Статья 1. Понятие приватизации государственного и муниципального имущества

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Понятие приватизации государственного и муниципального имущества

Комментарий к статье 1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»

1. Как отмечается в Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества, утвержденном распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. N 2102-р, на современном этапе приватизация федерального имущества является одним из инструментов достижения целей перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики. Поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики должно достигаться путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти.

С учетом приоритетов экономического развития Российской Федерации основными задачами государственной политики в сфере приватизации федерального имущества являются создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий; сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов; улучшение корпоративного управления; стимулирование развития фондового рынка; формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики; формирование доходов федерального бюджета (п. 1 разд. 1). Перечисленные задачи в полной мере относятся и к правоотношениям, урегулированным в комментируемом Законе.

Законодатель, следуя логике построения структуры нормативного акта от общего к частному, в ст. 1, открывающей гл. 1 «Общие положения», дает определение предмета правового регулирования комментируемого Закона. Такой подход законодателя к изложению нормативного материала вполне обоснован, поскольку изначально позволяет установить, что подразумевается под словосочетанием «приватизация государственного и муниципального имущества«.

Предложенное законодателем определение основано на положениях ст. 217 ГК РФ, в соответствии с которыми имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Таким образом, комментируемый Закон развивает положения ГК РФ о приватизации. При этом приоритет в законодательном регулировании отношений, связанных с приватизаций, согласно все тем же положениям ГК РФ принадлежит специальным законам о приватизации, в частности и комментируемому Закону.

2. Анализ положений комментируемой статьи позволяет сделать вывод, что суть законодательно закрепленной дефиниции сводится к отчуждению государственного или муниципального имущества частным лицам. Однако предложенное определение в большей степени носит декларативный характер, не раскрывая конкретной сущности процесса приватизации, особенности которой впоследствии детально регламентируются в комментируемом Законе. Из определения же, содержащегося в комментируемой статье, возникает больше вопросов, чем ответов. Во-первых, что следует понимать под государственным и муниципальным имуществом? Во-вторых, что включает в себя термин «отчуждение» и какова возмездная основа такого отчуждения? В-третьих, к кому именно переходит право собственности на государственное или муниципальное имущество в результате приватизации в соответствии с положениями комментируемого Закона?

Итак, как следует из положений п. 1 ст. 214 ГК РФ, государственной собственностью признается федеральная собственность (имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации) и собственность субъекта РФ (имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам). В соответствии с п. 1 ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

Однако как комментируемая норма, так и приведенные положения ГК РФ содержат термин «имущество», который по своему содержанию достаточно широк, поскольку включает в себя недвижимое имущество (земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, в т.ч. здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты и иное имущество — п. 1 ст. 130 ГК РФ) и движимое имущество (вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги — п. 2 ст. 130 ГК РФ). Положения комментируемой нормы указывают только на принадлежность имущества Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям, не определяя, какое конкретно имущество подпадает под сферу действия комментируемого Закона. При этом содержание термина «имущество», включенное в рассматриваемое определение, закрепленное в настоящей статье, можно установить, исходя из анализа последующих норм комментируемого Закона. В ст. 3 комментируемого Закона, при определении сферы действия Закона, законодатель применяет метод исключения, позволяющий условно очертить круг государственного или муниципального имущества, подпадающего под правовое регулирование рассматриваемого законодательного акта. Анализ указанной нормы позволяет сделать вывод о том, что понятие «государственное и муниципальное имущество», используемое законодателем в предложенной дефиниции, включает в себя находящиеся на территории Российской Федерации:

здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты (за исключением жилищного фонда, государственного и муниципального имущества, закрепленного за государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями в хозяйственном ведении или оперативном управлении, переданного центру исторического наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий; переданного в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации);

земельные участки, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы (за исключением земельных участков, на которых расположено находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество религиозного назначения, а также на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов);

движимое имущество, за исключением акций, подлежащих отчуждению в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом, а также ценных бумаг, конвертируемых в акции открытого акционерного общества, в случае их выкупа в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах».

Следует иметь в виду, что круг государственного и муниципального имущества, которое подлежит приватизации в соответствии с комментируемым законом, может быть сужен в силу действия международных договоров Российской Федерации, судебного решения, а также в соответствии с решениями Правительства РФ, принимаемыми в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики. Кроме того, из приватизируемого государственного и муниципального имущества исключаются природные ресурсы, имущество, изъятое из оборота, имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, материальные ценности, составляющие государственный резерв (подробнее об этом см. комментарий к ст. 3).

Учитывая многообразие различных видов государственного и муниципального имущества, представляется оправданным подход законодателя к формулировке определения, устанавливающего лишь общие черты рассматриваемого понятия. В то же время, думается, предложенное определение требует конкретизации путем указания на то, что рассматриваемая дефиниция применяется исключительно для целей комментируемого Закона или же конкретизации самого имущества с отсылкой к его ст. 3.

3. В Современном экономическом словаре под термином «отчуждение» понимается передача земли, имущества, принадлежащих одному лицу, в собственность другого лица. Отчуждение производится главным образом по воле первичного собственника на основе договора с приобретателем имущества либо на основании решения суда в принудительном порядке (конфискация) <1>.

———————————

<1> См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006.

 

Несмотря на широкое использование термина «отчуждение», в действующем законодательстве легальное определение этого понятия отсутствует. Из анализа норм ГК РФ можно сделать вывод, что отчуждение всегда связано с прекращением права собственности (п. 1 ст. 235 ГК РФ), в отдельных случаях термин «отчуждение» приравнивается к понятию «продажа» (п. 2 ст. 93 ГК РФ), а также отчуждение возможно в силу закона или на основании договоров купли-продажи, мены, дарения и др. (п. 2 ст. 218, п. 2 ст. 235 ГК РФ и др.).

Последующие положения комментируемого Закона также позволяют конкретизировать понятие «отчуждение», используемое законодателем в рассматриваемом определении. Как следует из анализа норм п. 1 ст. 13 комментируемого Закона, отчуждение в результате приватизации может происходить:

— путем реорганизации в форме преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество, в общество с ограниченной ответственностью;

— в форме продажи, в т.ч. на аукционе (специализированном аукционе), на конкурсе; через организатора торговли; посредством публичного предложения; без объявления цены; по результатам доверительного управления;

посредством внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Законодатель акцентирует внимание правоприменителя на том, что отчуждение должно быть возмездным. Данный момент имеет принципиальное значение, поскольку в некоторых случаях приватизация предполагает бесплатную передачу в собственность имущества (например, ст. 1 Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»).

Возмездность, как следует из положений ГК РФ, означает, что субъект, отчуждающий имущество, должен получить плату или иное встречное предоставление (п. 1 ст. 423 ГК РФ). При продаже государственного и муниципального имущества законным средством платежа признается валюта Российской Федерации, а в случае продажи государственного имущества за пределами территории РФ в качестве средства платежа может использоваться и валюта иностранных государств. Как определено в п. 2 ст. 34 комментируемого Закона, передача кредиторам государственного или муниципального имущества в зачет государственных внутренних заимствований Российской Федерации, государственных заимствований субъектов РФ, муниципальных заимствований, а равно обмен государственного или муниципального имущества на находящееся в частной собственности имущество не допускается.

4. Как следует из рассматриваемого определения, государственное и муниципальное имущество в результате приватизации может быть передано в собственность как физических или юридических лиц, так и их объединениям. Анализ положений комментируемого Закона позволяет определить, каким конкретно физическим и юридическим лицам или их объединениям может быть передано государственное или муниципальное имущество в результате приватизации. По сути, приобрести государственное и муниципальное имущество в результате приватизации могут любые физические и юридические лица. В качестве исключения законодатель в п. 1 ст. 5 комментируемого Закона перечисляет юридических лиц, которые не могут быть покупателями государственного и муниципального имущества. К таковым относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%. Исключением из последнего случая является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ по решению соответственно Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления. При этом доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности соответствующего публичного образования и приобретаемых соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25% плюс одна акция, если иное не установлено Президентом РФ в отношении стратегических акционерных обществ (см. комментарий к ст. 25).

В целом, как следует из анализа определения, приведенного в комментируемой статье, все термины и словосочетания, содержащиеся в нем, детализируются в последующих нормах Закона. Однако отсутствие в самом определении указания на то, что оно используется исключительно в целях принятого закона или основано на его нормах, позволяет достаточно широко толковать предложенную законодателем дефиницию.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code