Глава 25. РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

§ 1. Доктринальные подходы к формированию административной юстиции

Вопрос о создании самостоятельной системы административной юстиции в Российской Федерации находится в стадии обсуждения.

Началом основных дискуссий на данную тему послужило Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 сентября 2000 г. N 29 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов Федеральных конституционных законов «О федеральных административных судах в Российской Федерации», «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации».

Законопроект был рассмотрен Государственной Думой РФ 22 ноября 2000 г. в первом чтении.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 16 ноября 2006 г. N 55 в Государственную Думу внесен проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Слушания по данному законопроекту Государственной Думой не проводились.

За прошедшие годы идея образования административных судов приобрела как сторонников, так и оппонентов <1>.

———————————

<1> См., например: Старилов Ю.Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». М., 2004; Он же. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003; Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2; Гришина Я.С. Указ. соч. С. 83; Поникаров В. Административно-юрисдикционные дела в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 5.

 

Представляется, что рассмотрение вопросов образования административных судов, организации административного судопроизводства невозможно без обязательного анализа таких важных аспектов права, как понятие правосудия, роль судов в современном обществе, организационные способы повышения эффективности их деятельности и др. Такой подход неизбежно переводит разговор в плоскость действия причинно-следственных связей.

В первую очередь должна быть определенность в том, имеются ли в российской правовой системе объективные предпосылки к введению административного правосудия.

В соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.

В Российской Федерации распространена точка зрения о том, что правосудие — форма государственной деятельности, которая заключается в рассмотрении и разрешении судом отнесенных к его компетенции дел об уголовных преступлениях, о гражданских спорах и др. <1>. В Большом энциклопедическом словаре правосудие определяется как форма государственной деятельности по рассмотрению и разрешению судом уголовных и гражданских дел <2>.

———————————

<1> См.: Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд. М., 2004. Т. VI. С. 315.

<2> См.: Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2005. С. 472.

Приводимые определения правосудия основаны на правовых постулатах времен существования СССР, когда и речи не могло быть о разделении государственной власти. В Советском Союзе господствовала социалистическая политико-правовая доктрина, которая отвергала принцип разделения властей как буржуазный и неприемлемый. Признавалась единая государственная власть Советов в виде представительных органов. Как следствие, возможности судебного оспаривания решений и действий органов власти, их должностных лиц были крайне ограничены. Российские суды рассматривали уголовные и гражданские дела, руководствуясь УПК РСФСР и ГПК РСФСР. Вместе с тем суды не признавались органами государственной власти.

Более того, существовало мнение о том, что применение судом мер административного принуждения нельзя признавать правосудием <1>. Почти через 30 лет была высказана позиция о том, что к правосудию относится применение мер административного принуждения только судом, но не судьей <2>. Разница во взглядах малозаметная, если учитывать, что в настоящее время в судах общей юрисдикции большинство дел по первой инстанции рассматривается судьей единолично.

———————————

<1> См.: Чельцов М.А. Советский уголовный процесс. 4-е изд. М., 1962. С. 86.

<2> См.: Курс уголовного судопроизводства. Общая часть / Под ред. А.Д. Бойкова и И.И. Карпеца. М., 1989. С. 24 — 25.

 

В современной России изменились политическое устройство общества, его социально-экономические основы и правовая система. Новый правовой рельеф Российской Федерации определяется в первую очередь положениями Конституции РФ.

Конституцией РФ в ч. 2 ст. 118 административное судопроизводство предусмотрено в качестве отдельной формы осуществления судебной власти. Данное конституционное положение, несмотря на свою очевидную безальтернативность относительно судьбы административного правосудия, не является единственным. Конституция РФ содержит и ряд других не менее важных конституционных принципов, напрямую имеющих отношение к обсуждаемой теме. Причем, как показывает анализ данных конституционных положений, появляется дополнительная возможность, позволяющая глубже понять предопределенность административного судопроизводства, правовой фундамент его существования.

Отметим, что ценность данных конституционных положений заключается еще и в том, что не все они сформулированы в гл. 7 «Судебная власть» Конституции РФ. Таким образом, сущностью своего содержания конституционные предписания усиливают позиции административного правосудия по защите прав, свобод и интересов человека и гражданина, а также всего общества, повышают надежность системы государственных гарантий.

В частности, ч. 2 ст. 118 Конституции РФ по своей смысловой нагрузке взаимосвязана со ст. 10 Конституции РФ — о разделении государственной власти в Российской Федерации. Каждая ветвь государственной власти решает присущие только ей задачи. Тем самым внутри самой государственной власти формируется система сдержек и противовесов. При этом система сдержек и противовесов не разъединяет, а, наоборот, предполагает взаимодействие и взаимозависимость законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, образуя эффективный правовой механизм управления Российским государством.

Важно также отметить, что данная система сдержек и противовесов, кроме всего прочего, предполагает взаимный контроль органов государственной власти, с тем чтобы бесконтрольность не привела к нарушению прав и свобод граждан, прав и интересов организаций со стороны каких-либо органов государственной власти. Речь идет о контроле не как о чрезвычайной мере, а как о постоянной составляющей деятельности указанных органов государственной власти потому, что взаимное дисциплинирование органов государственной власти является одним из условий эффективного разделения государственной власти и обоснованием такого разделения.

Взаимные контрольные полномочия у органов государственной власти требуются в целях выполнения каждым из них, а также органами местного самоуправления и должностными лицами обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Функциональная роль органов судебной власти заключается в осуществлении правосудия (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ), которое обеспечивает непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ). Другими словами, органы судебной власти на основе принципов независимости и самостоятельности решают свою главную задачу — осуществляют правозащитную функцию.

Наличие у органов судебной власти права на осуществление правосудия во имя защиты прав, свобод и интересов человека и всего российского общества, необходимость участия в системе взаимоконтроля фактически означает, что они имеют полномочия контроля за деятельностью законодательных и исполнительных органов государственной власти.

В силу таких полномочий на органы судебной власти возлагается задача по проведению в жизнь идеи верховенства права, имеющей комплексный характер в контексте разделения государственной власти, удержания в правовом русле и уравновешивания устремлений других органов государственной власти. Таким образом, Конституцией РФ впервые в российской истории предусмотрено право органов судебной власти осуществлять контроль за некоторыми аспектами деятельности органов законодательной и исполнительной власти, затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Тем самым суды приобрели способность вносить свою лепту в формирование и функционирование сильной, ответственной государственной власти в целом. Без этого невозможно становление и развитие демократического, правового государства, обязанностью которого и является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). Только при соблюдении данных условий государство становится гарантом свободы личности.

Рассматривая соответствующие дела, органы судебной власти выносят окончательные решения, давая оценку действиям законодательных и исполнительных органов государственной власти на соответствие таких действий правам и свободам человека и гражданина, закрепленным в том числе в Конституции РФ.

Данные права и свободы человека и гражданина, во-первых, являются источником формирования потенциала, превращающего личности в субъектов возникающих и развивающихся правоотношений. Во-вторых, они же служат главным ориентиром для органов судебной власти при осуществлении правосудия в различных конфликтных ситуациях.

Судебная защита прав и свобод каждого, предусмотренная ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, как правило, ассоциируется с гражданами или правами и интересами организаций, однако данное конституционное положение получило развитие в других конституционных нормах. Так, согласно ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Кроме того, в ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. И в первом, и во втором случаях судебная защита не может быть осуществлена без использования органами судебной власти в необходимых ситуациях контрольных полномочий, причем речь идет о деятельности не только Конституционного Суда РФ, если говорится о соответствующем суде. Возможность рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции, в частности, предусматривает ст. 126 Конституции РФ, определяя компетенцию Верховного Суда РФ.

Конституционные положения об административном правосудии дополняются ст. ст. 4, 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Из норм, содержащихся в названных статьях, следует, что специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел могут быть учреждены в системе федеральных судов общей юрисдикции.

Существенным усилением правового обоснования необходимости образования специализированного административного судопроизводства служит Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». В ст. ст. 10 и 18 он предусматривает наличие в структуре Верховного Суда РФ судебной коллегии по административным делам, состав которой был утвержден Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 марта 2011 г. N 3 «Об утверждении составов судебных коллегий Верховного Суда Российской Федерации». Такой подход согласуется, в частности, с ч. 3 ст. 128 Конституции РФ о том, что полномочия, порядок образования и деятельность Верховного Суда РФ устанавливаются федеральным конституционным законом.

Таким образом, ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, предусматривающая административное судопроизводство, серьезно подкрепляется совокупностью иных конституционных положений и нормами федеральных конституционных законов. Можно сказать, что в настоящее время в Российской Федерации заложены основы специализации органов судебной власти в части административного правосудия.

Тем не менее по-прежнему высказываются предложения, не учитывающие этого обстоятельства и фактически возвращающие то понимание правосудия, которое существовало в условиях СССР, когда суды рассматривали лишь дела по жалобам на неправильность в списках избирателей. Например: «Анализ современной научной литературы позволяет сделать вывод, что в последние годы в российской правовой теории обоснованно утверждается положение, согласно которому правосудие является основной, но не единственной функцией судебной власти. Высказано мнение, что судебная власть наряду с отправлением правосудия проявляется также через осуществление контроля за законностью и обоснованностью действий и решений органов и должностных лиц; вынесение частных определений и постановлений; судебный надзор вышестоящих судов в целях проверки правомерности решений нижестоящих судов; разъяснение действующего законодательства на основе данных судебной практики» <1>. В.В. Скитович относит к функциям судебной власти правосудие, юрисдикционный контроль, формирование судейского корпуса и руководство судебной практикой <2>. По мнению В.П. Божьева, функцией судебной власти является правосудие, а судебный контроль, формирование судейского корпуса, руководство судебной практикой являются полномочиями судебной власти, видами ее реализации <3>.

———————————

<1> См: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 2004. С. 204.

<2> См.: Скитович В.В. Судебная власть как системное образование // Правоведение. 1997. N 1. С. 150.

<3> См.: Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. В.П. Божьева. М., 1996. С. 42.

 

Необходимость введения судебного контроля в судебную деятельность в том или ином виде и расширения области его применения аргументированно подчеркивается в трудах многих ученых <1>. По мнению Ю.И. Стецовского, чтобы эффективно защищать права человека и оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов, суд должен иметь возможность влиять на другие ветви власти, сдерживать и уравновешивать их <2>. «Правосудие, — пишет М.Р. Гумба, — есть важнейшее, но не единственное проявление судебной власти. Помимо правосудия судебная власть выполняет и другие полномочия. Контроль за решениями и действиями органов исполнительной власти проявляется также в праве судов осуществлять контроль за законностью и обоснованностью правоохранительных органов, и особенно в тех случаях, когда есть опасность ограничения прав и свобод гражданина» <3>. Это означает, что подлинно независимая и самостоятельная судебная власть в правовом государстве должна обладать рядом контрольных полномочий по отношению к другим ветвям государственной власти. В.А. Лазарева применительно к предварительному следствию также отмечала важность судебного контроля за деятельностью, осуществляемой на предварительном следствии, и указывала, что «правосудие — не только результат судебной деятельности, но и процесс достижения этого результата. Частью процесса и необходимым условием справедливого разрешения дела является судебный контроль» <4>.

———————————

<1> См., например: Карпец И.И. Наказание. Социальные, правовые и криминологические проблемы. М., 1973. С. 272; Бозров В. Контрольная функция суда // Российская юстиция. 1996. N 11. С. 41.

<2> См.: Стецовский Ю.И. Судебная власть: Учеб. пособие. М., 1999. С. 81.

<3> Гумба М.Р. Система конституционных принципов правосудия и формы их реализации в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 10.

<4> Лазарева В.А. Судебная власть. С. 56 — 57.

 

Другие авторы полагают, что судебный контроль правосудием не является и составляет самостоятельную судебную функцию, т.е. судебная власть реализуется в двух направлениях: осуществления правосудия и судебного контроля.

Представляется, что противоречие во мнениях сторонников названных точек зрения заключается в сформировавшихся в науке различных подходах к толкованию термина «правосудие». Разрешение судом вопросов, относящихся к предмету доказывания по делу, является правосудием в своем чистом, узком, но соответствующем его этимологическому значению смысле. «Когда говорят о правосудии в собственном смысле слова, то имеют в виду сравнительно узкую сферу реализации власти суда: вынести приговор (решение) о возможности и необходимости применения к отдельному гражданину государственного принуждения в виде наказания при установлении его вины в совершении преступления или о необходимости применения к отдельному гражданину государственного принуждения в виде наказания при установлении его вины в совершении преступления» <1>, — отмечает З.С. Лусегенова.

———————————

<1> Цит. по: Грицай О.В. О сущности судебного контроля за деятельностью органов принудительного исполнения // Российский судья. 2009. N 3.

 

Приведенные доводы, отрицающие тождество между понятием «правосудие» и «контрольные полномочия органов судебной власти», приводят к тому, что юрисдикционные полномочия судов также сужаются, тогда как понятие «юрисдикция» исторически и на международном уровне сложилось как «полномочия судебной власти на осуществление правосудия». «Это властное полномочие, которое представляет собой «правоговорение», акт провозглашения права органом, имеющим право судить, то есть имеющим прерогативу разрешать конфликты принудительным для сторон образом. Функция «juris dictio» — основная функция судьи, она неразрывно связана с функционированием «третьей власти» — судебной» <1>.

———————————

<1> Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003.

 

Именно через юрисдикцию определяется подведомственность дел Конституционному Суду РФ, судам общей юрисдикции и арбитражным судам, а также распределяется подсудность дел между нижестоящими и вышестоящими судами системы судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Тем самым производится разграничение той сферы правосудия, в которой суды осуществляют контрольные полномочия.

Нельзя согласиться с указанными выше авторами и потому, что они, по существу, лишают Конституционный Суд РФ статуса органа правосудия, так как он не рассматривает ни уголовные, ни гражданские дела. Вопросы уголовного и гражданского судопроизводства обсуждаются им в порядке реализации своих контрольных полномочий при оспаривании соответствующих норм федерального конституционного закона или федерального закона на соответствие Конституции РФ.

Более точное определение правосудия предложено Т.А. Савельевой: «Правосудие — самостоятельный, независимый вид государственной деятельности по реализации судебной власти путем осуществления конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства» <1>.

———————————

<1> Савельева Т.А. Судебная власть в гражданском процессе. Саратов, 1996. С. 32.

 

Признание правосудной всей деятельности органов судебной власти, затрагивающей право давать оценку фактическим данным на основании соответствующих правовых норм, согласуется с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, в соответствии с которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Административное судопроизводство в этом случае выступает как самостоятельная форма административного правосудия.

Аналогичное понимание правосудия отражено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 января 2011 г. N 1-П.

Сегодня в Интернете можно найти мнения не только российских, но и зарубежных исследователей относительно понимания ими правосудия.

Так, правосудие называют видом правоохранительной и правоприменительной государственной деятельности, в которой реализуется судебная власть.

Довольно часто понятие правосудия отождествляется со справедливостью, которая в свою очередь зависит от культуры, как и культура зависит от религии, этики, создающих ценности, влияющие на понятие справедливости; хотя можно найти общие для большинства государств принципы справедливости, невозможно сформулировать единое понятие справедливости, как и правосудия.

Некоторые исследователи рассматривают понятие правосудия как качество быть правым или справедливым. Многие философы, теологи и другие ученые определяют правосудие как надлежащую организацию вещей и людей. В основе понятия правосудия находится баланс, который является правильным, справедливым и соответствующим. Правосудие также включает действия, обеспечивающие право, равно как и работу полиции, судей и суда.

Правосудие — концепция моральной правоты, основывающаяся на этике, рациональности, праве, естественном праве, религии, справедливости и объективности, а также предусматривающая наказание за нарушение соответствующих социальных норм <1>.

———————————

<1> См.: Konow J. Which Is the Fairest One of All? A Positive Analysis of Justice Theories // Journal of Economic Literature. 41. 2003. N 4. P. 1188.

 

Английский словарь Коллинза дает следующие варианты определения правосудия:

1) качество или факты, требующие разрешения;

2) принцип, определяющий, как должны быть разрешены дела;

3) принцип, согласно которому наказание должно быть пропорциональным совершенному проступку;

4) реализация права в соответствии с предписанными и принятыми принципами;

5) соответствие праву, юридической действительности;

6) добросовестное поведение <1>.

———————————

<1> См.: Collins English Dictionary — Complete & Unabridged. 10th ed. 2009.

 

В других иностранных словарных изданиях можно прочитать следующие определения правосудия:

это реализация власти с целью защиты прав и свобод, посредством присуждения компенсации или определения наказания <1>;

———————————

<1> См.: Online Etymology Dictionary. 2010.

 

это качество быть справедливым, беспристрастным; принцип или идеал, помогающий справедливо разрешать дела; установление и определение прав согласно праву или праву справедливости <1>;

———————————

<1> См.: Merriam-Webster’s Dictionary of Law. 1996.

 

это справедливое и надлежащее применение законов в соответствии с естественным правом, согласно которому ко всем лицам, независимо от их этнического происхождения, имущественного положения, расы, религии и т.д. должно быть равное обращение без пристрастия <1>.

———————————

<1> См.: URL: http://www.businessdictionary.com/defmition/social-justice.htm.

 

Итак, содержанием правосудия следует признавать не только рассмотрение уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях, а всех дел, требующих разрешения с использованием критериев законности и справедливости.

Известно, что право представляет собой сложную социальную категорию. Безусловно, результативность правового регулирования общественных отношений определяется в основном тремя факторами, а именно: глубиной научных исследований, качеством законодательного продукта и грамотным правоприменением, причем эти факторы между собой взаимосвязаны и взаимообусловлены. Как следствие, эффективность деятельности органов судебной власти при осуществлении правосудия в любой юрисдикции также зависит от многих составляющих, но в первую очередь от проработанности доктрины права и качества законодательства, как материального, так и процессуального. Отметим, что значимость последнего фактора ничуть не меньшая по сравнению с законодательством, на основании которого возникают и развиваются материальные правоотношения.

Юрисдикция, хотя и регулируется нормами процессуального законодательства, все-таки ориентирована на разграничение материальных правоотношений. Таким образом, сущность данного института должна осмысливаться комплексно, т.е. на анализе не только процессуальных, но и материальных норм. Кроме того, во внимание должна приниматься вся ситуация с распределением контрольной юрисдикции среди органов судебной власти Российской Федерации.

Согласно ст. 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон или иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочий в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции РФ, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В 16 субъектах РФ действуют конституционные и уставные суды, проверяющие нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти этих субъектов, на соответствие региональным конституциям и уставам.

Контрольные полномочия судов общей юрисдикции используются в уголовном судопроизводстве. В соответствии с п. 56 ст. 5 УПК РФ уголовное судопроизводство представляет собой досудебное и судебное производство по уголовному делу. На досудебной стадии применение контрольных правомочий возможно, если это предусмотрено конституционными нормами, например, ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ). Далее, согласно ч. 1 ст. 125 УПК РФ постановления дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту производства предварительного расследования.

На основании ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ возможна проверка законности отказа в возбуждении дела об административном правонарушении.

Следует отметить, что в принципиальном плане наблюдается сходство между уголовным судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях (обвинение в совершении правонарушения со стороны государства, презумпция невиновности и т.д.), поэтому неслучайно контрольные полномочия органов судебной власти на осуществление как прямого, так и косвенного контроля по нормам УПК РФ и КоАП РФ «вшиты» в рамки соответствующего производства, ибо они направлены на достижение тех же задач, на решение которых в целом нацелено уголовное судопроизводство (ст. 6 УПК РФ) и производство по делам об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ).

Такой контроль органов судебной власти, являясь частью уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях, не требует выделения самостоятельной процессуальной регламентации. Необходимая в этом случае детализация вполне рационально проводится в УПК РФ и КоАП РФ, так как в обоих случаях речь идет о проверке правомерности действий органов обвинения — оправданно, что на них возлагается обязанность подтверждать законность своих действий.

Содержание контрольных полномочий судов общей юрисдикции вне связи с уголовным судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях определяется ст. ст. 24 — 27 ГПК РФ. Эти суды, в частности, рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Юрисдикционные контрольные полномочия арбитражных судов в процессе правосудия направлены на проверку соответствия нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в случаях, предусмотренных ст. 29 АПК РФ и другими федеральными законами.

Суды общей юрисдикции рассматривают также уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях. Две последние категории дел рассматривают и арбитражные суды. При этом может производиться так называемый косвенный контроль во исполнение ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, выражающийся в том, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

ГПК РФ содержит подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Правовые нормы названного подраздела регулируют, в частности, производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24) и производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25).

В АПК РФ сформулирован раздел III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». В содержании раздела усматривается некая аналогия с ГПК РФ, в частности, правовые нормы гл. 23 регулируют рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, а гл. 24 — рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностных лиц.

Представляется, что такой дуализм правового регулирования разрешения споров, у которых, по существу, одна правовая природа, неоправданно усложняет систему судебной защиты, делает ее менее устойчивой, в частности из-за возникающих вопросов о подведомственности дел.

Еще более уязвимым является решение законодателя о регулировании фактически административного судопроизводства в рамках гражданского процесса. Факт включения в гражданский процесс процессуальных норм, регулирующих рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, говорит о том, что тем самым установлен не административно-судопроизводственный, а гражданско-судопроизводственный порядок защиты прав и свобод, нарушаемых актами или действиями органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностными лицами.

В связи с этим показательно даже такое незначительное обстоятельство, что в названии раздела III АПК РФ на первое место поставлены административные правоотношения. Другая и более значительная особенность заключается в том, что ГПК РФ имеет раздел I, названный «Общие положения». В подразделе III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» гл. 23 тоже названа «Общие положения». Данному повторению есть только одно объяснение: правовые нормы, включенные в раздел I ГПК РФ, по своей функциональной нагрузке полностью корреспондируют с правовыми нормами других разделов ГПК РФ. Однако такого взаимодействия не происходит с нормами, включенными в гл. 24 — 26 подраздела III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», поэтому и понадобилась дополнительная «надстройка».

После принятия ГПК РФ прошло достаточно времени для того, чтобы сделать углубленные выводы о том, насколько наше понимание производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в момент принятия ГПК РФ (АПК РФ) соответствовало современным представлениям. К сожалению, приходится констатировать, что называемые в юридической литературе отличия производства, возникающего из публичных правоотношений, от других видов производства, предусмотренных ГПК РФ, в частности от искового, уже не отвечают всем требованиям судебной деятельности. По крайней мере, в практике судов общей юрисдикции встречаются случаи, которые не вписываются в понятие административного правового спора, сформулированное исходя из действующих норм производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а не из сути материально-правовых отношений.

Обращает на себя внимание тот факт, что среди правоведов практически отсутствуют какие-либо споры относительно концептуальных воззрений на конституционное и уголовное судопроизводства. Обсуждения затрагивают какие-то локальные темы в целях повышения эффективности названных видов судопроизводства <1>.

———————————

<1> См.: Кальяк А.М. Конституционное правосудие в международном частном праве: постановка вопроса // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 5. С. 9 — 11; Холиков К.Н., Болтуев С.Ш. О некоторых аспектах соотношения конституционного и гражданского судопроизводства // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 72 — 78; Гаврюсов Ю.В. О некоторых взглядах на правовую природу решений органов конституционной юстиции // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 51 — 55; Гончаров В.В. О некоторых вопросах повышения влияния органов конституционного правосудия в Российской Федерации на укрепление исполнительной вертикали власти и формирование единого правового пространства в стране // Российская юстиция. 2010. N 5. С. 5 — 8; Райкова Н.С. Вопросы реализации принципов осуществления правосудия в конституционном судопроизводстве // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 2; Решняк М.Г. Реализация принципа презумпции невиновности в уголовном судопроизводстве: теория и практика // Российская юстиция. 2010. N 9. С. 34 — 38; Мириев Б.А. Назначение уголовного судопроизводства: проблемы законодательной регламентации // Российский следователь. 2010. N 14. С. 14 — 16; Еникеев З.Д. Международно-правовые основы быстроты уголовного судопроизводства и проблемы их реализации в современной России // Международное публичное и частное право. 2010. N 4. С. 16 — 21; Апостолова Н.Н. Разумный срок уголовного судопроизводства // Российская юстиция. 2010. N 9. С. 63 — 66; Марасанов П.Н. Заочное рассмотрение дел в уголовном судопроизводстве: кризис правового регулирования // Российский судья. 2010. N 7. С. 27 — 32; Козявин А.А. Понятие и сущность аксиологической функции уголовного судопроизводства // Уголовное судопроизводство. 2009. N 4. С. 2 — 5.

 

Специфика конституционной юрисдикции характеризуется в том числе и самостоятельной процессуальной регламентацией (ст. 125 Конституции РФ, ст. ст. 29 — 110 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Осуществление прямого контроля, в частности за соответствием нормативных правовых актов вышестоящим по иерархии нормативным правовым актам и при оспаривании решений, действий, названных гл. 25 ГПК РФ, также предполагает выделение самостоятельного процессуального регулирования в форме административного судопроизводства. Такая необходимость объясняется рядом дополнительных факторов.

Отличительной особенностью научных исследований на тему оспаривания нормативных правовых актов полностью или в части, а также оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих является то, что они ориентированы на гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство <1>.

———————————

<1> См.: Мохорева В. Иск в контексте административных и иных публичных отношений // Хозяйство и право. 2009. N 12. С. 53 — 58; Хазанов С.Д. Правовое регулирование административного судопроизводства: некоторые теоретические и практические аспекты // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции (8 — 9 декабря 2005 года). М., 2006. С. 121 — 137; Лупарев Е.Б. Соотношение административно-правовых и других категорий юридических споров // Российская юстиция. 2003. N 1.

 

Высказываются предложения о том, что возникающие спорные проблемы могут быть решены в рамках гражданского судопроизводства <1>. Они основаны на идеях универсальности гражданского процесса и не учитывают главного (функционального) разделения государственной власти и необходимости существования механизма сдержек и противовесов.

———————————

<1> См.: Загайнова С.К. О структуре механизма реализации судебной власти в гражданском и арбитражном процессах // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 2; Аккуратов И.Ю. Некоторые особенности производства по делам об оспаривании актов власти по новому Гражданскому процессуальному кодексу РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 3; Уксусова Е.Е. Оспаривание нормативных правовых актов в сфере гражданской судебной юрисдикции // Журнал российского права. 2009. N 3.

 

В юридической литературе имеются сомнения даже относительно того, является ли административным спор о признании недействительным нормативного правового акта <1>.

———————————

<1> См.: Сухарева Н.В. Вопросы развития административно-процессуального законодательства // Административное право и процесс. 2009. N 4. С. 7.

 

Приведенная выше конституционная концепция административного правосудия в целях своего развития предполагает детальное организационно-правовое исследование на иных принципах, и они должны обсуждаться в первую очередь.

Согласно ст. 2 ГПК РФ задачами гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений. Гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду.

Из приведенной нормы следует, что гражданский процесс опосредует материально-правовые нормы в тех случаях, когда появляется угроза развитию гражданских, трудовых и иных правоотношений, возникших на их основе.

Наиболее неясной частью этой нормы является часть, выраженная словами «иные правоотношения». Тем не менее эта неясность не позволяет утверждать, что речь идет об административных правоотношениях. Дело в том, что нормы ГПК РФ предназначены для разрешения споров по поводу тех прав и обязанностей, которые субъекты материальных правоотношений приобретают всегда по своей воле и в своих интересах, тогда как для возникновения административных правоотношений это условие не является определяющим.

Споры в сфере правоотношений, основанных на волеизъявлении самих субъектов (область частного права), не затрагивают вопросов о государственной власти, ее функциональном разделении и исполнении, поэтому они не требуют для своего разрешения прямых контрольных полномочий. Наоборот, конфликты в связи с административными правоотношениями, т.е. управленческими отношениями, непременно предполагают наличие контрольных полномочий. Выходит, правовая природа спорных материальных правоотношений играет решающую роль в избрании судопроизводственной формы для разрешения спора.

Другими словами, нормы гражданского процесса обязательно опосредуют правосудие, но они не способны придать ему качество контрольной власти. Возможность осуществления косвенного контроля не опровергает сказанного, когда нормативный правовой акт рассматривается только на предмет его приемлемости для конкретной ситуации. Здесь контрольные полномочия имеют сопутствующий характер и узкое применение, не являясь самостоятельным направлением деятельности органов судебной власти.

Таким образом, гражданское судопроизводство не предназначено для обсуждения вопросов, имеющих отношение к системе сдержек и противовесов в разделении государственной власти. Напрашивается вывод о том, что эта проблема должна разрешаться путем образования специальной юрисдикции, а именно административной. При таком подходе достигается полноценный баланс сил в механизме сдержек и противовесов.

ГПК РФ фактически опосредует спорные материальные правовые отношения, основанные на нормах как частного, так и публичного права, в ситуациях отсутствия равенства и автономии воли одного из субъектов правоотношений. Аналогичная ситуация имеет место и в АПК РФ. Это при том, что если иное не предусмотрено законом, само гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям (ч. 3 ст. 2 ГК РФ).

Нельзя не учитывать, что сложноорганизованная совокупность материальных норм административного права имеет свои особенности как в наборе фактических обстоятельств, так и в предмете и методе правового регулирования. Специфика заключается и в том, что нормы административного права часто регулируют общественные отношения во взаимосвязи с нормами других отраслей права. Применительно к контрольным полномочиям органов судебной власти это означает, что речь идет о межотраслевом анализе возникающих правовых ситуаций, поэтому для формирования безупречной правовой позиции по спорным правоотношениям, возникающим на основании норм публичного права, требуются такие процедуры, которые не используются в исковом производстве, например, учитывающие своеобразие проблемы состязательности. Тем не менее, несмотря на разную правовую природу материальных и процессуальных правоотношений, суд вынужден руководствоваться началами гражданского процесса, лежащего в основе искового производства.

Зарубежный опыт показывает, что такие дела включены в сферу административного правосудия. Однако при написании данной главы используется понятие «дела, возникающие из публичных правоотношений», как это предусмотрено нормами ГПК РФ.

В настоящее время производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, активно используется для защиты прав и свобод физических лиц и прав и законных интересов юридических лиц.

Так, судами общей юрисдикции о признании нормативных правовых актов незаконными с вынесением решения рассмотрено 5862 дела в 2008 г., 4096 дел — в 2009 г. и 3966 дел — в 2010 г. Удовлетворено соответственно в 2008 г. 4359 заявлений, или 74,36%, в 2009 г. — 2646 заявлений, или 64,5%, в 2010 г. — 2536 заявлений, или 63,9%.

По обращениям об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих рассмотрено с вынесением решения 58934 дела в 2008 г., 70530 дел в 2009 г. и 78438 дел в 2010 г. При этом в 2008 г. было удовлетворено 34633 заявления, или 58,7%, в 2009 г. — 38848 заявлений, или 55%, в 2010 г. — 40720 заявлений, или 52%.

Приведенные результаты работы судов общей юрисдикции являются убедительным доказательством того, что фактически административное правосудие занимает активные позиции в механизме системы сдержек и противовесов. Показательны они и с точки зрения объективности судов общей юрисдикции при оценке фактических обстоятельств в контексте действующих правовых норм. У зарубежных юристов, исследующих российское судебное правоприменение, присутствует определенная доля скептицизма в этом отношении. Так, отмечается, что в России «по большей части решения судов в сфере административной юстиции выносились объективно» <1>. По существу это означает, что имеются и необъективные решения. Уместно отметить, что корректность данного утверждения предполагает ссылку на какие-то убедительные источники или научно разработанные методологии.

———————————

<1> Питер Г.С. Конституционное право // Восточноевропейское обозрение. 2003. N 3(44). С. 120.

 

Несмотря на то что приведенные статистические показатели несут позитивную информацию, нельзя делать выводы о решении всех проблем относительно контрольных полномочий судов общей юрисдикции по проверке соответствия федеральным законам и иным вышестоящим по иерархии нормативным правовым актам решений и действий органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления.

Указанные статистические данные ни в коей мере не могут быть оценены также в качестве дополнительного подтверждения универсальности гражданского судопроизводства. Возможности этого вида судопроизводства, несомненно, значительны, но также несомненно, что они ограничены. Так, вопросы защиты права собственности опосредуются не только нормами гражданского процесса, но и нормами уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях, как материального, так и процессуального. То же самое имеет место в отношении защиты чести и достоинства. Приведенные примеры означают, что гражданское судопроизводство неспособно опосредовать юрисдикцию по рассмотрению уголовных дел и дел об административных правонарушениях. Оно не может быть использовано также при осуществлении конституционного судопроизводства, и это особенно значимо.

Общепризнана особенность процессуального оформления конституционной юрисдикции в целях осуществления непосредственного (прямого) контроля на соответствие нормативных правовых актов конституционным положениям. В то же время с функциональной точки зрения проведение аналогий с конституционным правосудием возможно в отношении только непосредственного (прямого) контроля органов судебной власти за соответствием содержания нормативных правовых актов вышестоящим по иерархии нормативным правовым актам. Сходство правовой природы этих юрисдикций заключается в главном — и в гражданском, и в конституционном судопроизводстве в порядке осуществления контрольных полномочий органов судебной власти проверяется деятельность органов государственной власти, как законодательной, так и исполнительной.

Уточнение вида органов государственной власти, принимающих нормативные правовые акты и подпадающих под контрольные полномочия не Конституционного Суда РФ, а судов общей юрисдикции и арбитражных судов, служит дополнительным подтверждением единства правовой природы данных юрисдикций. В понятие «нормативные правовые акты», содержание которых проверяется, в частности, по нормам ГПК РФ, включаются в том числе и законодательные акты, принятые органами законодательной власти субъектов РФ. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ субъекты РФ вправе устанавливать своими законами административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Такие законы по мотиву их противоречия федеральным законам в настоящее время оспариваются в судах общей юрисдикции по правилам гл. 24 ГПК РФ <1>.

———————————

<1> См., например: Определения Верховного Суда РФ от 25 августа 2010 г. N 53-Г10-19, от 31 марта 2010 г. N 44-Г10-6, от 8 июля 2009 г. N 44-Г09-13, от 9 июня 2010 г. N 57-Г10-6, от 3 сентября 2008 г. N 58-Г08-12.

 

Вся деятельность органов судебной власти по осуществлению правосудия основана на нормах процессуального законодательства, поэтому важно, чтобы процедура рассмотрения дел каждой отличающейся категории была детально законодательно регламентирована.

Анализ действующего материального и процессуального законодательства, используемого во всех видах судопроизводства, позволяет сделать вывод о том, что процедура доказывания обстоятельств, имеющих отношение к предмету спора или происшествию, имеет особое значение и является одним из существенных процессуальных элементов. Тем самым институт доказывания наряду с другими правовыми характеристиками должен быть индивидуализирован в соответствии с каждым видом судопроизводства и, более того, «подстроен» под существенные особенности внутри соответствующего судопроизводства.

В свою очередь, возможность смешения правил доказывания, кроме всего прочего, не позволит органам судебной власти надлежащим образом осуществить свои правозащитные функции, т.е. гарантии судебной защиты снижаются. Такая причинно-следственная связь является концептуально важной и должна учитываться доктриной права, законодателем и правоприменителем.

В связи с этим не суд, но закон должен определять форму судебной защиты. Лицо, обратившееся за защитой своих прав и свобод в органы судебной власти, также не всегда вправе ее выбирать. Такой подход не противоречит тому, что возможность выбора заявителем формы защиты своих прав и свобод является одним из критериев правового государства (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ). Наоборот, учет и использование особенностей способов доказывания увеличивает варианты судебной защиты, улучшает ее качество. Представляется не случайным то, что нормативные положения ст. 11 ГК РФ предусматривают наличие множественности форм судебной защиты гражданских прав. Несмотря на своеобразие законодательного решения по редакции п. 2 названной статьи, в ней закрепляется важное правило о том, что решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде. В ст. 13 ГК РФ оно получило свое развитие.

Таким образом, основополагающим критерием, определяющим форму судебной защиты, должно служить содержание материальных правоотношений, по поводу которых возник спор или которые были нарушены. Рациональность такого подхода очевидна, ибо приоритет отдается сути правового явления, форма же решает свои вспомогательные задачи, в том числе через вид судопроизводства, оттеняя эту суть.

Превалирующее специфическое понимание многими представителями науки роли гражданского процесса влияет на синхронизацию действий всех элементов механизма судебной защиты как частных, так и публичных интересов, сформулированных в праве, но не соответствует современным реалиям. Происходит это потому, что возможность неоднозначного толкования нормативных формулировок приводит к обесцениванию части процессуальных положений.

Объединение в одном процессуальном законодательном акте разных по своей правовой природе видов производства отражается на качестве судебной защиты и, кроме того, не способствует развитию как научного понимания, так и законодательного регулирования производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

 

§ 2. Особенности судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений

 

Согласно ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления, в случае если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку оно подлежит рассмотрению в ином судебном порядке. АПК РФ подобной нормы не содержит. В соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 — 26.1 данного Кодекса и другими федеральными законами. Аналогичное правило предусматривает ч. 1 ст. 197 АПК РФ.

Названные нормы, структурируя стадию возбуждения производства по делу, возникающему из публичных правоотношений, фактически закладывают правовые основания для теснейшего переплетения искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. При этом приоритет отдан исковому производству, в силу чего производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, занимает не самостоятельное, а соподчиненное положение.

Подтверждением высказанной точки зрения могут служить ст. 245 и ч. 3 ст. 247 ГПК РФ. Законодатель, перечисляя в ст. 245 ГПК РФ категории дел, возникающих из публичных правоотношений, в последнем абзаце относит к ним иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Исходя из этой нормы следует, что надо анализировать характер спорных материальных правоотношений и в зависимости от этого определять процессуальный порядок разрешения спора.

Вместе с тем ч. 3 ст. 247 ГПК РФ предусмотрено, что если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место подведомственный суду спор о праве, то судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132 упомянутого Кодекса. Если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.

При этом неясно, в частности, о каком праве идет речь. Спор может возникнуть о правах, предусмотренных как нормами ГК РФ, так и законодательством иных отраслей, в том числе административного права.

Здесь не может служить ориентиром понятие «гражданские права» как доказательство взаимосвязи этих прав с ГК РФ. В первую очередь Конституция РФ, например в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», предусматривает гражданские права и свободы, имея в виду их принадлежность человеку и гражданину.

Дальнейшая детализация регулирования таких прав производится не только нормами ГК РФ, но и другими законодательными актами. Часть таких актов также кодифицирована, например НК РФ, КоАП РФ и т.д. Таким образом, понятие «право гражданское» само по себе многолико и многообразно и не может служить абсолютным доказательством того, что споры о нем должны рассматриваться органами судебной власти только в порядке гражданского судопроизводства. Необходимо исходить из правовой природы прав, определяющей их содержание. В таком контексте даже имущественные права не всегда находятся в сфере регулирования ГК РФ, как это следует из ч. 3 ст. 2 ГК РФ, на что уже обращалось внимание.

Приведенные доводы являются принципиально важными, так как именно игнорирование правовой природы спорных правоотношений позволяет сторонникам универсальности искового производства переводить разрешение спора, фактически возникающего из публичных правоотношений, из административно-правового в русло искового производства. Соображение о том, что взаимосвязанные нормы должны истолковываться таким образом, чтобы они в наибольшей степени защищали права граждан и организаций, когда они являются субъектами административных правоотношений, т.е. «слабой» стороной по отношению к властным субъектам, уходит на второй план.

Обоснованность приведенных доводов подтверждают следующие примеры.

В первом случае орган местного самоуправления дополнительно выделил гражданину свободный земельный участок, прилегающий к домовладению. Его сосед, полагая, что при этом не были учтены его права и интересы, обращается в суд с заявлением.

Во втором случае уполномоченный орган исполнительной власти обращается в суд с заявлением о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения.

В обоих случаях суды общей юрисдикции рассматривают дела, как правило, в порядке искового производства (исключение составляют дела в отношении политических партий, рассмотренные Верховным Судом РФ в качестве суда первой инстанции по нормам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений). Объяснение причин рассмотрения этих дел по нормам искового производства сводится к следующему: в первом случае имеет место спор о праве, а во втором заявителем является не физическое лицо или организация, а орган исполнительной власти, поэтому ст. 245 ГПК РФ руководствоваться нельзя.

Данные утверждения не могут признаваться убедительными при анализе спорных материальных правоотношений, и делать на их основе выводы с далеко идущими последствиями неоправданно.

Разрешение дела по процедуре искового производства, якобы всегда позволяющего реализовать право на судебную защиту, только на первый взгляд не вызывает никаких вопросов. Сущностный и детальный анализ всей материи данных споров показывает, что разрешение споров по варианту искового производства необоснованно.

Остановимся подробнее на исследовании юридически значимых обстоятельств правового спора о земельном участке. В отношениях между соседями отсутствуют договоры купли-продажи, дарения и т.п., поэтому нет никаких оснований предполагать, что конфликт по поводу увеличения земельного участка у одного из соседей основан на нормах гражданского законодательства. Это означает, что правовые условия для разрешения возникшего спора в порядке искового производства также отсутствуют.

Материальные правоотношения возникли не между соседями, а между органом местного самоуправления и тем гражданином, которому предоставлен земельный участок. Причиной данного спора послужил административный акт органа местного самоуправления о закреплении участка земли за этим гражданином. Отсюда следует, что спор между соседями не может быть разрешен без обсуждения вопроса о законности административного акта органа местного самоуправления о выделении спорного земельного участка. Более того, эти вопросы являются основополагающими.

При рассмотрении дела позиция каждого из соседей в принципе не может повлиять на правовую оценку правоотношений между органом местного самоуправления и гражданином, наделенным правом на земельный участок. Их диспозитивные права здесь практически бессильны и не действуют как в материальном, так и в процессуальном аспектах. Независимо от того, признает один сосед правоту доводов другого соседа или не сделает этого, суд не сможет определить права и обязанности всех субъектов спора без исследования административного акта, который в данном случае является камнем преткновения. Возможность заявления встречных требований или заключения мирового соглашения между соседями в этой ситуации также ничего не меняет в определении правового режима спорного земельного участка.

Оценка административного акта о выделении земельного участка в порядке косвенного контроля (а исковое производство иного не позволяет) не разрешает спорной ситуации. Как указывалось выше, при косвенном контроле суд решает, применять административный акт в конкретном случае или не применять, но не обсуждает проблему его законности, поэтому гражданское судопроизводство через косвенный судебный контроль не может быть задействовано в разрешении спора между соседями.

В производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, орган, принявший административный акт, обязан предоставлять соответствующие доказательства, а при косвенном контроле этого не требуется. Такое различие нельзя считать незначительным. Бремя доказывания законности принимаемых решений или действий органами государственной власти и их должностными лицами составляет один из фундаментальных признаков производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Нормы искового производства в ст. 38 ГПК РФ в отличие от производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, ставят участвующие в споре стороны в одинаковые процессуальные условия. Это, в частности, означает, что на соседа, получившего дополнительный участок, и соседа, не согласного с этим, возлагается обязанность доказывать те обстоятельства, на которые каждая из сторон ссылается как на основание своих требований и возражений.

То обстоятельство, что граждане в данном споре фактически являются «слабой» стороной, становится второстепенным фактором.

Смещение акцентов по представлению доказательств по правилам искового производства ставит соседей явно в неравное положение. У них меньше возможностей для представления доказательств, чем у органа местного самоуправления со всеми вытекающими последствиями. То обстоятельство, что их интересы противоречат друг другу, лишь подтверждает сказанное. В данном треугольнике заявителю приходится доказывать в гражданском процессе неправильность и незаконность доводов соседа и решения органа местного самоуправления.

При рассмотрении дела по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, заявителю не придется представлять доказательства, так как именно орган местного самоуправления должен доказывать законность своего административного акта. Докажет — будет один правовой результат, не докажет — другой.

Данное положение должно действовать не только в суде первой инстанции, но и при оспаривании судебного решения, вынесенного по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ. Это значит, что при обжаловании решения как в апелляционном порядке, так и в порядке надзора «слабая» сторона также не должна доказывать, почему она права, т.е. продолжать решать не свойственные ей для данного вида спора процедурные задачи.

Доводы жалоб в этом случае будут сводиться к анализу поведения органа местного самоуправления в плане представления соответствующих доказательств и их убедительности. Именно это обстоятельство может послужить юридически значимым для выводов о законности судебного решения. Поскольку этого в реальной действительности не происходит, то, соответственно, достижение правового результата зависит не от усердия органа местного самоуправления, а от настойчивости заявителя. Таким образом, он несет необоснованные процедурные обременения вместо того, чтобы получить в этом отношении преференции, предоставленные ч. 1 ст. 249 ГПК РФ.

Рассмотрение содержания материальных правоотношений по второму названному спору между уполномоченным органом исполнительной власти и политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением также не позволяет говорить о том, что в основе этого спора лежат какие-то обязательственные или иные гражданско-правовые отношения.

Материальные правоотношения между политической партией и регистрационным органом основаны не на нормах ГК РФ, т.е. частного права, а на нормах публичного права, в том числе Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях». Тем не менее это основополагающее обстоятельство остается без внимания и оценки.

В итоге складывается парадоксальная ситуация: когда в суд обращается политическая партия, ее региональное отделение или иное зарегистрированное структурное подразделение, спор разрешается по нормам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Если же с заявлением к политической партии, ее региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению обращается уполномоченный орган исполнительной власти, то спор разрешается по нормам искового производства с неизбежным возложением на политическую партию обязанности представлять доказательства в подтверждение своего несогласия с заявлением на всех стадиях разрешения конфликта.

Политическая партия, ее региональное отделение или иное зарегистрированное структурное подразделение, а также уполномоченный орган исполнительной власти, как стороны в возникшем споре, характеризуют субъектов спорного правоотношения по формальным признакам.

Суть же правоотношений заключается в том, что уполномоченный орган исполнительной власти обращается в суд с заявлением не в своих интересах. Он исполняет требования п. «г» ч. 1 ст. 38 Федерального закона «О политических партиях» о том, что при осуществлении контроля за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации, а также за соответствием деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий, уполномоченный орган вправе вносить в суд заявление о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения в соответствии с п. 3 ст. 39, п. 3 ст. 41 и п. 3 ст. 42 указанного Федерального закона.

Достижение такого результата, несомненно, отразится на судьбе политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения. Публично-правовая природа материальных правоотношений между данными субъектами вызывает особенные, специфические споры по поводу применения властных полномочий уполномоченных органов исполнительной власти. Именно эти правоотношения должны определять и форму разрешения подобных споров.

Из приведенных примеров следует, что процедура разрешения того или иного спора является значимым обстоятельством. Нельзя забывать, что речь идет о способе защиты прав и свобод граждан и организаций, о том, насколько он эффективен в каждом конкретном случае, поэтому нарушение процедуры даже по одному делу нежелательно.

В связи с этим следует отметить, что до настоящего времени не полностью реализована правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П, о том, что конституционное закрепление исключительного полномочия Конституционного Суда РФ по проверке конституционности нормативных актов, перечисленных в п. п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, не затрагивает положение ее ст. 120 (ч. 2), согласно которому другие суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа закону, принимают решение в соответствии с законом.

Непосредственно из Конституции РФ не следует также то, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в п. п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125, и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу. В то же время ст. ст. 76, 118, 120, 125 — 128 Конституции РФ не исключают права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в п. п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Однако признание недействующими названных в ст. 125 Конституции РФ актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений.

В соответствии с точкой зрения Конституционного Суда РФ развитая процессуальная форма приобретает качество механизма повышения уровня справедливости судопроизводства и гарантий законности защиты прав его участников.

Формулируя производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, законодатель преследовал как частные, так и публичные интересы. Одним из них является желание изменить характер взаимоотношений между властью и человеком путем совершенствования государственного управления через специальную и общую превенцию споров между ними, так как назначение судопроизводства заключается не только в разрешении конфликтов, но и в уменьшении их количества через сам факт возможности судебного рассмотрения того или иного дела.

Несовершенство анализируемого процессуального правового механизма привело к тому, что дела, возникающие из публичных правоотношений, растворяются в делах искового производства. Кроме того, появился еще один нежелательный результат. Объединение двух различных по своей правовой природе производств в рамках гражданского процесса не повышает эффективность гражданского судопроизводства, но позволяет вести поиск «удобного» суда, так как исковое производство предоставляет подчас сторонам административного спора необоснованные преференции.

«Технологическая» простота производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, только кажущаяся. Нормы, регулирующие это производство, обладают скрытым потенциалом, имеющим отношение к качеству судебной защиты.

В соответствии с ч. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Как следует из приведенных выше доводов, ограничение права на административное правосудие не всегда обеспечивает процессуальное равенство субъектов спорного фактически административного правоотношения в праве на судебную защиту по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. С одной стороны, суд не вправе отказать в судебной защите (ст. 46 Конституции РФ), с другой — качество такой защиты, ориентированной на исковое производство, снижается, так как «слабый» субъект в материальных административных правоотношениях остается «слабым» и в процессуальных правоотношениях, возникающих и развивающихся при рассмотрении дела судом. Это означает, что принцип свободного доступа к правосудию имеет не только фактологическое значение, но и приобретает иное качественное содержание. Без учета этого обстоятельства предоставление права на обращение в суд не решает всех проблем.

Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 46 Конституции РФ наряду с общим принципом гарантии судебной защиты особо предусмотрен судебный контроль за решениями и действиями (или бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Именно при таком подходе увеличиваются гарантии на справедливое судебное разбирательство в том случае, когда правоотношения основаны на нормах публичного права, а отступление от него искажает научные представления о сути конституционных основ контрольных полномочий органов судебной власти.

На основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. ст. 20, 21, ч. 1 ст. 23, ст. ст. 24, 28, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 40, ст. ст. 46 — 54 Конституции РФ. Вряд ли можно найти обоснование того, что ограничение права на административное правосудие согласуется с приведенной конституционной нормой. Наоборот, при наличии административного правосудия защита основ конституционного строя будет улучшаться, как и защита прав и законных интересов граждан и организаций.

Приведенная выше судебная статистика по делам, возникающим из публичных правоотношений, применительно к обсуждаемому аспекту содержит и другое, можно сказать, умиротворяющее значение. Названное количество дел по отношению к общему числу гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции, составляет менее 1%. В связи с этим может сложиться впечатление, что отсутствуют основания для критического осмысления деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

На самом деле судебная статистика не охватывает всю массу дел, по которым должны быть задействованы контрольные полномочия органов судебной власти, в частности управленческие решения и действия органов исполнительной власти и местного самоуправления и их должностных лиц. Фактически это означает, что часть спорных ситуаций остается за пределами прямого контроля органов судебной власти.

Подводя итог всему вышеизложенному, можно прийти к выводу о том, что контрольные полномочия названных органов судебной власти не являются системно организованными и имеют все-таки эпизодический характер, тогда как полноценность гарантий права на судебную защиту предполагает обладание органами судебной власти права на реализацию полномасштабного непосредственного контроля в системе сдержек и противовесов.

Нельзя не учитывать правоту слов о том, что «законодательные решения практически всех стран становятся вполне работающими юридическими реальностями лишь после того, как они «пропущены» через судебную деятельность и обогащены «прецедентами» <1>.

———————————

<1> Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 214.

 

В современной России в сферу правового регулирования вовлекаются новые виды общественных отношений, как следствие, возрастает число правовых норм и нормативных правовых актов в целом, в правовом механизме происходит изменение методов воздействия на субъекты возникающих и развивающихся правоотношений. Свое влияние на российское право как совокупность материальных и процессуальных правовых норм оказывает глобализация современного мира, внедряющая новые институты, принципы и критерии, поэтому можно уверенно констатировать усложнение всего механизма национального законодательства.

Эти объективные процессы диктуют свои условия для эффективной реализации органами судебной власти конституционных полномочий на обеспечение законности в обществе при осуществлении правосудия.

С одной стороны, плодотворность деятельности органов судебной власти при окончательной оценке фактических данных любого конфликта, включенного в сферу правосудия в контексте общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, не должна снижаться. Более того, она должна возрастать.

С другой стороны, досконально знать все современные отрасли материального и процессуального права одному юристу невозможно. Подобные опасения тем более имеют право на существование и учет при организации деятельности судей — специалистов права, ежедневно решающих судьбы конкретных людей и вопросы публичного, общегосударственного характера. Таким образом, компетентность судей становится еще одним существенным условием в реализации правозащитной функции органов судебной власти.

История и практика зарубежного опыта свидетельствуют о том, что с такими проблемами сталкиваются многие государства на определенных этапах своего развития. При этом, как правило, избирается путь специализации по различным вариантам юрисдикционных полномочий органов судебной власти. Тем не менее и здесь присутствуют некие общие принципы. Одним из них является вычленение конституционной и административной юрисдикции.

Зарубежные модели специализированных административных судов отличаются друг от друга. Пути развития каждого национального административного специализированного судопроизводства были своеобразны и непросты.

Осмысление положений Конституции РФ направлено на совершенствование организации и деятельности всех институтов власти Российского государства. Несомненно, что создание административного судопроизводства и предоставление возможности полноценной реализации гражданином и организацией своих прав на приведение в действие механизма защиты прав, свобод и интересов должно занимать одно из приоритетных направлений.

Функционирование административного правосудия должно повлечь ряд положительных результатов. Отметим только некоторые из них. С его помощью мониторинг действующего законодательства будет постоянным и независимым от усмотрения каких-либо должностных лиц. Ценность административного правосудия в том и заключается, что цивилизованная система взаимоотношений между властью и гражданами инициируются не представителями власти, а самими гражданами. Тем самым без дополнительных усилий со стороны государства будет активизироваться и самовоспитываться гражданское общество.

Известно, что в суд идут за справедливостью, поэтому форма судопроизводства, организация повседневной деятельности судов должны быть в максимальной степени адаптированы к интересам заявителей, нуждающихся в судебной защите. Вряд ли можно оспорить точку зрения о том, что при таком подходе возможно вынесение наиболее «правильного» судебного акта, в том числе по мнению заявителей, а значит, будет меньше поводов для обжалования вынесенных судебных решений, что, как следствие, повлечет повышение доверия к органам судебной власти. В связи с этим повысится общественное понимание (что очень важно само по себе) роли и значимости административного правосудия.

По мнению группы ученых, «проблема коррупции в различных направлениях деятельности органов государственной власти и управления приобрела в настоящее время глобальный и системный характер. Коррупция в деятельности органов государственной власти и управления способствует развитию организованной преступности, создает питательную почву для развития очагов экстремизма и терроризма, ставит под угрозу реализацию национальных проектов, а также подрывает все государственно-правовые реформы, которые в настоящее время проводятся в нашей стране. Все эти и ряд других проблем делают объективно необходимым формирование административно-правового механизма противодействия коррупции в различных направлениях деятельности государственных служащих, а также создание института административной юстиции» <1>. Эти же ученые делают вывод о том, что административная юстиция может внести свой неоценимый вклад в работу по противодействию коррупции, а также способствовать решению юридических конфликтов между гражданами и должностным лицом органа власти и управления <2>.

———————————

<1> Куракин А.В., Колчеманов Д.Н., Марьян А.В. Проблемы реализации института административной юстиции в предупреждении и пресечении коррупции // Российская юстиция. 2010. N 3. С. 24 — 26.

<2> Там же.

 

Институциализация административного правосудия позволяет структурировать анализ причин недостатков и упущений в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Снижению роста коррупции в деятельности государственных и муниципальных чиновников, служащих может послужить, в частности, законодательная процедура об обязательных публичных обсуждениях судебных решений, которыми были удовлетворены заявления граждан и организаций. Мировой опыт показывает, что полноценное, адаптированное к национальным особенностям правосудие способно повлиять на недобросовестных чиновников, ограничить перспективы их незаслуженной карьеры.

Итак, административное правосудие способно внести значительный позитивный потенциал в развитие российского общества и государства.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code