Органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства

П. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена особая модель участия государства в гражданском обороте, разрешающая для осуществления задач государства использовать институт гражданского представительства: в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента России и постановлениями Правительства России, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать органы государственной власти, а также юридические лица и граждане.

Отличие такой модели участия государства от иного представительства заключается в том, что в данном случае полномочия представителя вытекают не из доверенности или иной сделки, а из правового акта государства (федерального закона, указа Президента России, постановления Правительства России или нормативного акта субъекта Федерации). Например, объем полномочий представителя Правительства России в судах и порядок их осуществления были определены изначально Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 950 «О порядке назначения представителей интересов Правительства РФ в судах» (утратило силу) <217>, затем усовершенствованы Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2004 г. N 152 «О представлении интересов Правительства РФ в судах общей юрисдикции и арбитражных судах» (утратило силу) <218> и в настоящее время регулируются разделом VIII «Порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной власти» Регламента Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260.

———————————

<217> СЗ РФ. 1994. N 17. Ст. 2003.

<218> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1444.

 

Специальное поручение, составляющее существо представительства, как правило, содержится в правовом акте, устанавливающем порядок представления интересов или регулирующем статус соответствующего органа государства, но может требовать отдельного письменного оформления в виде доверенности или заключения гражданско-правового договора, о чем также указывается в этих правовых актах. Например, согласно утвержденному Правительством России порядку, представление его интересов в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах осуществляется:

— руководителями федеральных органов исполнительной власти, полномочным представителем Правительства — без дополнительного поручения;

— сотрудниками Аппарата Правительства, физическими лицами из числа лиц, состоящих в штате этих и подведомственных им органов, адвокатами — исключительно по доверенности.

В соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации порядком Федеральным агентством по управлению государственным имуществом с профессиональным поверенным заключается безвозмездный договор о представлении интересов Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации.

Субъектный состав представителей государства широкий. Частыми случаями являются назначения должностных лиц органов государственной власти <219>. Так, представителями государства в высших органах управления государственных корпораций могут быть назначены лица, замещающие государственные должности РФ и должности гражданской службы.

———————————

<219> О неэффективности деятельности таких представителей государства см.: Симатова Е.Л. Участие публичных образований в коммерческих организациях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 11 — 12.

 

Существует обширная практика участия от имени государства физических лиц. Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых закреплена в государственной собственности, могут быть представлены физическими лицами, с которыми заключается договор поручения (контракт на представление интересов государства в соответствующих органах управления обществ).

Согласно утвержденному порядку, кроме должностных лиц федеральных органов государственной власти, представителями Российской Федерации в органах управления автономных некоммерческих организаций могут быть иные лица, действующие в соответствии с договором о представлении интересов Российской Федерации в органах управления указанных организаций и соответствующим актом Правительства РФ (профессиональные поверенные).

Участие государства по специальному поручению может выражаться также через орган государственной власти. Отдельные органы государственной власти на основании закона могут выступать от имени учредителя (Российской Федерации или субъекта РФ). Например, при осуществлении имущественного взноса, формировании органов управления в государственных корпорациях, которые сами по себе являются органами государства. В любом случае реализация органами государственной власти и казенными учреждениями полномочий, вытекающих из специального поручения, осуществляется в пределах установленной численности работников и бюджетных ассигнований, предусмотренных на руководство и управление в установленной сфере.

Наиболее ярко, на наш взгляд, субъектный состав виден при представлении интересов в суде от имени Правительства России, который в основном одинаков с субъектным составом представителей на уровне субъектов РФ:

— для представления позиции Правительства России в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ могут назначаться: Председатель Правительства, полномочный представитель в суде, физические лица из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности, а также физические лица из числа адвокатов;

— для представления интересов Правительства России в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах могут быть назначены руководители федеральных органов исполнительной власти, определяемые ими должностные лица из числа лиц, состоящих в штате этих и подведомственных им органов, сотрудники Аппарата Правительства или адвокаты.

При определении субъектного состава рассматриваемой третьей модели участие государства в хозяйственных товариществах и обществах рассматривается через деятельность его представителей, управляющих акциями (долями) государства в уставном (складочном) капитале этих коммерческих организаций, а не самих юридических лиц, в отличие от фондов и автономных некоммерческих организаций, рассматриваемых по модели опосредованного участия государства в гражданском обороте в качестве юридических лиц. Такой подход основан на том, что фонды и автономные некоммерческие организации (как, впрочем, и иные органы государства) создаются в целях, направленных на достижение общественных благ, и имеют строго определенные виды деятельности, учитываемые при принятии решения об участии в них государства. А хозяйственные товарищества и общества, являясь коммерческими организациями, обладают общей правоспособностью и могут осуществлять любые виды деятельности. В связи с этим участие государства в последнем случае можно будет выявить только по анализу деятельности представителя государства в органах управления таких юридических лиц. Изложенное также не позволяет отнести их к юридическим лицам государственного сектора.

Участие государства в хозяйственных товариществах и обществах возникает при получении им в собственность доли в уставном (складочном) капитале указанных юридических лиц. Доля акций открытых акционерных обществ или доля в уставном капитале обществ с ограниченной ответственностью могут быть приобретены государством посредством приватизации: при преобразовании государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество, 100 процентов акций которого принадлежит государству, или в общество с ограниченной ответственностью, а также при внесении государственного имущества в качества вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Также право государственной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц (например, товариществ на вере, закрытых акционерных обществ, обществ с дополнительной ответственностью) может возникнуть при предоставлении им бюджетных инвестиций, которое оформляется участием Российской Федерации или субъекта РФ в таких юридических лицах в соответствии с гражданским законодательством. При этом из хозяйственных товариществ государство может выступить только вкладчиком в товариществах на вере (коммандитных товариществах), но не участником полного товарищества или полным товарищем в товариществах на вере, которыми могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации.

Во всех случаях государство назначает своего представителя для управления принадлежащей ему долей, деятельность которого и должна рассматриваться как модель участия государства в гражданском обороте.

Как правило, в специальном федеральном законе содержится положение о том, что высший орган исполнительной власти должен установить порядок или правила, согласно которым должны действовать такие представители государства <220>. Например, по п. 5 ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в случае, если учредителем автономной некоммерческой организации является Российская Федерация или субъект Федерации, порядок участия их представителей в органах управления автономной некоммерческой организации устанавливается соответственно Правительством России или органом государственной власти субъекта РФ.

———————————

<220> Об актуальных изменениях в правила, касающиеся акционерных обществ, см.: Симатова Е.Л. Участие публичных образований в коммерческих организациях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. С. 11.

 

Постановлением Правительства РФ от 27 января 2012 г. N 33 «Об участии представителей Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации» <221> установлено, что данные представители Российской Федерации назначаются по представлению Министерства экономического развития РФ, подготовленному Федеральным агентством по управлению государственным имуществом по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, а также определены объем и порядок исполнения поручения о представительстве.

———————————

<221> СЗ РФ. 2012. N 6. Ст. 678.

 

В случае, если учредителем автономной некоммерческой организации является Российская Федерация, актом Правительства России может предусматриваться иной порядок формирования ее органов управления и даже новые органы управления, иное разграничение компетенции между ними, чем предусмотрено законодательством о некоммерческих организациях.

Содержание поручения государства может быть широким <222>. Вышеуказанные представители Российской Федерации обязаны:

———————————

<222> О поручительстве государства в деле о банкротстве градообразующих предприятий см.: Телюкина М.В. Конкурсное право: теория и практика несостоятельности (банкротства). М.: Дело, 2002 // http://www.classs.ru/library/node/2006 (дата обращения: 14.05.2013).

 

— осуществлять права и исполнять обязанности добросовестно и разумно;

— голосовать по вопросам, выносимым на рассмотрение органа управления автономной некоммерческой организации, руководствуясь в т.ч. поручениями и указаниями Президента РФ, поручениями Правительства РФ;

— представлять ежегодно, не позднее 1 мая, отчет (в электронной форме) о своей деятельности путем его размещения в сети Интернет.

Полномочный представитель Правительства России и руководители федеральных органов власти, выступая судебными представителями, вправе совершать от имени Правительства все процессуальные действия, в том числе имеют право на подписание иска и отзыва на него; заявления об обеспечении иска, на отказ от исковых требований и его признание; изменение оснований или предмета иска; заключение мирового соглашения, а также право на подписание заявления о пересмотре судебных актов, обжалование судебного акта, получение присужденных денежных средств и иного имущества.

Представляет особый интерес механизм наделения федеральными законами и законами субъектов РФ государственными полномочиями соответственно органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Представление интересов осуществляется в силу закона, с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов. Такое представительство может возникнуть как из отношений между публично-правовыми образованиями (наделение полномочиями), так и между их органами государственной власти (передача друг другу по соглашениям осуществления части полномочий) и этими органами и государственными учреждениями (передача на основании договоров полномочий по закупке).

Цель деятельности любого представителя государства — полная и точная реализация его решений, являющихся путями осуществления социальных функций государства. Поэтому позицию о необходимости достижения решающей степени участия государства (например, обладание контрольным пакетом акций) в деятельности юридических лиц считаем обоснованной <223>. Вместе с тем само построение концепции хозяйственного общества с одним участником, пусть даже государством, противоречит принципу коллективности выражения воли, в том числе при формировании уставного капитала, совместном управлении, распределении прибыли <224>.

———————————

<223> См.: Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. М.: Юристъ, 2001. С. 165 — 188.

<224> См.: Иншакова А.О. Унификация корпоративного регулирования в Европейском союзе и Содружестве Независимых Государств: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 38.

 

В настоящее время этот правовой механизм представительства востребован при участии государства в гражданском обороте.

Как видно из настоящей главы, органы государства участвуют в гражданском обороте в разнообразных гражданско-правовых статусах, детальный анализ которых показывает их единство и различие в отношениях гражданского оборота.

Несмотря на то что орган государственной власти является изначально существовавшим, традиционным органом государства, до настоящего времени существуют неразрешенные проблемы, связанные с его гражданско-правовым статусом. Так, необходимо четко распределить так называемые государственные органы по трем ветвям власти на основе анализа компетенции каждого органа, принимая за основу цели реализации принципа разделения властей, а также определить, что орган государственной власти при осуществлении им деятельности в рамках компетенции не может являться юридическим лицом, так как в отношении его невозможно определить все признаки юридического лица, указанные в ст. 48 Гражданского кодекса, и требования к нему.

Тем не менее, признавая органы государственной власти полноправными участниками гражданского оборота, следует произвести полное правовое регулирование их гражданско-правового статуса путем дополнения Гражданского кодекса РФ специальной статьей о них. В частности, надо прямо указать, что правоспособность органа государственной власти возникает с момента принятия уполномоченным органом решения о его создании и прекращается с момента принятия соответствующего решения, государственная регистрация при этом не требуется.

Положение о том, что органы государственной власти выступают в отношениях, регулируемых нормами гражданского права, в целях реализации социальных функций государства, а также о том, что полученные ими доходы поступают в государственный бюджет, должны быть тоже предусмотрены в гражданском законодательстве.

При этом надо указать, что под основными видами деятельности понимается деятельность, непосредственно направленная на достижение конкретных целей, ради которых они созданы, иные виды деятельности они вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых созданы, и при условии, что они указаны в учредительных документах. В учредительных документах подлежит указанию исчерпывающий перечень видов деятельности, которые органы государственной власти могут осуществлять в соответствии с целями их создания.

Требуют отражения в Кодексе длительное время существующие в практике правоотношения с участием органов государственной власти: о руководителе, о территориальных органах, об имуществе и земельных участках; а также пределы участия органов государственной власти в гражданском обороте: они могут осуществлять функции учредителя (участника) юридических лиц — публично-правового образования, но не выступать им от своего имени, не имеют права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы по ним.

Проведенный в настоящей главе анализ природы и основных правил участия в гражданском обороте органов государственной власти и казенных учреждений показал, что они аналогичны. В случае обеспечения ими собственных нужд сделки и иное участие в общегражданском обороте указанные лица должны производить от собственного имени, в отсутствие ответственности государства, так как в данном случае они не удовлетворяют публичные потребности государства.

Представляется, что выделение особого правового статуса казенных учреждений путем отказа от финансово-экономической либерализации их деятельности, приемлемой для бюджетных и автономных учреждений, свидетельствует о намерении сохранения социальной ответственности государства в нерыночных секторах.

Конструкции двух других типов государственных учреждений, обладавших до последнего времени одинаковым правовым статусом — бюджетных и автономных учреждений, приспособлены для участия в гражданском обороте на рыночных принципах, в котором их деятельность осуществляется на конкурентной основе, наравне с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями — участниками гражданского оборота, хотя автономным учреждениям все же в большей степени созданы условия и стимулы для привлечения внебюджетных средств.

Изучение их обновленного гражданско-правового статуса позволяет выявить их общие и отличительные элементы. Различным является правовое регулирование по следующим вопросам: сферы деятельности, порядок определения платы, принятие решений о распоряжении имуществом, в том числе о внесении имущества в качестве вклада, заключение крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, заключение договоров лизинга; закупки товаров, работ, услуг.

В связи с этим вызывает сомнение правомерность норм, позволяющих бюджетным учреждениям, являющимся государственными академиями наук, осуществлять от имени России полномочия учредителей государственных унитарных предприятий, государственных учреждений и собственников закрепленного за ними федерального имущества. На наш взгляд, подобное расширение прав смешивает статус бюджетных учреждений и органов государственной власти, ведь осуществление государственных функций является исключительным полномочием последних.

Более непредсказуемо, чем создание учреждений, возникновение государственных корпораций — решением об их создании является принятие специального федерального закона, выполняющего функции учредительных документов, и при этом не имеется ни установленного перечня оснований их создания, ни перечня возможных сфер деятельности, несмотря на более самостоятельный режим деятельности корпораций.

Думается, что связанную с этим режимом деятельности свободу распоряжения имуществом, полученным ими от государства безвозмездно в собственность, следует ограничить и обязать государственные корпорации применять в качестве преимущественных способов закупок открытые торги в форме конкурса или аукциона.

Учитывая, что государственные корпорации изначально создаются в целях обеспечения особых условий для качественного развития определенных отраслей экономики, также предлагается поручить Правительству РФ ежегодно устанавливать долю закупок каждой корпорацией инновационной продукции и согласовывать перспективные планы ее закупки на период от пяти до семи лет.

Несмотря на ведение деятельности в интересах всего общества, представляется, что деятельность государственных корпораций должна осуществляться от своего имени, а допускаемую некоторыми федеральными законами о корпорациях возможность выступать от имени Российской Федерации, реализуя государственные функции, требуется исключить.

Учитывая отсутствие существенных различий в элементах правовых статусов государственных корпораций и государственных компаний, а также придерживаясь точки зрения о нецелесообразности при наличии соответствующих органов государства наделения государственных компаний функцией оказания государственных услуг, необходимо исключить последние из гражданского оборота, ликвидировав эту организационно-правовую форму.

Вместе с тем, признавая эффективность выражения интересов государства в форме фондов, надо устранить неточность законодателя в юридической технике, прямо указав государство как учредителя фонда.

Но в отношении унитарных предприятий представляется разумным проведение оптимизации их количества для выявления наиболее экономически эффективных и соответствующих целям и полномочиям государства.

В целях повышения эффективности государственного участия в гражданском обороте, представляется, что многочисленные случаи осуществления государством прав акционера или участника хозяйственного общества необходимо относить к представительству по специальному поручению, а не рассматривать само юридическое лицо как опосредованного представителя государства, так как оно имеет общую правоспособность, не позволяющую проследить цели государственного участия.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code