технических регламентов государств — членов Евразийского экономического сообщества от 24 марта 2005 г. <1>, документов, устанавливающих обязательные для применения и исполнения в рамках ЕврАзЭС требования к объектам технического регулирования (продукции или связанным с требованиями к продукции процессам производства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации) — технических регламентов ЕврАзЭС. Технический регламент ЕврАзЭС принимается международным договором и обладает равной с ним юридической силой. Это означает, что технический регламент ЕврАзЭС может содержать правила, отличные от тех, которые содержатся в законодательстве государств — участников ЕврАзЭС, в частности, Российской Федерации. В случае возникновения коллизий между техническими регламентами ЕврАзЭС и национальными техническими регламентами приоритетом пользуется технический регламент ЕврАзЭС.

———————————

<1> Немаловажное значение с точки зрения разработки технических регламентов и в целом формирования системы технического регулирования ЕврАзЭС имеют и Рекомендации по типовой структуре технического регламента Евразийского экономического сообщества, принятые решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27.10.2006 N 321. Несмотря на то что указанные рекомендации Межгосударственного Совета ЕврАзЭС не обладают юридической силой, они охватывают основные содержательные характеристики технического регламента ЕврАзЭС и могут быть использованы для разработки проектов указанных международных правовых актов.

 

С другой стороны, международно-правовая природа технических регламентов ЕврАзЭС порождает и целый ряд правовых проблем. В частности, введение в действие технического регламента ЕврАзЭС на территории конкретного государства требует дополнительного механизма включения его в национальную правовую систему государства — участника ЕврАзЭС. Другим аспектом данной проблемы является необходимость синхронизации сроков выполнения государствами внутригосударственных процедур <1> по вступлению для них в силу технических регламентов ЕврАзЭС.

———————————

<1> Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (п. 3 ст. 5) в качестве такой процедуры называет ратификацию международного договора о принятии технического регламента ЕврАзЭС.

 

Однако важнейшая из проблем, обусловленных международно-правовой природой технических регламентов ЕврАзЭС, как и в иных случаях, связана с процессом выработки согласованных позиций (согласования воль) участников переговорного процесса. С одной стороны, эффективность технических регламентов ЕврАзЭС во многом зависит от согласованности их между собой, непротиворечивости, соответствия базовым Соглашениям ЕврАзЭС в сфере технического регулирования, учредительным договорам ЕврАзЭС, а также от соответствия национального законодательства государств — участников ЕврАзЭС техническим регламентам, принимаемым под эгидой этой организации.

С другой стороны, коллизии правовых актов ЕврАзЭС и национального законодательства государств — членов ЕврАзЭС порождают серьезные препятствия для принятия технических регламентов ЕврАзЭС, а значит, и затрудняют гармонизацию технического регулирования между государствами-участниками данного интеграционного объединения.

Более интенсивно процесс формирования единой системы установления обязательных для применения и исполнения требований к продукции и контроля за их соблюдением развивается в рамках Таможенного союза Республики Беларусь, Российской Федерации и Республики Казахстан. Активно формируется Система технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер в Таможенном союзе, целями создания которой провозглашено <1> обеспечение:

———————————

<1> Стратегия развития единой системы технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер Таможенного союза на 2011 — 2015 гг. Одобрена решением Комиссии Таможенного союза от 02.03.2011 N 562, официально опубликованным на сайте Комиссии Таможенного союза 09.03.2011 http://www.tsouz.ru/.

 

— свободного движения на единой таможенной территории продукции, безопасной для жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений;

— предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей;

— содействия энергетической эффективности и ресурсосбережению, а также инновационному развитию экономик союзных государств. При этом должны быть достигнуты:

— безопасность продукции, ввозимой на единую таможенную территорию, а также продукции, перемещаемой с территории одного государства — члена Таможенного союза на территории других союзных государств;

— обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарно-санитарной, карантинной фитосанитарной безопасности единой таможенной территории;

— снижение технических барьеров в торговле;

— обеспечение единства измерений при проведении оценки (подтверждения) соответствия продукции;

— развитие торговли, в том числе с третьими странами;

— стимулирование производителей к выпуску инновационной и конкурентоспособной продукции;

— снижение административной нагрузки на бизнес;

— международное признание результатов аккредитации, оценки (подтверждения) соответствия.

В качестве первоочередных задач развития указанной Системы определены:

1) завершение формирования единой системы технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер в Таможенном союзе и на Едином экономическом пространстве;

2) формирование единой нормативной правовой базы Таможенного союза в области технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, включая:

— установление общих (единых) принципов обеспечения безопасности продукции на всех стадиях ее жизненного цикла и требований безопасности к продукции;

— переход на единые обязательные требования к продукции, устанавливаемые в технических регламентах Таможенного союза и других нормативных актах (Евразийской экономической комиссии) Таможенного союза;

— применение для реализации требований технических регламентов Таможенного союза межгосударственных стандартов, разрабатываемых на основе международных и региональных стандартов;

— определение единых принципов и правил формирования национальных систем аккредитации в соответствии с международными требованиями;

— установление общих принципов, правил и средств обеспечения единства измерений;

— установление единых форм оценки (подтверждения) соответствия обязательным требованиям к продукции;

3) установление единых принципов и подходов:

— к применению мер ответственности за невыполнение обязательных требований к продукции;

— осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза, а также единых требований в области применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер;

4) гармонизация законодательства союзных государств в области:

— ответственности за нарушение требований законодательства Таможенного союза в сфере технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер;

— государственного контроля (надзора) за выполнением обязательных требований;

5) создание в качестве составной части интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза информационной системы в области технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, в том числе базы данных о случаях причинения вреда жизни и здоровью человека, имуществу, окружающей среде, жизни и (или) здоровью животных и растений, а также об опасной продукции, т.е. не соответствующей обязательным требованиям, установленным к продукции законодательством Таможенного союза;

6) координация деятельности в области научно-методического обеспечения работ по оценке риска в области технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер в целях обеспечения безопасности единой таможенной территории в эпидемиологическом, эпизоотическом и карантинном плане.

В отличие от системы технического регулирования, формируемой в рамках СНГ, Единая система технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер в Таможенном союзе строится на принципах:

обязательности для государств — членов Таможенного союза решений, принимаемых Комиссией в пределах предоставленных ей союзными государствами полномочий в рассматриваемых сферах, при этом именно решениями Комиссии Таможенного союза (Евразийской экономической комиссии) принимаются технические регламенты Таможенного союза, имеющие прямое действие на территории союзных государств;

— отсутствия дискриминации при выработке и принятии решений;

— консенсуса при принятии решений;

— прозрачности принимаемых решений;

— эффективности и актуальности проводимых работ в рассматриваемых сферах;

— согласованности в действиях;

— недопустимости принятия односторонних мер в случаях, не предусмотренных законодательством Таможенного союза в рассматриваемых сферах;

— минимизации разрешительных процедур при одновременном повышении ответственности;

— доступности информации.

Нормативная правовая база Таможенного союза в сфере технического регулирования формируется в соответствии с Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации, согласно которому обязательные требования устанавливаются только техническими регламентами Таможенного союза, которые имеют прямое действие на территории государств — членов Таможенного союза, и других нормативных актах Комиссии и только в отношении продукции, включенной в Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза (при условии, что требования в отношении этой продукции не установлены техническими регламентами ЕврАзЭС). При этом союзные государства должны предоставлять продукции, ввозимой с территории третьих стран на единую таможенную территорию, режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый подобной продукции, происходящей из государств — членов Таможенного союза.

Технические регламенты Таможенного союза разрабатываются в соответствии с Рекомендациями по типовой структуре технического регламента Евразийского экономического сообщества, утвержденными решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 октября 2006 г. N 321. Порядок разработки, принятия, внесения изменений и отмены технических регламентов Таможенного союза установлен Комиссией Таможенного союза. Сами технические регламенты Таможенного союза также принимаются решениями Комиссии Таможенного союза (Евразийской экономической комиссии). К 1 января 2012 г. принято около 15 технических регламентов Таможенного союза; свыше 20 регламентов находятся в стадии разработки и (или) согласования. Ряд технических регламентов Таможенного союза вступил в силу с 1 июля 2012 г.

В случае принятия технического регламента ЕврАзЭС в отношении продукции, на которую принят технический регламент Таможенного союза, действие технического регламента Таможенного союза или соответствующей его части прекращается с даты вступления в силу технического регламента ЕврАзЭС.

В свою очередь национальным законодательством союзных государств обязательные для исполнения требования в отношении продукции, как включенной в указанный выше Единый перечень, так и не включенной в него, а также в отношении связанных с требованиями к продукции процессов, устанавливаться не должны. В то же время, учитывая, что практически невозможно и нецелесообразно разработать технические регламенты Таможенного союза для каждого вида продукции, которая выпускается в обращение на единой таможенной территории, союзными государствами должен быть принят международный договор, регламентирующий общие принципы и меры по обеспечению безопасности для продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, в основу которого, как предполагается, будут положены нормы Директивы ЕС по общей безопасности продукции.

При выявлении новых рисков причинения вреда продукцией, не включенной в Единый перечень, государства — члены Таможенного союза могут вносить в Комиссию предложения по включению этой продукции в указанный перечень.

К настоящему времени основные элементы системы технического регулирования Таможенного союза уже сформированы:

— утвержден Единый перечень продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия в рамках Таможенного союза с выдачей единых документов (решение Комиссии Таможенного союза от 7 апреля 2011 г. N 620 (ред. от 09.12.2011);

— сформирован механизм функционирования системы оценки и подтверждения соответствия продукции предъявляемым к ней требованиям. В частности, решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 319 (в ред. решения Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 886) утверждены Положение о порядке включения органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза, а также его формирования и ведения; Единые формы сертификата соответствия и декларации о соответствии; Соглашением между правительствами Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия от 11 декабря 2009 г. <1>, определены условия, при которых союзные государства взаимно признают аккредитацию органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия, в национальных системах аккредитации государств — членов Таможенного союза.

———————————

<1> СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 4986. Соглашение ратифицировано Федеральным законом от 19.05.2010 N 97-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 21. Ст. 2535.

 

— установлен порядок ввоза продукции (товаров), подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенную территорию Таможенного союза.

В соответствии с указанными международными правовыми актами выпуск в обращение продукции (товаров) на единую таможенную территорию Таможенного союза (территории государств — членов Таможенного союза) и перемещение партий продукции (товаров) на ней допускается при наличии документов, подтверждающих соблюдение установленных для данной продукции обязательных требований. Такими документами при обязательной оценке (подтверждении) соответствия являются сертификат соответствия (при обязательной сертификации) или декларация соответствия (при декларировании соответствия). Отметим, что на выпускаемую в обращение продукцию, подлежащую обязательной сертификации и включенную в Единый перечень продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия в рамках Таможенного союза с выдачей единых документов, изготовители и импортеры вправе получать сертификат соответствия национальной системы подтверждения соответствия страны назначения, который будет действовать только на ее территории, либо сертификат соответствия по единой форме, который будет действовать на всей единой таможенной территории Таможенного союза. На продукцию, подлежащую обязательной сертификации в соответствии с национальным законодательством союзного государства и не включенную в Единый перечень продукции, изготовители и импортеры обязаны получить сертификат соответствия национальной системы подтверждения соответствия страны назначения.

На тех же принципах строится и деятельность по декларированию соответствия продукции предъявляемым к ней требованиям. При этом на продукцию, подлежащую декларированию соответствия по национальному законодательству государства — члена Таможенного союза и не включенную в Единый перечень продукции, изготовители продукции государств — членов Таможенного союза имеют право принимать декларации о соответствии продукции национальным техническим регламентам или декларации о соответствии на продукцию, включенную в национальные перечни продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, предусмотренные законодательством любого из союзных государств, и выпускать в обращение продукцию на территории любого из государств — членов Таможенного союза, не привлекая резидентов (юридических лиц) государства, на территории которого вышеуказанная продукция выпускается в обращение.

Оценка (подтверждение) соответствия выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов Таможенного союза осуществляется до выпуска ее в обращение. При этом государства — члены Таможенного союза обеспечивают обращение продукции, соответствующей техническим регламентам Таможенного союза, на своей территории без предъявления дополнительных по отношению к содержащимся в техническом регламенте Таможенного союза требований к такой продукции и без проведения дополнительных процедур оценки (подтверждения) соответствия; определены виды административных правонарушений, ответственность за нарушение требований законодательства Таможенного союза в сфере технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, а также порядок привлечения лиц к административной ответственности; в значительной мере урегулированы вопросы применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, проверки их эквивалентности.

Таким образом, именно Таможенный союз является своего рода «локомотивом» процессов устранения барьеров, препятствующих свободному обращению товаров, работ, услуг на постсоветском пространстве.

Подводя итог анализу тенденций развития процессов становления систем технического регулирования в межгосударственных интеграционных образованиях на постсоветском пространстве, можно констатировать, что в настоящее время складывается три вектора международно-правовой регламентации межгосударственных отношений в этой сфере. При этом существует проблема взаимодействия международных правовых актов в сфере технического регулирования, принятых в рамках трех указанных интеграционных объединений, как между собой, так и с национальным законодательством государств — членов СНГ, ЕврАзЭС и Таможенного союза; согласованности решений и актов, принимаемых органами этих объединений, и планов модельного законотворчества в сфере технического регулирования. Как следствие, разрабатываемые и принимаемые в рамках ЕврАзЭС, Таможенного союза и СНГ международные договоры и иные международно-правовые акты по различным вопросам в сфере технического регулирования могут серьезно противоречить друг другу, что несомненно затрудняет их эффективную реализацию и не способствует целям интеграции. В этих условиях особую актуальность приобретает вопрос о координации деятельности этих межгосударственных интеграционных объединений. Однако сегодня о координации можно говорить лишь применительно к ЕврАзЭС и Таможенному союзу.

Техническое регулирование в государствах — членах интеграционных объединений.

Активная деятельность по разработке и принятию технических регламентов, иных правовых актов в сфере технического регулирования ведется не только в рамках самих интеграционных объединений — СНГ, ЕврАзЭС и Таможенного союза, но и в самих государствах, являющихся членами этих объединений. Как следует из Протокола совещания представителей органов отраслевого сотрудничества СНГ по вопросу обеспечения гармонизации технических регламентов государств Содружества, на 1 марта 2010 г. государствами — участниками СНГ было разработано и принято 250 национальных технических регламентов, в том числе в Республике Армения — 59, Республике Беларусь — 9, Республике Казахстан — 58, Кыргызской Республике — 4, Республике Молдова — 78, Российской Федерации — 13, на Украине — 29 <1>.

———————————

<1> Еще раз отметим, что с момента вступления в силу технических регламентов Таможенного союза действие технических регламентов, принятых национальными правовыми актами государств — членов Таможенного союза и устанавливающих требования к тем же объектам технического регулирования, что и технические регламенты Таможенного союза, приостанавливается или прекращается.

 

В этих условиях проблема создания целостной, эффективно функционирующей системы технического регулирования на постсоветском пространстве неразрывно связана с проблемой устранения коллизий между техническими регламентами и иными международно-правовыми актами, в том числе актами, принимаемыми на уровне различных межгосударственных объединений, и напрямую зависит от степени гармонизации национального законодательства государств — участников этих объединений. Однако в сфере технического регулирования такая гармонизация представляется весьма затруднительной, поскольку законодательство Российской Федерации и иных государств — участников интеграционных объединений в этой сфере имеет довольно серьезные отличия по ряду принципиальных вопросов.

К таковым относятся:

1. Цели технического регулирования. Так, в государствах — членах ЕврАзЭС и Таможенного союза наряду с установленными в ст. 6 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с последующими изменениями и дополнениями) <1> (далее — Закон N 184-ФЗ) регламентируются также следующие цели:

———————————

<1> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.

 

— обеспечение национальной безопасности (Белоруссия, Казахстан, Таджикистан);

— обеспечение защиты наследственности человека (Белоруссия);

— обеспечение защиты (рационального использования, экономии) ресурсов (природных и энергетических) (Белоруссия, Казахстан, Таджикистан);

— повышение конкурентоспособности продукции (Беларусь);

— устранение технических барьеров в торговле (Белоруссия, Казахстан);

— предотвращение обманной практики, защита экономических интересов (Таджикистан);

— техническая и информационная совместимость, а также взаимозаменяемость продукции (Белоруссия).

2. Определение технического регулирования. В Законе N 184-ФЗ, Законе Кыргызской Республики «Об основах технического регулирования в Кыргызской Республике», Законе Республики Казахстан «О техническом регулировании» — это правовое и нормативное регулирование. В Республике Беларусь и Республике Таджикистан введен термин «техническое нормирование», под которым понимается деятельность по установлению обязательных для соблюдения технических требований, связанных с безопасностью продукции, процессов ее разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации или оказания услуг (ст. 1 Закона Республики Беларусь «О техническом нормировании и стандартизации»).

3. Сфера действия базовых законов в сфере технического регулирования.

В отличие от России, в ряде государств — членов ЕврАзЭС обязательные требования устанавливаются не просто к связанным с обязательными требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а к любым процессам производства (Белоруссия, Казахстан, Таджикистан), оказанию услуг (Белоруссия, Казахстан, Таджикистан), выполнению работ (Таджикистан). Из сферы технического регулирования исключены санитарные и фитосанитарные меры (Казахстан, Белоруссия).

4. Объекты технического регулирования. В ряде государств — членов ЕврАзЭС и Таможенного союза обязательные требования устанавливаются не только, как в Российской Федерации, к продукции и связанным с обязательными требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а к любым процессам производства (Белоруссии, Казахстан, Таджикистан), оказанию услуг (Белоруссии, Казахстан, Таджикистан), выполнению работ (Таджикистан).

5. Разработка технических регламентов. В отличие от Закона N 184-ФЗ, согласно ст. 9 которого любое лицо может быть разработчиком проекта технического регламента, в аналогичных законах стран ЕврАзЭС и Таможенного Союза функцией по разработке технических регламентов в основном наделены органы государственной власти в соответствии с их компетенцией <1>.

———————————

<1> Например, ст. 16 Закона Республики Беларусь от 05.01.2004 N 262-З «О техническом нормировании и стандартизации»; ст. 19 Закона Республики Казахстан от 09.11.2004 N 603-II «О техническом регулировании» и т.д.

 

6. Признание и использование международных стандартов, региональных стандартов, стандартов иностранных государств для Российской Федерации.

Изменения, внесенные в Закон N 184-ФЗ Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» <1> (далее также — Закон N 385-ФЗ), закрепили возможность признания и использования международных стандартов, региональных стандартов, стандартов иностранных государств для Российской Федерации.

———————————

<1> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 6.

 

Такой подход присутствует и в законодательстве иных государств — участников интеграционных образований на постсоветском пространстве, однако условия применения указанных документов различные.

Законом Республики Казахстан «О техническом регулировании» предусматривается использование региональных стандартов и стандартов иностранных государств. Так, ст. 24 указанного Закона предусматривает, что на территории Республики Казахстан могут применяться международные и региональные стандарты, классификаторы технико-экономической информации, правила, руководства и рекомендации, национальные стандарты, стандарты организаций, классификаторы технико-экономической информации, правила, нормы и рекомендации по стандартизации иностранных государств, отвечающие целям технического регулирования Республики Казахстан. Однако п. 2 ст. 24 предусматривает ряд условий для применения международных, региональных и национальных стандартов иностранных государств. К таким условиям относятся: 1) членство Республики Казахстан в международных и региональных организациях по стандартизации, метрологии и аккредитации; 2) наличие двусторонних (многосторонних) договоров (соглашений) между Республикой Казахстан и иностранными государствами о сотрудничестве в области стандартизации. Применение физическими и юридическими лицами Республики Казахстан стандартов международных и региональных организаций, членом которых Республика Казахстан не является, осуществляется при условии наличия ссылки на указанные стандарты в контрактах и договорах (п. 3 ст. 24).

7. Единая система аккредитации. Единую систему аккредитации имеет Белоруссия, где аккредитацию осуществляет Государственный комитет по стандартизации Республики Беларусь (ст. 21 Закона Республики Беларусь от 5 января 2004 г. N 269-3 «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации»). Согласно ст. 7 Закона Республики Казахстан от 5 июля 2008 г. N 61-IV ЗРК «Об аккредитации в области оценки соответствия» орган по аккредитации — это юридическое лицо в организационно-правовой форме акционерного общества либо хозяйственного товарищества, акции либо доли в уставном капитале которого находятся в государственной собственности. В соответствии с Постановлением правительства Республики Казахстан от 27 августа 2008 г. N 773 «Об определении органа по аккредитации и признании утратившим силу Постановления правительства Республики Казахстан от 28 декабря 2007 года N 1338» органом по аккредитации является товарищество с ограниченной ответственностью «Национальный центр аккредитации» Комитета по техническому регулированию и метрологии Министерства индустрии и торговли Республики Казахстан.

В отличие от указанных стран в Российской Федерации единая система аккредитации на сегодняшний день только формируется <1>: распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 г. N 1760-р одобрена Концепция формирования Единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации <2>, приняты Указ Президента Российской Федерации от 24 января 2011 г. N 86 «О Единой национальной системе аккредитации» <3> и Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании». В соответствии с указанными нормативными правовыми актами в Российской Федерации должна быть сформирована Единая национальная система аккредитации <4>, в рамках которой национальным органом Российской Федерации по аккредитации подведомственной Минэкономразвития России Федеральной службой по аккредитации по единым правилам и на основании единых критериев будет осуществляться аккредитация:

———————————

<1> См. подробно: Регистрация субъектов предпринимательской деятельности: Россия и СНГ / Отв. ред. заслуженный юрист России, докт. юрид. наук Р.А. Адельханян. М., 2012. С. 149 — 171.

<2> СЗ РФ. 2010. N 43. Ст. 5534.

<3> СЗ РФ. 2011. N 5. Ст. 709.

<4> Концепцией формирования Единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации признается целесообразным сохранение в существующем виде ведомственных систем обязательной сертификации Министерства обороны Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, Федерального космического агентства и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», на которые распространяется действие ст. 5 Федерального закона «О техническом регулировании», а также системы, созданные в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации (авиационная техника и объекты гражданской авиации, морские и речные гражданские суда).

 

— органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия. Исключение составляют органы и организации, осуществляющие подтверждение соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии;

— граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю;

— экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий.

Помимо собственно аккредитации, национальный орган Российской Федерации по аккредитации будет выполнять следующие функции <1>:

———————————

<1> Ст. 31.1 Закона N 184-ФЗ (в ред. от 21.07.2011 N 255-ФЗ).

 

— выдача аттестатов аккредитации, их переоформление, подтверждение, приостановление или прекращение действия выданных аттестатов аккредитации;

— осуществление проверки соблюдения установленных в отношении органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) требований;

— ведение реестра органов по сертификации, аккредитованных испытательных лабораторий (центров) и экспертов по аккредитации;

— участие в подготовке образовательных программ образовательных учреждений, осуществляющих профессиональное обучение специалистов в области аккредитации;

— участие в работе международных организаций по вопросам аккредитации;

— взаимодействие с национальными органами иностранных государств по аккредитации;

— обеспечение предоставления заявителям информации о порядке и правилах осуществления аккредитации;

— установление порядка рассмотрения жалоб (претензий) на действия (бездействие) органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);

— иные определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации функции.

Положением о Федеральной службе по аккредитации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. N 845 <1>, указанная Служба наделена полномочиями по ведению:

———————————

<1> СПС «КонсультантПлюс»: http://www.consultant.ru.

 

— государственного реестра аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, процессов ее производства и обращения и услуг установленным требованиям;

— реестра выданных аттестатов аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю;

— реестра зарегистрированных деклараций о соответствии;

— Единого реестра выданных сертификатов <1>.

———————————

<1> В настоящее время ведение реестров зарегистрированных деклараций о соответствии и Единого реестра выданных сертификатов соответствия осуществляется Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 N 438 (ред. от 10.03.2009) Министерство промышленности и торговли Российской Федерации определяет порядок формирования и ведения Единого реестра деклараций о соответствии, предоставления содержащихся в указанном реестре сведений, а также определяет порядок регистрации деклараций о соответствии. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2008 N 1028 утверждено Положение о формировании и ведении Единого реестра деклараций о соответствии, регистрации деклараций о соответствии, предоставлении содержащихся в указанном реестре сведений и об оплате за предоставление таких сведений. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2006 N 201 (в ред. от 07.06.2008) определены Порядок формирования и ведения Единого реестра сертификатов соответствия, а также Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии разработан порядок передачи выданных сертификатов соответствия.

 

Также на нее возложены функции по:

— формированию и ведению национальной части Единого реестра органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза;

— формированию и ведению национальной части Единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, оформленных по единой форме, а также оперативное размещение ее на официальном сайте Службы в сети Интернет с обеспечением доступа к указанному сайту;

— выдаче изготовленных по единой форме бланков сертификатов соответствия <1>;

———————————

<1> В то же время собственно сертификация продукции и процессов ее производства и обращения будет осуществляться органами по сертификации — юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем // Ст. ст. 2, 25, 26 Закона N 184-ФЗ.

 

— организации работ по регистрации деклараций о соответствии в отношении продукции, включенной в Единый перечень продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия в рамках Таможенного союза с выдачей единых документов;

— контролю деятельности аккредитованных лиц.

Кроме того, Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация) является правопреемником Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Министерства регионального развития Российской Федерации, Федерального агентства связи, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федерального агентства железнодорожного транспорта в отношении обязательств в области аккредитации в установленной сфере деятельности, в том числе обязательств, возникших в результате исполнения судебных решений.

Согласно нормам ст. 31.1 Закона N 184-ФЗ национальный орган Российской Федерации по аккредитации несет ответственность за принимаемые решения, в том числе решения о выдаче, переоформлении аттестатов аккредитации, об их подтверждении, о приостановлении и прекращении их действия, и потому должен обеспечить:

— объективность и беспристрастность при осуществлении аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров). Это означает, что Федеральная служба по аккредитации не должна брать на себя обязательства, из которых прямо или косвенно следовала бы неизбежность аккредитации;

— равные условия заявителям, претендующим на получение аккредитации, вне зависимости от количества ранее аккредитованных органов по сертификации и ранее аккредитованных испытательных лабораторий (центров);

— конфиденциальность информации, полученной от органа по сертификации или испытательной лаборатории (центра) в процессе осуществления их аккредитации, за исключением случаев, если в соответствии с законодательством Российской Федерации требуется раскрытие такой информации;

— свободный доступ к информации об аккредитованных органах по сертификации и аккредитованных испытательных лабораториях (центрах);

Кроме того, он должен информировать органы по сертификации и аккредитованные испытательные лаборатории (центры) об изменении критериев или правил аккредитации.

Все работы по аккредитации должны выполняться только на основании заявки на аккредитацию, содержащей в полном объеме сведения об органе по сертификации или испытательной лаборатории (центре) и о предполагаемой области аккредитации.

Закон N 184-ФЗ устанавливает важное требование к национальному органу по аккредитации: он должен воздерживаться от любых действий, которые могут вызвать сомнение в его беспристрастности, а также от консультаций аккредитуемых органов по сертификации и аккредитуемых испытательных лабораторий (центров).

Таким образом, к настоящему времени в Российской Федерации предприняты значительные усилия, направленные на создание Единой системы аккредитации. Однако в целом правовая регламентация вопросов аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и, в более широком смысле, аккредитации в сфере оценки и подтверждения соответствия, при всей своей значимости и актуальности достаточно противоречива и нуждается в дальнейшем совершенствовании.

8. Ответственность за нарушение обязательных требований к объектам технического регулирования.

В законодательстве государств — членов ЕврАзЭС и Таможенного союза предусматривается различный подход к установлению административной ответственности за нарушение требований технических регламентов. Так, например, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. N 155-II <1>, в отличие от законодательных актов Республики Беларусь, содержит отдельную статью, посвященную правонарушениям в области технического регулирования, указывая в качестве объекта правонарушения конкретный вид продукции или осуществление какой-либо деятельности. Более того, статьи, предусматривающие наступление административной ответственности за осуществление отдельных видов деятельности, например, в сфере строительства, специально оговаривают, что нарушение требований технических регламентов не включается в объективную сторону административного правонарушения (например, ст. 313 «Выпуск и реализация продукции, не отвечающей требованиям пожарной безопасности»).

———————————

<1> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. N 5 — 6. Ст. 24.

 

Вместе с тем установление единых требований к продукции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства требует и единообразного подхода к определению оснований административной, а равно и уголовной ответственности за нарушение требований технических регламентов.

Подводя итог проведенному анализу, можно констатировать, что деятельность, направленная на решение проблемы устранения коллизионных положений между техническими регламентами и иными международно-правовыми актами, в том числе принимаемыми на уровне различных межгосударственных объединений, и в целом создания на постсоветском пространстве эффективной системы технического регулирования, обеспечивающей как безопасность продукции, так и свободное ее перемещение, должна осуществляться по двум направлениям:

— совершенствование и гармонизация национального законодательства в сфере технического регулирования государств — участников указанных интеграционных объединений;

— совершенствование международно-правовой, т.е. договорной, базы в сфере технического регулирования, которая на настоящий момент имеет ряд существенных пробелов и недоработок, включая противоречия, параллельное регулирование и иные недостатки.

Система технического регулирования в Российской Федерации как иерархически организованная совокупность правовых актов.

Как известно, Конституция Российской Федерации определила важнейшие виды актов, издаваемых органами государственной власти, и установила зависимость между ними, закрепив принцип подчиненности актов, имеющих меньшую юридическую силу, актам более высокого ранга. Соответственно в Российской Федерации вертикальная «развертка» системы нормативных правовых актов включает в себя:

— Конституцию страны, стоящую во главе данной системы;

— законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию;

— федеральные конституционные законы;

— федеральные законы;

— нормативные указы Президента;

— нормативные акты Правительства;

— нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в первую очередь — министерств <1>.

———————————

<1> В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями и дополнениями) в настоящее время функции нормотворчества закреплены в основном за федеральными министерствами. Федеральные агентства и федеральные службы вправе издавать правовые акты преимущественно индивидуального характера.

 

Кроме того, значимым элементом правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права. При этом международные договоры Российской Федерации, согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации, имеют приоритет, хотя и ограниченный рамками соответствия Конституции Российской Федерации, по сравнению с внутренним российским законодательством.

Это означает, что система технического регулирования в Российской Федерации представляет собой вертикальную (иерархическую) систему, основанную на разделении правовых актов в зависимости от их юридической силы и субъектов, их принявших. Она условно подразделяется на два смысловых блока, каждый из которых содержит несколько иерархических уровней.

Первый блок составляют нормативные правовые акты, детерминирующие процесс формирования и развития системы технического регулирования в Российской Федерации. Здесь можно выделить следующие уровни правовых актов.

1. Первый — высший уровень системы технического регулирования формируют международные нормативные правовые акты в данной сфере. Его составляют упомянутые выше соглашения и договоры, принятые в рамках Евразийского экономического сообщества (например, Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств — членов Евразийского экономического сообщества от 24 марта 2005 г., Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. и др.), Таможенного союза (например, Соглашение Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам от 11 декабря 2009 г.), СНГ (например, Соглашение о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации от 13 марта 1992 г. и др.), а также иные межгосударственные и межправительственные соглашения и договоры Российской Федерации.

2. Второй иерархический уровень составляют законодательные акты Российской Федерации, важнейшим из которых является Закон N 184-ФЗ. Именно этот Федеральный закон заложил основные направления реформирования системы, устанавливающей обязательные требования к продукции и процессам ее производства и обращения, а также диктующей алгоритмы контроля за соблюдением этих требований со стороны государства, общества и субъекта хозяйствования, обозначив ее как «систему технического регулирования».

Не менее значимыми для формирования системы технического регулирования являются и положения таких системообразующих актов, как Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

3. Указы Президента Российской Федерации, составляющие третий иерархический уровень системы технического регулирования, также могут играть значимую роль в ее формировании и развитии. В частности, именно указами Президента России производятся преобразования в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, которые оказывают существенное влияние на организацию и осуществление различных видов деятельности в сфере технического регулирования. Так, Указом Президента Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1625 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» <1> Федеральная служба безопасности, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний были наделены полномочиями по разработке и установлению обязательных требований в области технического регулирования к оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу; продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа; продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну; а также к процессам ее проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

———————————

<1> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5431.

 

Следует иметь в виду, что указы Президента Российской Федерации издаются по вопросам его компетенции, которая установлена Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 80, 83, 84, 86, 89, 90), в федеральных конституционных законах и федеральных законах.

4. Не менее активную роль в системе технического регулирования играют нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, поскольку именно правительственными актами создаются и формируются инструменты и механизмы реализации норм законодательства о техническом регулировании. Издание ряда актов Правительства Российской Федерации прямо предусмотрено Законом N 184-ФЗ. Так, п. 3 ст. 31 предусматривает установление Правительством Российской Федерации порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, а также порядка ведения перечня органов по аккредитации <1>, включая порядок и условия выдачи, переоформления, подтверждения аттестатов аккредитации, приостановления и прекращения их действия, порядок аттестации экспертов по аккредитации, порядок привлечения, отбора экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации.

———————————

<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 163 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия» // СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1221.

 

Также Правительством Российской Федерации определен орган по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия объекта технического регулирования требованиям технического регламента, — Федеральная служба по аккредитации — и его полномочия <1>; особенности стандартизации и оценки соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу; продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа; продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну; продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии; процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения соответственно указанной продукции и указанных объектов <2>; утверждаются правила разработки и принятия сводов правил <3> и т.д.

———————————

<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 17.10.2011 N 845 «О Федеральной службе по аккредитации» // СЗ РФ. 2011. N 43. Ст. 6079.

<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 17.10.2009 N 822 «Об утверждении Положения об особенностях стандартизации оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, а также процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения указанной продукции» // СЗ РФ. 2009. N 43. Ст. 5072; Постановление Правительства Российской Федерации от 21.04.2010 N 266 «Об особенностях оценки соответствия продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, предназначенной для эксплуатации в загранучреждениях Российской Федерации, а также процессов ее проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения, об особенностях аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия указанной продукции (работ, услуг), и о внесении изменения в Положение о сертификации средств защиты информации» // СЗ РФ. 2010. N 18. Ст. 2238.

<3> Постановление Правительства Российской Федерации от 19.11.2008 N 858 «О порядке разработки и утверждения сводов правил» // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5608.

 

5. Следующий уровень системы законодательства о техническом регулировании составляют правовые акты федеральных органов исполнительной власти, включающие в себя две категории актов:

5.1. Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в сфере технического регулирования (Министерства промышленности и торговли Российской Федерации), которым в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» <1>:

———————————

<1> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3161.

 

— регламентируются вопросы организации учета и анализа случаев причинения вреда жизни и здоровью людей, имуществу и окружающей среде, обусловленных нарушением требований технических регламентов;

— устанавливаются порядок формирования и ведения Единого реестра деклараций о соответствии и их регистрации, порядок предоставления содержащихся в указанном реестре сведений и оплаты предоставления этих сведений;

— определяется порядок официального опубликования национальных стандартов и общероссийских классификаторов.

5.2. Нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, наделенных отдельными полномочиями по принятию нормативных правовых актов в рассматриваемой области.

Как было отмечено выше, абзац 2 п. 11 ст. 7 Закона N 184-ФЗ устанавливает, что уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти организуются постоянные учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда, а также организуется информирование приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов. Однако в российском законодательстве, равно как и в международной практике, речь идет не об учете и анализе случаев причинения вреда вследствие нарушения обязательных требований к объектам технического регулирования, а об учете и расследовании производственных несчастных случаев или аварий и инцидентов. Поэтому федеральными органами исполнительной власти в соответствующей сфере деятельности <1> утверждаются правила и порядок учета, расследования и анализа производственных несчастных случаев и аварий.

———————————

<1> См., напр.: Приказ Ростехнадзора от 23.04.2008 N 261 «Об утверждении Порядка проведения технического расследования причин аварий и инцидентов на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // Российская газета. 2008. N 119. Документ утратил силу в связи с изданием Приказа Минприроды России от 30.06.2009 N 191, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования (опубликован в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» 02.11.2009), которое также утратило силу в связи с тем, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 N 717 полномочие по принятию нормативных правовых актов по проведению технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения передано Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору // СЗ РФ. 2010. N 38. Ст. 4835.

 

Второй блок составляют правовые акты, устанавливающие требования безопасности к продукции и процессам ее производства и обращения, в первую очередь — технические регламенты. Здесь также можно выделить несколько иерархических уровней.

1. Первый уровень будут составлять международные нормативные правовые акты — технические регламенты ЕврАзЭС, Таможенного союза, СНГ. Необходимо еще раз подчеркнуть, что указанные технические регламенты межгосударственных интеграционных объединений принимаются как международным договором, обладая равной с этим договором юридической силой, так и решением наднационального органа — Комиссии Таможенного союза (Евразийской экономической комиссии).

2. Второй уровень включает в себя технические регламенты, принимаемые в форме федерального закона <1>, и иные федеральные законы, регламентирующие те или иные аспекты обеспечения безопасности продукции. Построение системы технического регулирования как совокупности именно правовых актов, устанавливающих требования безопасности к продукции или к связанным с ними процессам производства и обращения, невозможно без учета норм федеральных законов, отчасти уже регулирующих эти вопросы и принятых до вступления в силу Закона N 184-ФЗ (например, такие как Федеральные законы от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» <2>, от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» <3>, от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» <4> и т.д.).

———————————

<1> Федеральные законы от 22.12.2008 N 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию» // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6223; от 27.10.2008 N 178-ФЗ «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей» // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4984. Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 882 утвержден Технический регламент Таможенного союза «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей» (ТР ТС 023/2011), вступающий в силу с 01.07.2013. В соответствии с п. 3 ст. 5 Соглашения от 18.11.2010 со дня вступления в силу Технического регламента Таможенного союза на территории Российской Федерации обязательные требования, установленные российским техническим регламентом, применяться не будут); от 22.07.2008 N 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3579; от 24.06.2008 N 90-ФЗ «Технический регламент на масложировую продукцию» // СЗ РФ. 2008. N 26. Ст. 2009. (Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 883 утвержден Технический регламент Таможенного союза «Технический регламент на масложировую продукцию» (ТР ТС 024/2011), вступающий в силу в силу с 01.07.2013. В соответствии с п. 3 ст. 5 Соглашения от 18.11.2010 со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза на территории Российской Федерации обязательные требования, установленные российским техническим регламентом применяться не будут); от 12.06.2008 N 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию» // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2801; от 30.12.2009 N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 5; от 27.12.2009 N 347-ФЗ «Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования» // СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. I). Ст. 6423. Решением Комиссии Таможенного союза от 16.08.2011 N 768 утвержден Технический регламент Таможенного союза «О безопасности пиротехнических изделий» (ТР ТС 006/2011), вступающий в силу с 15.02.2013. В соответствии с п. 3 ст. 5 Соглашения от 18.11.2010 со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза на территориях стран — участников Таможенного союза не применяются соответствующие обязательные требования, установленные законодательствами сторон. В связи с этим действие данного документа приостановлено с 31.12.2010 по 01.01.2014 Федеральным законом от 28.12.2010 N 410-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 22).

<2> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150.

<3> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

<4> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

 

Кроме того, принятие технических регламентов в форме федеральных законов, устанавливающих новые подходы к регулированию вопросов безопасности отдельных видов объектов технического регулирования, предполагает принятие ряда федеральных законов, вносящих изменение в отдельные законодательные акты с целью приведения в соответствие с вновь принятыми техническими регламентами. Так, принятие технического регламента об общих требованиях пожарной безопасности вызвало необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О пожарной безопасности», КоАП РФ и УК РФ. В связи с этим был принят Федеральный закон от 9 ноября 2009 г. N 247-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» <1>. Указанным Федеральным законом уточнены отдельные аспекты деятельности органов государственного пожарного надзора и их должностных лиц при осуществлении надзора за исполнением требований пожарной безопасности; внесены изменения в ст. ст. 11.16 и 20.4 КоАП РФ, поскольку редакция упомянутых статей предусматривала ответственность только за нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами; а также были внесены изменения в ст. 219 УК РФ в части установления уголовной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности.

———————————

<1> СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5265.

 

3. Третий иерархический уровень формируется указами Президента Российской Федерации, в форме которых также могут приниматься технические регламенты. Согласно ст. 10 Закона N 184-ФЗ в исключительных случаях Президент Российской Федерации вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения. Такие исключительные случаи прямо указаны в Законе: при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте. Однако на сегодняшний день ни одного технического регламента в форме указа Президента Российской Федерации не принято, что свидетельствует об отсутствии необходимости неотложного регулирования.

4. Четвертый уровень — нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. Во-первых, Постановления Правительства Российской Федерации должны стать второй (после федерального закона) основной формой принятия технических регламентов, и потому в настоящий момент принят ряд технических регламентов в форме Постановлений Правительства Российской Федерации:

— от 26 января 2010 г. N 29 «Об утверждении Технического регламента о требованиях безопасности крови, ее продуктов, кровезамещающих растворов и технических средств, используемых в трансфузионно-инфузионной терапии»;

— от 27 февраля 2008 г. N 118 «Об утверждении Технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту»;

— от 24 февраля 2010 г. N 86 «Об утверждении Технического регламента о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах»;

— от 11 февраля 2010 г. N 65 «Об утверждении Технического регламента о безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе»;

— от 7 апреля 2009 г. N 307 «Об утверждении Технического регламента о безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков»;

— от 10 сентября 2009 г. N 720 «Об утверждении Технического регламента о безопасности колесных транспортных средств»;

— от 15 сентября 2009 г. N 753 «Об утверждении Технического регламента о безопасности машин и оборудования».

— от 12 октября 2005 г. N 609 «Об утверждении Технического регламента «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ»;

— от 2 октября 2009 г. N 782 «Об утверждении Технического регламента о безопасности лифтов»;

— от 24 декабря 2009 г. N 1213 «Об утверждении Технического регламента о безопасности средств индивидуальной защиты»;

— от 24 декабря 2009 г. N 1082 «Об утверждении Технического регламента о безопасности пиротехнических составов и содержащих их изделий».

Во-вторых, согласно п. 6.2 ст. 46 Закона N 184-ФЗ, введенному Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее — Закон N 385-ФЗ), до дня вступления в силу технических регламентов в отношении отдельных видов продукции и связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации Правительством Российской Федерации могут вводиться обязательные требования, содержащиеся в технических регламентах государств — участников Таможенного союза или в документах Европейского союза <1>. При этом Правительство Российской Федерации может устанавливать формы оценки соответствия таким требованиям и определять орган, уполномоченный осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением таких требований. Во исполнение данного пункта 9 марта 2010 г. Правительством Российской Федерации было принято Постановление N 132 «Об обязательных требованиях в отношении отдельных видов продукции и связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, содержащихся в технических регламентах Республики Казахстан, являющейся государством — участником Таможенного союза».

———————————

<1> Как известно, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами — с другой, от 24.06.1994 устанавливает, что целями партнерства являются: содействие торговле, инвестициям и гармоничным экономическим отношениям между сторонами, создание необходимых условий для учреждения в будущем зоны свободной торговли между Россией и Сообществом. Кроме того, ст. 55 Соглашения «Сотрудничество в области законодательства» в числе прочего предусматривает сближение технических норм и стандартов. Таким образом, использование документов Европейского союза в области технического регулирования, возможность которого предусмотрена нормами Закона N 385-ФЗ, будет способствовать реализации указанного Соглашения, а также устранит пробелы в российском законодательстве, пока не будут выработаны соответствующие национальные технические регламенты или технические регламенты ЕврАзЭС.

В то же время следует отметить, что истоки реформы технического регулирования в Европейском союзе, влияющие на современное состояние технического регулирования в ЕС, существенно отличаются от факторов, предопределивших необходимость проведения реформы технического регулирования в Российской Федерации. Это необходимо учитывать при сближении российского законодательства с европейскими стандартами.

 

5. Пятый уровень составляют ведомственные акты. Как известно, согласно ст. 4 Закона N 184-ФЗ федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера. Исключение составляют случаи, установленные ст. ст. 5 и 9.1 указанного Федерального закона.

Согласно п. 1 ст. 5 Закона N 184-ФЗ в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу; продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа; продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну; продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии; процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения соответственно указанной продукции и указанных объектов, обязательными требованиями наряду с требованиями технических регламентов являются требования, установленные государственными заказчиками, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, и (или) государственными контрактами (договорами).

Законом N 385-ФЗ Федеральный закон «О техническом регулировании» был дополнен ст. 9.1, согласно которой федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию в случаях, предусмотренных программой разработки технических регламентов, утвержденной Правительством Российской Федерации, вправе принимать технический регламент. В частности, согласно Программе разработки технических регламентов в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 9 марта 2010 г. N 300-р, в форме нормативного правового акта указанного органа, должны быть приняты технический регламент об электромагнитной совместимости и о безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением.

6. К правовым актам, образующим систему технического регулирования, относятся и акты, имеющие статус добровольных для применения: национальные стандарты, своды правил, а также стандарты организаций. В частности, с вступлением в силу Закона N 184-ФЗ было полностью изменено содержание понятия «стандарт», изменился правовой статус стандартов: из обязательных они стали добровольными.

Следует указать на изменяющуюся позицию законодателя в отношении правового статуса национальных стандартов и сводов правил. Закон N 184-ФЗ в ст. ст. 2, 13 указывает на добровольность применения национальных стандартов и сводов правил. Исключение распространяется только на оборонную продукцию (работы, услуги), поставляемую по государственному оборонному заказу, продукцию (работы, услуги), используемую в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукцию (работы, услуги), сведения о которой составляют государственную тайну, продукцию (работы, услуги) и объекты, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения указанной продукции и указанных объектов (ст. 5 Закона).

Впоследствии Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ была введена ст. 5.1, устанавливающая, что особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Согласно ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» <1> национальные стандарты и своды правил, включенные в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации, являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими условиями.

———————————

<1> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 5.

 

Тем не менее, в общем случае национальные стандарты являются в настоящее время актами добровольного применения.

Также к правовым актам, имеющим добровольный для применения статус, относятся акты федеральных органов исполнительной власти, принимаемые в виде методических рекомендаций, руководств, пособий и т.д., содержащих своего рода ориентирующие и информационные положения. Это обусловлено упоминавшейся выше нормой п. 3 ст. 4 Закона N 184-ФЗ, в соответствии с которой федеральные органы исполнительной власти имеют право издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера.

Рассматривая систему правовых актов в сфере технического регулирования, следует отметить, что в современных условиях глобализации рынков возрастает роль международных стандартов как механизма продвижения и обеспечения интересов Российской Федерации в экономической сфере на международном уровне. И потому Закон N 385-ФЗ ввел в круг указанных выше актов и иные документы — международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств <1>: согласно новой редакции ст. 13 Закона N 184-ФЗ международные стандарты, региональные стандарты и своды правил, стандарты и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде техническом регламентов и стандартов, являются документами в области стандартизации в Российской Федерации.

———————————

<1> Согласно указанному Федеральному закону под региональными стандартами и сводами правил понимаются стандарты и своды правил, принятые региональной организацией по стандартизации, т.е. организацией, членами (участниками) которой являются национальные органы (организации) по стандартизации государств, входящих в один географический регион мира и (или) группу стран, находящихся в соответствии с международными договорами в процессе экономической интеграции.

 

Для осуществления регистрации указанных выше стандартов и сводов правил в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов заинтересованное лицо представляет в национальный орган по стандартизации заявление о регистрации соответствующего стандарта или свода правил с приложением копии такого документа и его надлежащим образом заверенного перевода на русский язык.

Вместе с документами, необходимыми для регистрации стандарта или свода правил, в национальный орган по стандартизации также могут быть представлены заключения общероссийских общественных организаций предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. В этих заключениях могут содержаться рекомендации о применении международного стандарта, регионального стандарта, регионального свода правил, стандарта иностранного государства и свода правил иностранного государства для обеспечения соблюдения на добровольной основе требований принятого технического регламента или для проведения исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов, необходимых для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия.

В соответствии с внесенными в Закон N 184-ФЗ изменениями Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по введению на альтернативной основе требований технических регламентов стран Таможенного союза, норм и правил Европейского союза в тех сферах технического регулирования, где в установленные сроки не были приняты технические регламенты. Однако введение таких зарубежных регламентов (директив) не должно влиять на возможность применения отечественными товаропроизводителями действующих требований к продукции.

Также Законом N 385-ФЗ отменена норма, предусматривающая прекращение действия требований государственных стандартов, по сфере действия которых не приняты технические регламенты, с 1 июля 2010 г. Таким образом, предприятия, ориентированные на модернизацию производства, будут вправе применять наилучшие практики регулирования и стандартизации, а предприятия, испытывающие трудности, смогут безболезненно продолжать хозяйственную деятельность по старым (действующим) правилам.

В целом можно констатировать, что система технического регулирования представляет собой сложное, многоуровневое и многоаспектное явление. Причем указанная система — и это является ключевым моментом всей реформы сферы технического регулирования — должна строиться как единый по своей социальной направленности комплекс документов, регулирующих вопросы обеспечения безопасности продукции, процессов ее производства и обращения и, в более общем плане, обеспечения технической безопасности. С этой точки зрения иерархический принцип построения системы законодательства о техническом регулировании несет в себе значительный потенциал повышения эффективности указанной системы, позволяя перейти от разработки технических регламентов как не связанных между собой правовых актов к построению системы технического регулирования как совокупности отраслевых подсистем национального и наднационального уровня.

С другой стороны, ситуация, когда технические регламенты могут приниматься в форме нормативных правовых актов различной юридической силы, порождает целый ряд проблем. На национальном уровне единая система актов может быть построена только в том случае, если положения технических регламентов, принимаемых в форме правовых актов меньшей юридической силы (постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию), будут конкретизировать с учетом специфики подпадающих под их действие объектов технического регулирования требования технических регламентов, принятых в форме федерального закона. Однако сегодня такой подход реализуется далеко не всегда. Так, например, Технический регламент «О безопасности машин и оборудования», имеющий по своей сути общий характер, поскольку его требования касаются практически всех видов объектов технического регулирования, принят постановлением Правительства Российской Федерации, тогда как регламент, устанавливающий требования в отношении лишь одного вида оборудования — низковольтного, принят в форме федерального закона. Очевидно, что такая ситуация может препятствовать эффективной практической реализации требований указанных нормативных правовых актов, и потому теоретические и концептуальные основы системы технического регулирования в Российской Федерации нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

Ситуация еще больше осложняется тем, что не во всех межгосударственных интеграционных объединениях, о которых выше шла речь, решен вопрос о соотношении принципа «сосуществования» национальных и международных технических регламентов, регулирующих сходный круг отношений. Однако во всех случаях юридическая сила нормативного правового акта, в форме которого принимается технический регламент, должна быть тем выше, чем выше социальная значимость результатов, которых стремится достичь государство посредством принятия этого технического регламента. В этих условиях особую актуальность приобретает выработка критериев выбора нормативного правового акта, в форме которого будет приниматься соответствующий технический регламент <1>.

———————————

<1> См.: Лукьянова В.Ю. Технический регламент в системе российского законодательства. М., 2009; Техническое регулирование: правовые аспекты: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н. Ю.А. Тихомиров, В.Ю. Саламатов. М., 2010; Калмыкова А.В., Каширкина А.А., Лукьянова В.Ю., Морозов А.Н. Система правовых актов в сфере технического регулирования в условиях формирования Единого экономического пространства // Журнал российского права. 2011. N 6. С. 88 — 100.

 

В целом система технического регулирования, формирующаяся на постсоветском пространстве (в рамках ЕврАзЭС, Таможенного союза и зарождающаяся на пространстве СНГ) представляет собой сложный конгломерат международно-правовых актов и решений, а также актов национального законодательства, однако эффективность процессов ее формирования и в целом процессов межгосударственной интеграции существенно снижается вследствие того, что разрабатываемые и принимаемые в рамках ЕврАзЭС, Таможенного союза и СНГ международные договоры и иные международно-правовые акты могут серьезно противоречить друг другу. Поэтому одним из направлений совершенствования международно-правовой основы технического регулирования должно стать устранение пробелов и противоречий в договорной базе этой специфической деятельности.

Разработка и принятие технических регламентов межгосударственных интеграционных объединений сталкивается и с иными проблемами. Очевидно, что методология подготовки проектов технических регламентов, принимаемых в каждом из таких образований, должна строиться с учетом максимального соответствия принимаемых технических регламентов базовым международным договорам в области технического регулирования. В связи с этим необходимо более четко прорабатывать соответствие объектов, целей и задач проектов технических регламентов указанным международно-правовым актам, исключить возможные противоречия и неполноту. Однако это требование выполняется далеко не всегда. В частности, проекты технических регламентов ЕврАзЭС, разрабатываемые как правило, на основе национальных технических регламентов, содержат ряд повторяющихся юридических неточностей и ошибок, которые затрудняют процесс подготовки международного технического регламента.

Следуя изменениям в международном праве, должно модернизироваться и национальное законодательство Российской Федерации в сфере технического регулирования. Такая модернизация должна осуществляться в нескольких направлениях:

— изменение Закона N 184-ФЗ в части соответствия его международным актам ЕврАзЭС и Таможенного союза;

— изменение смежного законодательства Российской Федерации в связи с изменением Закона N 184-ФЗ;

— изменение законодательства Российской Федерации в целях обеспечения исполнения международных правовых актов ЕврАзЭС и Таможенного союза;

— изменение Закона N 184-ФЗ, направленное на максимальный учет требований соглашений ВТО как перспективного и стратегического партнера;

— ратификация международных правовых актов ЕврАзЭС и Таможенного союза, принятых в сфере технического регулирования.

Требует совершенствования порядок применения на территории Российской Федерации международных стандартов и стандартов иностранных государств, поскольку предусмотренные в Федеральном законе «О техническом регулировании» основания введения их в действие на территории России не согласуются: а) с нормами российского законодательства и не могут в полной мере обеспечить интересы Российской Федерации; б) отличаются от аналогичных норм законодательства государств — членов СНГ, ЕврАзЭС и Таможенного союза.

Существенный блок изменений должен быть в области стандартизации:

— установление дополнительных критериев, при которых возможно применение в Российской Федерации международных, межгосударственных, региональных стандартов, стандартов иностранных государств, как это установлено в законодательстве государств — членов ЕврАзЭС;

— возможность придания в случаях, установленных законодательством, обязательной силы документам по стандартизации (введение метода ссылки на национальный стандарт).

Отдельного внимания заслуживает изменение системы документов Российской Федерации, устанавливающих обязательные требования к объектам технического регулирования. Принятие технических регламентов ЕврАзЭС, введение обязательных требований актами Таможенного союза ставит вопрос о необходимости разработки национальных технических регламентов, основаниях их принятия при регулировании сходного круга вопросов, сроке их действия и, возможно, о пересмотре правового статуса. Представляется, что принятие технических регламентов межгосударственных объединений вовсе не означает завершение разработки национальных технических регламентов: они могут применяться в отношении тех объектов, которые не имеют аналогов в других странах сообщества. Также национальные технические регламенты могут иметь предварительное действие, принятие которых обусловлено целью накопления в процессе их применения необходимого опыта, выявления «болевых точек» <1>.

———————————

<1> Калмыкова А.В. Границы технического регулирования в условиях формирования Единого экономического пространства и Таможенного союза // Границы правового регулирования: Научно-практическое пособие. М., 2011.

 

* * *

 

В целом можно констатировать, что во всех межгосударственных объединениях экономической интеграции предпринимаются значительные усилия для создания стройной системы мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности. Однако по мере развития на постсоветском пространстве интеграционных процессов все более очевидным становится тот факт, что полная свобода движения товаров не может быть обеспечена только лишь за счет «негативной интеграции» <1>, направленной на разрушение экономических барьеров, — необходимостью становится далеко идущая «позитивная интеграция», что предполагает создание механизмов выработки согласованной политики по основным направлениям экономического и социального развития интеграционных объединений и входящих в них государств.

———————————

<1> Глобалистика: Энциклопедия. М., 2003. С. 723.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code