Статья 14. Обеспечение безопасности туризма

Глава VII. БЕЗОПАСНОСТЬ ТУРИЗМА

Статья 14. Обеспечение безопасности туризма

Комментарий к статье 14 Федерального закона от 24.11.1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»

turist1. В комментируемой статье Закона раскрывается понятие безопасности туризма, определяются основные меры, направленные на ее обеспечение.

В силу ст. 4 комментируемого Закона обеспечение безопасности является одним из стратегических направлений государственного регулирования туризма, которое к тому же в современных условиях жизнедеятельности общества приобретает все большую актуальность.

Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, туризм рассматривается как экономически выгодная и прежде всего экологически безопасная отрасль национальной экономики.

Соответственно главными задачами, стоящими перед государством, являются всемерное содействие оказанию гражданам качественных и безопасных туристских услуг, обеспечение безопасности личности, общества, государства, а также охрана окружающей среды от угроз безопасности, связанных с негативными сторонами и последствиями развития туризма.

В самом общем понимании безопасность представляет собой сохранность, отсутствие опасности, состояние защищенности, надежности и т.п.

Вместе с тем категория безопасности отличается своей многогранностью и рассматривается в научной и учебной литературе в разных контекстах: в правовом, социологическом, психологическом и т.д. Например, А.П. Бгатов определяет безопасность как, «состояние объекта, в котором он либо не подвергается негативному воздействию, либо успешно противостоит такому воздействию, продолжая нормально функционировать» <65>. По мнению Н. Ахтырской, безопасность следует понимать, «как неотъемлемое свойство (атрибут) социальной системы, состоящее в способности к обеспечению на основе осознанной, целенаправленной деятельности такого порядка взаимосвязей, при котором дезорганизующее воздействие внешней среды и внутренних противоречий на ее жизненно важные интересы ограничивается пределами, отвечающими потребностям данной системы и ее элементов в устойчивом развитии» <66>.

———————————

<65> Бгатов А.П. Безопасность в туризме: Учеб. пособие. М., 2007. С. 6.

<66> См.: Ахтырская Н. Безопасность как объект социального моделирования. URL: http://www.crime-research.ru/articles/Akhtirsk0603.

 

Как правило, безопасность рассматривается в качестве «состояния» и «свойства», что вполне закономерно. В связи с чем, следует согласиться с Е.Л. Писаревским, что «создание универсального определения понятия «безопасность» представляет сложную задачу» <67>.

———————————

<67> Писаревский Е.Л. Безопасность туризма. Правовое обеспечение: Учеб.-метод. пособие: В 3-х кн. М., 2007. Кн. I. Основы безопасности туризма. С. 34.

 

Данный подход был отражен и в действующем законодательстве. В ФЗ «О безопасности» уже отсутствует общее легальное определение «безопасности», тогда как последнее ранее содержалось в ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности».

В контексте ФЗ «О безопасности» безопасность туризма является одним из видов безопасности, предусмотренных российским законодательством (ст. 1).

В комментируемой статье понятие «безопасность туризма» дано путем перечисления объектов, на которые она направлена, так как обеспечение безопасности туризма подразумевает создание и поддержания необходимого уровня защищенности соответствующих объектов безопасности:

— туристы (экскурсанты);

— имущество туристов (экскурсантов);

— окружающая среда;

— общество (материальные и духовные ценности);

— государство.

Отметим, что понятие «безопасность туризма» претерпело некоторые изменения по сравнению с первоначальной редакцией комментируемой статьи Закона и было расширено с 1 июня 2007 г. В понятие безопасности туризма теперь включается наряду с безопасностью личности, окружающей среды безопасность общества (материальные и духовные ценности) и безопасность государства.

Данная законодательная корректировка соответствует мировым тенденциям развития туризма, где культурное наследие, как важнейший элемент системы туризма, подлежит всемирной охране и защите, а безопасность государства рассматривается как одно из стратегических направлений национальной безопасности.

В соответствии с ГОСТ Р 50644-2009 безопасность туристов (экскурсантов) распространяется на жизнь, здоровье, личную неприкосновенность туриста (экскурсанта), включая физическое (телесное) и психическое (моральное) состояние, а также частную жизнь (п. 4.2).

Обеспечение сохранности имущества туриста (экскурсанта) подразумевает обеспечение сохранности отдельных вещей или их совокупности, в том числе предметов туристского снаряжения и инвентаря, багажа, предметов личного обихода и других предметов, которые используются и (или) приобретены туристом (экскурсантом) во время путешествия.

2. Следующим объектом безопасности туризма, обозначенным комментируемой статьей, является окружающая среда. В соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды» окружающая среда представляет собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст. 1). В качестве объектов охраны окружающей среды указанный Закон называет следующие элементы:

природная среда — совокупность компонентов природной среды (земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле), природных и природно-антропогенных объектов. Под природными объектами, в свою очередь, понимаются естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

природно-антропогенный объект — природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

антропогенный объект — объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

Основной задачей обеспечения безопасности окружающей среды является ненанесение ей ущерба при совершении путешествий.

3. В качестве объектов обеспечения безопасности туризма законодатель выделяет отдельно общество (его материальные и духовные ценности) и государство.

Материальные ценности общества — это совокупность объектов антропогенного и (или) природно-антропогенного происхождения, созданных и (или) преобразованных человеком; финансовые, производственные и иные ресурсы, иное имущество, находящееся в государственной, муниципальной или частной собственности, а также нераспределенное имущество. Например, к материальным ценностям общества относят различные архитектурные и культурно-исторические памятники.

В свою очередь, духовные ценности общества являются результатом отношений между людьми, их объединений по поводу культурных благ и представляют собой нравственные и эстетические императивы (требования), выработанные человеческой культурой. К духовным ценностям, например, можно отнести самобытность, национальные традиции и обычаи, произведения культуры и искусства и т.д.

4. Объектами безопасности государства выступают его основные компоненты: конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Безопасность государства в рамках национальной безопасности подразумевает обеспечение конституционных прав, свобод, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, оборону, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации.

При этом следует обратить внимание на то, что если обеспечение безопасности материальных и духовных ценностей общества возможно путем реализации правотворческих функций регионов России (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ (охрана памятников истории и культуры) и п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ (общие вопросы культуры)), то по вопросам безопасности государства субъекты РФ не вправе издавать нормативные акты, так как эти вопросы — предмет исключительного ведения Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции РФ).

Таким образом, меры безопасности туризма, по смыслу комментируемой статьи, можно сгруппировать на основе выделения отдельных объектов безопасности в сфере туризма (их интересов):

— меры охраны жизни, здоровья и имущества туристов (меры личной безопасности туристов);

— меры охраны материальных и духовных ценностей общества, окружающей среды (безопасность общества);

— меры обеспечения государственной безопасности (безопасность государства) <68>.

———————————

<68> Писаревский Е.Л. Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект: Монография. М., 2011. С. 140.

 

5. В целях обеспечения безопасности туристов (экскурсантов) комментируемой статьей возлагаются определенные обязанности на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Федеральное агентство по туризму), туроператоров (турагентов), организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, а также на туристов.

Появление данной новеллы в законодательстве о туристской деятельности было обусловлено различными обстоятельствами, в частности трагическими событиями природного характера (землетрясение и цунами), произошедшими в декабре 2004 г. на территории Юго-Восточной Азии <69>, а также отсутствием на тот момент в законодательстве о туристской деятельности отлаженной процедуры информирования граждан РФ, органов государственной власти субъектов РФ, субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, о нежелательности въезда в иностранное государство, в котором возникла чрезвычайная ситуация.

———————————

<69> См.: Постановление Государственной Думы ФС РФ от 12 января 2005 г. N 1424-IV ГД «Об Обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за пределами территории Российской Федерации».

 

В обязанности Федерального агентства по туризму (Ростуризм) входит информирование туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания.

Порядок информирования Ростуризмом об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) соответствующих субъектов в настоящее время установлен ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и детально регламентирован Административным регламентом по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания (утв. Приказом Министерства культуры РФ от 27 июня 2012 г. N 666).

Основанием для начала административной процедуры по информированию об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) является поступление в Ростуризм от компетентного органа решения об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания. В этом случае в течение одного рабочего дня происходит регистрация такого решения, подготовка, размещение информационного письма об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (URL: www.russiatourism.ru) и направление для опубликования в государственные средства массовой информации. Порядок опубликования таких обязательных сообщений предусмотрен ст. 35 Закона РФ «О средствах массовой информации».

В информационном письме отражаются следующие сведения:

— континент, страна, район распространения угрозы безопасности;

— виды угроз безопасности;

— граница территории распространения (действия) угрозы безопасности и (или) ее последствий;

— дата и время возникновения угрозы безопасности и предполагаемые сроки ее действия;

— источник получения информации об угрозе безопасности.

В случае обращения с запросом заявителя (туриста (экскурсанта), туроператора и т.д.) о получении такой информации срок процедуры оказания государственной услуги увеличивается до 4 рабочих дней, а информационное письмо отправляется непосредственно заявителю.

В целях эффективного предоставления данной государственной услуги Ростуризмом были заключены соглашения о взаимодействии (сотрудничестве) в области обеспечения безопасности туризма с другими федеральными органами исполнительной власти (МВД России, ФСБ России, МЧС России, Роспотребнадзор, Росгидромет) <70>.

———————————

<70> Писаревский Е.Л. Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект: Монография. М., 2011. С. 90.

 

6. В случае возникновения обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в стране (месте) временного пребывания туристов (экскурсантов) угрозы безопасности их жизни и здоровья, а равно опасности причинения вреда их имуществу, комментируемая статья предоставляет право сторонам договора о реализации туристского продукта расторгнуть договор или потребовать его изменения в судебном порядке.

В этом случае суд может принять решение о расторжении или изменении договора о реализации туристского продукта только при условии подтверждения вышеуказанных обстоятельств соответствующими решениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принимаемыми в соответствии с федеральными законами (см., например, Определение Московского городского суда от 20 июля 2012 г. по делу N 11-11757). Примером такого решения можно назвать Приказ Ростуризма от 29 января 2011 г. N 13 «О принятии неотложных мер в связи с ситуацией в Арабской Республике Египет», который является официальным подтверждением наличия в Египте угрозы безопасности туристов и дает основание сторонам воспользоваться предусмотренным комментируемой статьей правом обратиться в суд о расторжении или изменении договора о реализации туристского продукта.

Вместе с тем на практике судебные инстанции оценивают доказательства наличия обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в стране (месте) временного пребывания туристов (экскурсантов) угрозы безопасности их жизни и здоровья, а равно опасности причинения вреда их имуществу, в совокупности и могут принять решение о наличии существенных обстоятельств, достаточных для расторжения или изменения договора о реализации туристского продукта, при отсутствии соответствующих решений уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, принимаемых в соответствии с федеральными законами.

Например, к существенным изменениям обстоятельств суд отнес данные, появившиеся в средствах массовой информации, в частности на интернет-сайте «РИА новости» 20 декабря 2010 г., о том, что в начале декабря 2010 г. в районе г. Шарм-Эль-Шейх зафиксировано нападение акул на отдыхающих, а также письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) от 8 декабря 2010 г. N 01/17240-0-32 «О мерах, направленных на обеспечение безопасности Российских туристов в странах временного пребывания», которым в связи со случаями нападения акул на российских граждан — туристов, отдыхающих на территории Арабской Республики Египет на побережье Красного моря, обращено внимание органов Роспотребнадзора на необходимость принять меры по разъяснению туристам их прав, потребовать в судебном порядке расторжения договора о реализации туристского продукта или его изменения, в случае возникновения обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в стране (месте) временного пребывания туристов (экскурсантов) угрозы безопасности их жизни и здоровью (см. Определение Свердловского областного суда от 27 сентября 2011 г. по делу N 33-13914/2011).

Необходимо обратить внимание на то, что расторжение самого договора о реализации туристского продукта в данном случае возможно ввиду особых обстоятельств, которые существенно влияют на возможность исполнения обязательств, и не связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств по данному договору.

Если договор о реализации туристского продукта расторгается в связи с наступлением указанных обстоятельств до начала путешествия, то турист и (или) иной заказчик вправе требовать возвращение денежной суммы, равной общей цене туристского продукта, а если после начала путешествия — ее часть в размере, пропорциональном стоимости не оказанных туристу услуг.

Право туриста и (или) иного заказчика требовать возврата внесенной по договору о реализации туристского продукта денежной суммы в случае возникновения в стране пребывания угрозы безопасности его жизни, здоровья, убытков туристской организации носит безусловный характер и не зависит от наличия каких-либо убытков туристской организации (см. Определение Ярославского областного суда от 24 мая 2012 г. по делу N 33-2593).

7. Поскольку туристы (экскурсанты) с точки зрения Закона РФ «О защите прав потребителей» являются потребителями, комментируемая статья устанавливает перечень информации, которая должна быть им предоставлена туроператором, турагентом при заключении договора о реализации туристского продукта в целях обеспечения безопасности туриста (экскурсанта).

Отметим, что в связи с созданием объединения туроператоров в сфере выездного туризма и формирования компенсационного фонда для оказания экстренной помощи туристам при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по договору о реализации туристского продукта перечень, предоставляемой туристу и (или) заказчику информации в целях обеспечения его безопасности, расширен обязанностью туроператора, турагента сообщить туристу и (или) иному заказчику достоверную информацию о порядке обращения в объединение туроператоров в сфере выездного туризма для получения экстренной помощи.

В целом указанный в комментируемой статье перечень информации, предоставляемой туристам (экскурсантам), носит открытый характер и может дополняться сторонами в зависимости от особенностей путешествия.

Вред, причиненный жизни или здоровью туриста (экскурсанта) вследствие необеспечения безопасности, в том числе путем непредоставления или ненадлежащего предоставления информации в целях обеспечения безопасности туриста (экскурсанта), подлежит возмещению в полном объеме в соответствии со ст. 14 Закона РФ «О защите прав потребителей». Право требовать возмещения вреда признается за любым потерпевшим независимо от того, состоял он в договорных отношениях с исполнителем услуги или нет.

Исполнитель услуги освобождается от ответственности, если докажет, что вред причинен вследствие непреодолимой силы или нарушения потребителем (туристом, экскурсантом) установленных правил.

Комментируемая статья также налагает определенные обязанности и на туристов (экскурсантов), предполагающих совершить путешествие в страну (место) временного пребывания, в которой они могут подвергнуться повышенному риску инфекционных заболеваний. В этом случае они обязаны проходить профилактику в соответствии с международными медицинскими требованиями.

На официальном сайте Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) в разделе «Международные поездки и здоровье» содержатся публикации о рисках для здоровья лиц, совершающих международные поездки, требованиях вакцинации и мерах предосторожности (URL: http://www.who.int/ith/en/index.html). К сожалению, большинство из этих публикаций ВОЗ в настоящее время доступны российским пользователям только на английском языке. Однако полагаем, что информирование туристов (экскурсантов) о необходимости прохождения профилактики инфекционных заболеваний должно осуществляться непосредственно туристскими организациями, так как при заключении договора о реализации туристского продукта на туроператора, турагента комментируемой статьей возложена обязанность перед туристом (экскурсантом) о предоставлении достоверной информации об опасностях, с которыми турист (экскурсант) может встретиться при совершении путешествия; о медицинских, санитарно-эпидемиологических и иных правилах (в объеме, необходимом для совершения путешествия) и иных особенностях путешествия.

8. В целях обеспечения безопасности туристов (экскурсантов) туроператоры, турагенты и организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, обязаны пользоваться услугами инструкторов-проводников, если организуемые ими путешествия связаны с прохождением туристами (экскурсантами) маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов).

В соответствии со ст. 1 комментируемого Закона инструктор-проводник является профессионально подготовленным лицом, которое сопровождает туристов при прохождении туристских маршрутов, обеспечивая их безопасность (см. комментарий к ст. 1 комментируемого Закона).

К маршрутам, представляющим повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов), комментируемая статья и п. 8.4 ГОСТ Р 50644-2009 относят прежде всего маршруты, проходящие по горной и труднопроходимой местности, через спелеологические и водные объекты, а также включающие в себя занятие экстремальными видами туризма (прыжки с парашютом, сплавы по горным рекам, скалолазание, дайвинг и др.).

При чрезвычайных происшествиях, произошедших с туристами (экскурсантами) во время прохождения маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов), по территории РФ туроператоры и турагенты, организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, обязаны незамедлительно информировать Ростуризм, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, специализированные службы по обеспечению безопасности туризма и заинтересованных лиц.

Данная обязанность направлена на обеспечение максимальной безопасности туристам (экскурсантам), поскольку в определенных ситуациях требуемая помощь может быть оказана только при наличии специальных технических средств и ресурсов, которыми обладают, в частности, органы государственной власти и местного самоуправления.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code