1. Общие положения о системе контроля коммерческих организаций

Глава 6. СИСТЕМА КОНТРОЛЯ КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ ВНУТРИ БИЗНЕС-СТРУКТУР

1. Общие положения о системе контроля коммерческих организаций

Контроль является одной из функций управления, наличие которой давно и прочно признается в теории менеджмента.

Как функция или элемент управления контроль был выделен и научно обоснован Анри Файолем, который называл контроль среди других пяти основных элементов управления: планирование, организация, распорядительство, координация, контроль <1>. Файоль рассматривал контроль с точки зрения необходимости обеспечения соответствия всего происходящего в организации принятому плану, принципам и действующим инструкциям; как средство нахождения слабых сторон и ошибок, позволяющее исправлять и предотвращать их; он отмечал, что контроль, затрагивающий продукты, людей и процессы, стимулирует обратную связь, благодаря чему организация адаптируется к изменяющимся обстоятельствам <2>.

———————————

<1> См.: Шелдрейк Дж. Теория менеджмента: от тейлоризма до японизации / Пер. с англ. В.А. Спивака. СПб., 2001. С. 99; Гвишиани Д.М. Организация и управление. 3-е изд., перераб. М., 1998. С. 64.

<2> См.: Шелдрейк Дж. Указ. соч. С. 103.

 

В настоящее время контроль как функция управления рассматривается и анализируется (хотя, безусловно, с разных сторон, для разных целей и на основании различных подходов) абсолютно всеми исследователями теории управления. И понятно почему: все дело в том, какой смысл и назначение вкладывают современные исследователи в это понятие. Как справедливо отметил О.С. Виханский, основные задачи любого контроля следующие: определение того, что и по каким показателям проверять; оценка состояния контролируемого объекта в соответствии с принятыми стандартами, нормативными или другими эталонными показателями; выяснение причин отклонений, если таковые вскрываются в результате проведенной оценки; осуществление корректировки, если она необходима и возможна <1>. Можно привести и более общее определение: контроль — это процесс, при помощи которого руководство организации определяет, правильны ли его решения и не нуждаются ли они в известной корректировке <2>; или еще короче: контроль — это процесс обеспечения достижения организацией своих целей <3>. Универсальность функции контроля для любой организации объясняется и выделением трех его основных этапов: выработка стандартов и критериев, сопоставление с ними реальных результатов и принятие необходимых корректирующих действий <4>.

———————————

<1> См.: Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1999. С. 42.

<2> См.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Пер. с англ. М., 1992. С. 389.

<3> Там же. С. 390.

<4> Там же. С. 397.

 

Как известно, целью компании должно являться не создание системы контроля, которая бы полностью гарантировала отсутствие отклонений, ошибок и неэффективности в работе, а системы, которая помогала бы их своевременно выявлять и устранять, способствуя повышению эффективности работы <1>.

———————————

<1> См.: Жминько С.И., Швырева О.И., Сафонова М.Ф. Внутренний аудит. Ростов н/Д, 2008. С. 13.

 

Исходя из универсальности функции контроля, ее наличия в любой организации очевидно, что конкретная система его построения (как организационная, так и институциональная) зависит исключительно от двух факторов:

— нормативных требований;

— решений, принятых основными бенефициарами организации (учредители (в том числе собственники) унитарных организаций, участники (члены) корпораций).

Исходя из конкретной организационной формы юридического лица, контроль за самим юридическим лицом (со стороны его основных бенефициаров) осуществляют:

— либо сами основные бенефициары;

— либо специально сформированные ими органы (наблюдательные советы, ревизионные органы и т.п.) или привлеченные на различных правовых основаниях лица, в задачу которых входит контроль исполнительных органов (здесь контроль решает задачи бенефициаров в рамках известного разделения собственности и управления). Этот контроль прямо является предметом правового регулирования, причем система его организации попадает в предмет регулирования гражданского права.

Контроль осуществляется и внутри самой организации. В этом случае ее «заказчиком» чаще всего выступает исполнительный орган организации (органы внутреннего аудита, службы собственной безопасности, структуры, отвечающие за контроль качества, и т.д.). Этот вид контроля лишь частично является предметом правового регулирования в силу его разнообразия. Как было указано выше, это может быть контроль финансовых процессов, а может быть контроль процессов технологических, может быть это и контроль, который в настоящее время охватывается таким термином, как «охрана труда», и т.д.

В силу разнообразия контролируемых отношений этот контроль регулируется уже в рамках нескольких отраслей права, хотя большая часть соответствующих позитивных связей не регулируется правом вообще, подчиняясь внутриорганизационным нормам. Относительно контроля внутри организации надо делать отдельные комментарии по холдинговым структурам. Как показывает анализ действующего законодательства, оно, упоминая о внутреннем контроле, обращает его не «внутрь» самой организации, держателя долей (акций и т.п.), а на дочерние (и ниже по структуре) организации.

Оба вида контроля (контроль внутри организации и контроль над организацией со стороны ее основных бенефициаров) могут быть как стратегическими, так и оперативными: эти вопросы законодательство также оставляет полностью на усмотрение самой организации и ее бенефициаров.

Наконец существует управленческий контроль, который осуществляет каждый конкретный руководитель соответствующего структурного подразделения или направления бизнеса. Обычно именно этот последний контроль (внутриорганизационный) подразумевают, когда говорят о контроле как о функции управления. Однако подчеркнем, что этот контроль, как самый «нижестоящий» уровень контроля — оперативный контроль, не является в большинстве случаев предметом специального правового регулирования, в лучшем случае его выводы могут послужить для соответствующих выводов относительно выполнения тем или иным лицом своей трудовой функции. Поэтому данный последний вид контроля мы затрагивать в работе практически не будем.

Реализация в нормах права функции внутриорганизационного контроля и контроля организации со стороны ее основных бенефициаров (для простоты оба вида контроля мы будем далее именовать контроль в организации) осуществляется:

— через определение компетенции органов юридического лица (когда соответствующая функция осуществляется органами юридического лица), а также установлением требований к деятельности конкретного органа в части обязательности формирования и осуществления деятельности специализированных контрольных подразделений, а также указанием случаев, когда функции соответствующего органа могут выполняться по различным основаниями иными лицами;

— указанием в законе на обязательность (или возможность) привлечения специализированных организаций или физических лиц, призванных по договору с юридическим лицом или по иным основаниям (в силу прямого указания в законе на соответствующую компетенцию (саморегулируемые организации) и/или в силу членства в организации (саморегулируемые организации и ревизионные союзы) осуществлять отдельные действия, относящиеся к контрольной функции; такое указание может быть выражено в правовой норме и в форме рекомендации;

— указанием на осуществление функции контроля самим основным бенефициаром (чаще всего собственником (учредителем) унитарных организаций и/или уполномоченными им органами).

В связи с необходимостью осуществления мер, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в соответствующем законодательстве появилось само определение внутреннего контроля — деятельность организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, по выявлению операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма (ст. 3 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» <1>).

———————————

<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418.

 

Несложно заметить, что в данном случае внутренний контроль рассматривается через призму соблюдения публичных интересов общества и государства, а не частных интересов, например бенефициаров компании.

Наиболее известным каналом осуществления контроля в организации является система ее органов. Действующее законодательство (ст. 53 Гражданского кодекса РФ) устанавливает правило о том, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

Более подробных общих (подчеркнем это) положений о том, какие это могут быть органы, какова должна быть их система, компетенция и т.д., закон не устанавливает, согласно сложившейся правовой традиции это делается применительно к отдельным организационно-правовым формам, видам и типам юридических лиц. Хотя и здесь мы не наблюдаем системного изложения в позитивном праве соответствующих вопросов. Применительно к органам юридического лица мы можем встретить упоминание об «органах управления»; в законодательстве можно встретить указания на «высший орган», «исполнительный орган» и т.д.

С обозначением же органов, в компетенцию которых входят функции контроля, в законодательстве не все ясно.

Так, отдельные нормативные акты используют указание на «органы контроля». К примеру, мы встречаем упоминание именно о таких органах: в ст. 113 Жилищного кодекса РФ применительно к жилищным и жилищно-строительным кооперативам; в ст. 16 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» <1> применительно к указанным кооперативам; в ст. 6 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. N 286-ФЗ «О взаимном страховании» <2> применительно к обществам взаимного страхования. Из ст. 7 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» <3> следует, что фонд должен организовать внутренний контроль за соответствием своей деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию требованиям федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих указанные виды деятельности (внутренний контроль). При этом внутренний контроль должен осуществляться должностным лицом (контролер) или отдельным структурным подразделением (служба внутреннего контроля).

———————————

<1> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

<2> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6047.

<3> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2071.

 

Применительно к коммерческим организациям мы встречаем словосочетание «орган внутреннего контроля» (ст. 10 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» <1> указывает, что устав кредитной организации должен содержать сведения о системе органов управления и органов внутреннего контроля, о порядке их образования и об их полномочиях).

———————————

<1> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

 

Далее в законодательстве (в законах о некоммерческих организациях) можно встретить упоминание о контрольно-ревизионных органах, к примеру, о них упоминается: в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» <1> (ст. 25 и др.) применительно к политической партии, в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» <2> (ст. 20) применительно к общественным объединениям, в Федеральном законе от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ «О кредитной кооперации» (ст. 23) применительно к кредитному кооперативу и т.д.

———————————

<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

<2> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

 

Интересно, что в обоих случаях под такими органами контроля и контрольно-ревизионными органами чаще всего имеются в виду ревизионные комиссии. Хотя встречаются и иные варианты: так, в ст. 6 Федерального закона от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» <1> указывается, что национально-культурные автономии образуют руководящие и контрольно-ревизионные органы; никакой конкретизации и приравнивания таких органов к ревизионным комиссиям не содержится, а в случае с кредитными кооперативами мы наблюдаем более широкий подход — здесь под контрольно-ревизионным органом понимается наблюдательный совет, ревизионная комиссия или ревизор.

———————————

<1> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.

 

Однако чаще всего законодательство, и в особенности применительно к коммерческим организациям, никак не квалифицирует соответствующие органы, просто именуя их «ревизионными комиссиями (ревизором)» или просто «ревизионной комиссией». Такой подход использован: применительно к хозяйственным партнерствам (ст. 6 Федерального закона от 3 декабря 2011 г. N 380-ФЗ «О хозяйственных партнерствах» <1>), обществам с ограниченной ответственностью (ст. ст. 32, 47 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» <2>), акционерным обществам (ст. 85 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» <3>), производственным кооперативам (ст. 18 Федерального закона от 8 мая 1996 г. N 41-ФЗ «О производственных кооперативах» <4>) и др.

———————————

<1> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. V). Ст. 7058.

<2> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.

<3> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

<4> СЗ РФ. 1996. N 20. Ст. 2321.

 

В законодательстве о некоммерческих организациях можно встретить упоминание об «органе, уполномоченном осуществлять надзор» за деятельностью юридического лица, при этом никаких комментариев о том, что это за орган, не дается, тем более не дается никаких комментариев относительно того, идентичны ли понятия «контроль» и «надзор». В отдельных положениях Федерального закона «О некоммерческих организациях», а также в иных законах можно встретить развитие общего положения Закона о некоммерческих организациях. В частности:

— ст. 7 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <1> попечительский совет фонда указан как орган, который осуществляет надзор за деятельностью фонда;

———————————

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

 

— ст. 12 Федерального закона от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий» <1> называет попечительский совет указанного центра (существует в организационной форме фонда) органом надзора за ним. Данный Закон, кстати, интересен в плане примера разграничения в законодательстве контроля и надзора, поскольку наряду с органом надзора предусматривает в ст. 11 обязательность создания ревизионной комиссии как «органа внутреннего финансового контроля».

———————————

<1> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2253.

 

В некоторых нормативных актах можно встретить указание на органы внутреннего аудита (контроля). Причем такие органы могут существовать как отдельно и наряду с ревизионными органами, так и один орган может выполнять функции ревизионного органа и органа по внутреннему аудиту. К примеру, очень много соответствующих положений мы находим в законах о создании конкретных государственных корпораций:

— так, в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» <1> органом контроля за финансово-хозяйственной деятельностью этой корпорации названа ревизионная комиссия, а ст. 32 этого Закона предусмотрено создание структурного подразделения внутреннего аудита для осуществления внутреннего контроля в организациях, подведомственных корпорации;

———————————

<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

 

— ст. 8 Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ «О банке развития» <1> предусматривает, что внутренний аудит осуществляется службой внутреннего контроля, при этом необходимости и возможности создания никаких иных органов контроля, в том числе и ревизионной комиссии, Закон не предусматривает;

———————————

<1> СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562.

 

— ст. 10 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» <1> признает органом внутреннего финансового контроля ревизионную комиссию, никаких иных органов внутреннего контроля (аудита) не предусматривается;

———————————

<1> СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814.

 

— ст. 9 Федерального закона от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» <1> указывает, что внутренний финансовый контроль осуществляется ревизионной комиссией, соответственно, в одном органе сосредоточивается и ревизионная работа, и внутренний аудит. Аналогичная ситуация и в ст. 8 Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» <2>;

———————————

<1> СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.

<2> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3753.

 

— ст. 25 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» <1> указывает, что внутренний аудит осуществляется службой внутреннего аудита, подотчетной совету директоров; необходимость и возможность формирования иных органов, в том числе ревизионной комиссии, законом не предусмотрены.

———————————

<1> СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029.

 

Некоторые акты указывают на необходимость образования специальных комитетов по аудиту при совете директоров (наблюдательном совете) корпорации. Первым таким документом был Кодекс корпоративного поведения, являющийся приложением к распоряжению Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. В настоящее время в его развитие необходимость создания таких комитетов в акционерных обществах закреплена и рядом нормативных актов федерального органа исполнительной власти в области рынка ценных бумаг (ФСФР России в настоящее время). Надо отметить, что соответствующая практика акционерных обществ проникла и в законодательство о государственных корпорациях. В частности, ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» указывает, что высший орган управления государственной корпорации вправе создавать комитеты, комиссии по вопросам, отнесенным к его компетенции, для их предварительных рассмотрения и подготовки. Таким образом, сегодня любая государственная корпорация вправе создавать соответствующие органы при своих высших органах управления. Впрочем, что применительно к акционерным обществам, что к государственным корпорациям, статус таких комитетов не вполне понятен.

Некоторые акты (в отношении кредитных организаций и профессиональных участников рынка ценных бумаг) предусматривают образование внутри исполнительных органов специализированных подразделений по осуществлению внутреннего контроля. В качестве примера можно назвать прежде всего кредитные организации (ст. ст. 10, 24 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).

Как видно, существует довольно большое разнообразие органов, в функции и полномочия которых входит осуществление контроля разного вида.

Одной из возможностей, которые предоставляет законодательство (причем не в качестве общего правила) применительно к органам юридического лица, которое осуществляет функции контроля, является передача соответствующих функций по договору и/или решению органов управления другим юридическим лицам. То есть законодательство признает ситуацию, когда закон предусматривает обязательность формирования соответствующих органов, но предусматривает возможность передачи их функций указанным третьим лицам. Одним из примеров является предусмотренная Федеральным законом «Об обществах с ограниченной ответственностью» (ст. 32) возможность передачи функций ревизионной комиссии (ревизора), если это предусмотрено уставом общества, утвержденным общим собранием участников общества, аудитором, не связанным имущественными интересами с обществом, членами совета директоров (наблюдательного совета) общества, с лицом, осуществляющим функции единоличного исполнительного органа общества, членами коллегиального исполнительного органа общества и участниками общества.

Другим вариантом реализации контрольной функции является указанием в законе на обязательность, либо рекомендательность, либо возможность привлечения специализированных организаций, призванных по договору с юридическим лицом (или на иных основаниях) осуществлять отдельные управленческие действия, относящиеся к контрольной функции.

Обычно здесь имеется в виду указание в законе на обязательность (возможность) проведения т.н. внешнего аудита, который проводится юридическими лицами, занимающимися аудиторской деятельностью. Однако законодательство на самом деле знает и иные модели организации внешнего контроля, в частности:

— контроль со стороны саморегулируемых организаций, многочисленные законы, предполагающие право (или обязанность) для саморегулируемой организации осуществлять контроль за своими членами. Здесь существует общее положение, в частности, ст. 1 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» <1> относит контроль СРО за своими членами к одной из важнейших функций СРО. И практически каждый закон, предусматривающий создание СРО, содержит указание на контроль (ст. 24 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении» <2>, ст. 50 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» <3>, ст. 58 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» <4>, ст. 55.5 Градостроительного кодекса РФ, ст. 22.1 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности» <5>, ст. 36.26 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» <6>, ст. 36 Федерального закона «О кредитной кооперации», ст. 17 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» <7>, ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» <8>, ст. 22 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» <9>, ст. 32 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» <10>, ст. 56 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» <11>, ст. 34 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» <12>, ст. 33.1 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» <13>);

———————————

<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

<2> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159.

<3> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

<4> СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4562.

<5> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.

<6> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2071.

<7> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15.

<8> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4162.

<9> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

<10> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.

<11> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 41.

<12> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

<13> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.

 

— контроль со стороны ревизионного союза. Такая конструкция закреплена в Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации», в соответствии с которым ревизия сельскохозяйственного кооператива осуществляется ревизионным союзом, в который в обязательном порядке входит кооператив.

Первый из названных случаев весьма схож, конечно, с контролем государственным, поскольку является общеобязательным, однако также основан на членстве в саморегулируемой организации. Существует, помимо государственного контроля и двух указанных вариантов, еще один вид внешнего контроля, который по своему правовому положению сегодня вряд ли может быть однозначно квалифицирован, хотя в силу своей специфики он может иметь существенное значение в реализации антикоррупционных стратегий. Речь идет о так называемом профсоюзном контроле, который предусмотрен ст. 12 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» <1>: «Профсоюзы вправе… осуществлять профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства в области занятости». Данное полномочие профсоюзов, вместе с иным положением указанного Закона о том, что профсоюзы могут создавать собственные инспекции труда, пока не нашло своего практического, да и теоретического обоснования.

———————————

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.

 

Следующим вариантом организации системы контроля в организации является осуществление соответствующей функции самим основным бенефициаром (чаще всего собственником (учредителем) унитарных организаций и/или уполномоченными им органами). Причем в последнем случае контроль в организации подменяется, по сути, внешним контролем со стороны уполномоченных государственных органов. В качестве примера можно привести ст. ст. 20 и 26 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» <1>, которые указывают, что контроль за деятельностью такого предприятия находится в компетенции органа, осуществляющего полномочия собственника, и других уполномоченных органов. Другой пример — ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях», которая указывает, что надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами.

———————————

<1> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

 

Еще одним примером является ст. 3.23 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» <1>, в соответствии с которой контроль за деятельностью автономных учреждений осуществляется: 1) федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; 2) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации; 3) в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

———————————

<1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

 

Наконец, нельзя не сказать и еще о двух ситуациях, которые регулируются законом:

1) когда выбор той или иной модели системы контроля отдан на усмотрение самой организации. К примеру, ст. 11 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предусматривает, что устав фонда взаимного кредитования должен содержать «порядок контроля за соблюдением кассовой дисциплины и ответственность за ее нарушение» и «порядок ревизии фонда взаимного кредитования». Более никаких положений специальных закон не содержит, что позволяет самим учредителям и/или исполнительным органам такой организации выбрать и организационную модель контроля, и уровень и глубину ее институционального закрепления;

2) когда закон вообще ничего о системе контроля не упоминает. Это наиболее проблемная область законодательства о юридических лицах, с нашей точки зрения. Дело здесь вот в чем: если бы, предположим, речь шла исключительно о хозяйственных товариществах (полных и смешанных), для которых не предусмотрено вообще создание каких-либо органов, то само отсутствие норм о системе контроля воспринималось бы нормально (хотя, с нашей точки зрения, и здесь должны быть предусмотрены контрольные механизмы). Однако отсутствие системы контроля, к сожалению, свойственно и многим иным формам, видам и типам юридических лиц. К примеру, в эту группу могут быть отнесены: частные учреждения, государственные казенные и бюджетные учреждения, некоммерческие партнерства, казачьи общества, религиозные организации, профсоюзы, саморегулируемые организации (в данном случае мы ведем речь не о контроле за их членами, а о контроле за самой такой организацией), торгово-промышленные палаты, ассоциации, союзы. В отношении всех этих организаций, конечно, можно указать, что в силу того, что все они есть организации некоммерческие, то действует общее положение о необходимости существования органа надзора за ними. Однако в качестве общих положения о надзоре крайне невнятны, к тому же, как было отмечено, не совсем ясно соотношение понятий «контроль» и «надзор».

Как видно из приведенного общего абриса правового регулирования системы контроля в различных юридических лицах, никакой, собственно, системы в настоящее время не существует. В связи с этим важно отметить, что говорить о возможностях системы контроля как об одном из средств противодействия коррупции в настоящее время можно едва ли не исключительно как о потенциальной возможности. Конечно, в практической деятельности крупных корпораций (акционерных обществ), и особенно контролируемых государством, имеются примеры эффективной организации системы внутреннего аудита (контроля) для противодействия коррупционным проявлениям, однако парадокс состоит в том, что как раз для акционерных обществ система внутреннего аудита как обязательная не предусмотрена и вся ее организация есть результат инициативы, но не следования позитивным обязываниям правовой нормы. Система же контроля отсутствует.

Для основных бенефициаров (акционеров, участников, учредителей и т.д.) законодательство предлагает в качестве основного механизма контроля ревизионную комиссию, однако ее полномочия в большинстве случаев не включают существенных вопросов и в большинстве случаев на практике заключаются в подготовке заключения в отношении годовой бухгалтерской отчетности. Службы же внутреннего аудита, как правило, организационно замкнуты на исполнительных органах, которые и обладают полной информацией о текущем состоянии.

Теоретически такие службы могут быть замкнуты и на основных бенефициарах, в том числе и через механизмы т.н. комитетов по аудиту, однако в силу того, что потенциальный конфликт собственников и менеджеров еще никто не признал успешно преодоленным, основные бенефициары будут в любом случае получать только часть необходимой информации. Другая проблема — контроль технологический, или технический аудит, который крайне важен для всех заинтересованных лиц организации, поскольку дает адекватное впечатление относительно основных производственных процессов и объектов. Этот вид контроля вообще выпал из поля зрения законодателя.

В общем плане, особенно на фоне идущей реформы гражданского законодательства, в рамках обсуждения которой соответствующие вопросы остались вообще без внимания, было бы целесообразно подумать о введении большого блока общих положений о системе организации контроля в юридических лицах, в том числе и с учетом направленности такой системы на противодействие коррупции.

Рассмотрим основные положения об основных составляющих системы контроля в организациях как с организационной точки зрения (здесь в силу отмеченной специфики регулирования контроля в юридических лицах мы рассмотрим приспособленность компетенции различных органов и внешних организаций для противодействия коррупции), так и с точки зрения основных процессов контроля (применяемых средств, методов и т.п.).

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code