Статья 4. Цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности

 Комментарий к статье 4 Федерального закона от 24.11.1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»

turist1. Статьей 4 комментируемого Закона устанавливаются:

— цели государственного регулирования туристской деятельности;

— приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности;

— способы государственного регулирования туристской деятельности.

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Реализация данного конституционного принципа в туристской сфере нашла свое отражение в целях государственного регулирования туристской деятельности, а именно в обеспечении права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий.

Обеспечение государством права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий также имеет конституционную основу. Так, в соответствии со ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы РФ. Гражданин РФ имеет право беспрепятственно возвращаться в РФ. Частью 5 ст. 37 Конституции РФ признается право каждого на отдых.

Применительно к туристской сфере, к комментируемому Закону в частности, можно говорить о том, что целью государственного регулирования туристской деятельности является обеспечение возможности реализации гражданами своих прав во взаимоотношениях с туроператорами, турагентами, при непосредственном осуществлении туристических поездок.

Одной из целей государственного регулирования туристской деятельности является охрана окружающей среды.

Развитие туризма, прежде всего внутреннего и въездного, не должно наносить вред окружающей среде России. Усилия государства направляются на сохранение уникальных природных ландшафтов, природных и антропогенных объектов, имеющих национальное значение (культурное, историческое, социальное и др.), а также на восстановление окружающей среды.

Сохранение природных ландшафтов, природных и антропогенных объектов возможно, например, путем государственного регулирования деятельности, в т.ч. туристской, которую можно осуществлять в пределах данных ландшафтов, в непосредственной близости с данными природными и антропогенными объектами, ограничение и (или) запрет деятельности, способной нанести ущерб окружающей среде.

Восстановление природных ландшафтов, природных и антропогенных объектов с помощью государственного регулирования туристской деятельности возможно, например, за счет эффективного развития туристской индустрии, привлечения организаций, осуществляющих туристскую деятельность, к работам по восстановлению туристских ресурсов с целью дальнейшего развития туризма на данной территории.

Целью государственного регулирования туристской деятельности является также создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов. Иными словами, государством должны быть обеспечены благоприятные условия для осуществления туристской деятельности, приносящей незначительную прибыль, но имеющую социальную значимость. В основном деятельность, связанная с воспитанием и образованием туристов, связана с детским и молодежным туризмом. Деятельность по оздоровлению туристов предполагает осуществление туристических поездок с лечебными целями туристов различных возрастов, в т.ч. пожилых и инвалидов. Деятельность государства в данном случае направлена на обеспечение возможности реализации гражданами указанных категорий своих прав на отдых и иных прав при совершении путешествий, их доступности.

Помимо вышеуказанных целей, целью государственного регулирования туристской деятельности является также развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан РФ, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия. Это комплексная цель, направленная на развитие российского туризма в целом. Комплексное развитие туристской индустрии, обеспечение достойных условий размещения и пребывания туристов требуют создания новых рабочих мест. Привлечение большего количества туристов, новые рабочие места в комплексе способствуют увеличению доходов государства и граждан РФ. Развитие туристской индустрии повлечет за собой повышение интереса к российскому туризму иностранных туристов, что, в свою очередь, неминуемо обеспечит развитие въездного туризма и, как следствие, увеличение международных контактов.

Задача государства — обеспечить благоприятные экономические и организационные условия для развития туристской индустрии.

2. В соответствии с принципами и целями государственного регулирования туристской деятельности комментируемой статьей установлены приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности.

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

Государственная поддержка внутреннего и въездного туризма направлена на повышение экономической отдачи от туристской сферы. Наиболее важный принцип туристской деятельности: турист должен приехать в туристский центр и купить туристские услуги. Деньги турист должен оставить в стране (месте) пребывания, а не увезти с собой <31>. Туризм должен приносить организациям, осуществляющим туристскую деятельность, и государству в целом прибыль и известность, создавать положительный имидж.

———————————

<31> Калинина Л.Е. Государственное управление в сфере туризма: отраслевые принципы // Туризм: право и экономика. 2007. N 2.

 

В то же время государственная поддержка и развитие социального и самодеятельного туризма направлены прежде всего на обеспечение прав на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий граждан с низким уровнем дохода либо вне зависимости от уровня дохода. В этом реализуется функция государства как социально направленного государства, призванного обеспечить равные права граждан в сфере туризма и обеспечить всем гражданам равные возможности реализации данных прав.

3. Комментируемой статьей устанавливаются также способы государственного регулирования туристской деятельности в РФ.

В частности, государственное регулирование туристской деятельности осуществляется путем:

1) определения приоритетных направлений развития туризма в РФ (к которым, как уже было указано, относятся внутренний, въездной, социальный и самодеятельный туризм);

2) нормативного правового регулирования в сфере туризма (см. комментарий к ст. 2 Закона);

3) разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма. В качестве примеров можно рассматривать Постановление Правительства РФ от 2 августа 2011 г. N 644 «О Федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы)», Постановление Правительства Новосибирской области от 2 сентября 2011 г. N 385-п «О долгосрочной целевой программе «Развитие туризма в Новосибирской области на 2012 — 2016 гг.»;

4) содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках, в т.ч. путем организации различных туристских выставок, форумов, иных информационно-агитационных мероприятий на территории РФ, участие в таких международных мероприятиях;

5) защиты прав и интересов туристов, в том числе оказания им экстренной помощи, а также обеспечения их безопасности. Согласно ст. 14 комментируемого Закона под безопасностью туризма понимаются безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства.

В ряде стран, лидирующих по объемам въезда российских туристов, все чаще возникают ситуации, требующие оперативного вмешательства со стороны как местных, так и российских властей. Активно проявляют себя также такие опасности, как: несчастные случаи, дорожно-транспортные и авиационные происшествия, хищения имущества туристов и насильственные действия в отношении их. Сферу туризма не обошли стороной и различные риски, связанные с распространением эпидемий и заболеваний в результате стремительного роста туристского обмена между странами <32>.

———————————

<32> Арахамия И.В. Обеспечение безопасности сферы туризма // Туризм: право и экономика. 2011. N 4.

 

В рамках данного направления органы государственной власти осуществляют мониторинг наличия угрозы безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания и информирование о наличии такой угрозы туристов, туроператоров, турагентов.

Полномочия по информированию туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания возложены на Федеральное агентство по туризму (п. 5.3.2 Положения о Федеральном агентстве по туризму, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 901).

Информирование осуществляется в порядке, установленном Административным регламентом по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания, утвержденным Приказом Министерства культуры РФ от 27 июня 2012 г. N 666.

Согласно п. 2.4 указанного Административного регламента информирование туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания при поступлении соответствующего решения от компетентного органа осуществляется в течение 1 (одного) рабочего дня с момента его получения. В данном случае информирование осуществляется путем размещения информации об угрозе безопасности на официальном сайте Ростуризма в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и опубликования в государственных средствах массовой информации.

Информирование об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания по запросу заявителя осуществляется в течение 4 (четырех) рабочих дней с момента получения запроса. В данном случае информирование осуществляется путем направления заявителю информационного письма об угрозе безопасности или об отсутствии сведений об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания.

Примерами исполнения государственных функций по информированию туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания служат:

— Приказ Ростуризма от 25 мая 2011 г. N 136 «О мерах по информированию туроператоров, турагентов и туристов о ситуации в Йеменской Республике»;

— Приказ Ростуризма от 5 мая 2011 г. N 116 «О мерах по информированию туроператоров, турагентов и туристов о ситуации в Сирии»;

— Приказ Ростуризма от 21 апреля 2011 г. N 101 «Об устранении обстоятельств, свидетельствующих о наличии угрозы безопасности туристов на курортах Туниса»;

— Приказ Ростуризма от 12 марта 2011 г. N 50 «О мерах по информированию туроператоров, турагентов и туристов о стихийном бедствии в Японии» и др.

Оказание экстренной помощи силами государства необходимо в тех случаях, когда турист, туроператор самостоятельно не могут обеспечить необходимую защиту и помощь туристу;

6) содействия кадровому обеспечению в сфере туризма. Содействие кадровому обеспечению в сфере туризма выражается в утверждении и реализации учебных программ в вузах, направленных на обучение специалистов в сфере туризма, обеспечение наличия бюджетных мест, обучение на которых осуществляется за счет средств государства;

7) развития научных исследований в сфере туризма. Предметом научных исследований в туризме является прежде всего путешествующий человек вместе с комплексом вопросов и проблем, связанных с его перемещениями и пребыванием в тех местах, которые являются целью его поездки. К предмету туристских исследований относятся также система организации туризма, транспортная и гостиничная индустрия, общественное питание и дополнительная инфраструктура туризма, на которой базируется предоставление второстепенных услуг. Предметом исследований являются также специалисты, которые занимаются профессиональной деятельностью в сфере туризма, их образовательная подготовка и мотивация для работы в системе туристской индустрии. Информационное и экскурсионное обеспечение, безопасность, финансово-экономическая деятельность, юридическая составляющая — все эти и другие важные вопросы являются составной частью комплекса научных исследований в туризме <33>;

———————————

<33> Житенев С.Ю. Наука о туризме: предмет, задачи, проблемы и перспективы. URL: http://www.intacadem.ru/statji/nauka-o-turizme-predmet-zadachi-problemy-i-perspektivy.html.

 

8) стандартизации и классификации объектов туристской индустрии (подробнее см. комментарий к ст. 5);

9) формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров. Федеральный реестр туроператоров содержит сведения о туроператорах, имеющих финансовое обеспечение, и является федеральной государственной информационной системой (подробнее см. комментарий к ст. 4.1);

10) информационного обеспечения туризма. Основное информационное обеспечение осуществляется через официальный сайт Ростуризма в информационно-коммуникационной сети Интернет;

11) создания благоприятных условий для развития туристской индустрии. Это могут быть особые экономические условия, стимулирующие развитие туристской индустрии, формирование достаточной нормативно-правовой базы, отсутствие административных барьеров, препятствующих развитию туристской индустрии;

12) оказания государственных услуг в сфере туризма. На сегодняшний день утверждены:

— Административный регламент по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания (Приказ Министерства культуры РФ от 27 июня 2012 г. N 666);

— Административный регламент по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров (Приказ Минспорттуризма РФ от 26 сентября 2011 г. N 1117);

13) взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти за пределами РФ. Например, такое взаимодействие осуществляется по вопросам визового режима.

4. Государственное регулирование туристской деятельности в РФ осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма, является федеральное агентство по туризму (п. 1 Положения о Федеральном агентстве по туризму, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 901).

5. Комментируемой статьей на Правительство РФ возложена обязанность по определению порядка оказания услуг по реализации туристского продукта, порядка и условий оказания экстренной помощи туристам.

Во исполнение данного требования было принято Постановление Правительства РФ от 18 июля 2007 г. N 452 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта».

Порядок и условия оказания экстренной помощи туристам по состоянию на 1 декабря 2012 г. еще не утверждены, однако имеется соответствующий разработанный проект постановления Правительства РФ, размещенный на сайте Минкультуры РФ <34>.

———————————

<34> URL: http://mkrf.ru/dokumenty/3974/detail.php?ID=258443.

 

Согласно протоколу заседания Экспертного совета при Федеральной антимонопольной службе России по развитию конкуренции в сфере туризма от 31 мая 2012 г. N 7 было предложено в рамках соответствующего постановления Правительства РФ предусмотреть следующую последовательность действий в случае возникновения необходимости оказания экстренной помощи туристам по причине непредставления оплаченных у туроператора услуг:

— объединение туроператоров регистрирует заявление туриста и проверяет в едином федеральном реестре туроператоров сведения о туроператоре, с которым у туриста заключен договор о реализации туристского продукта;

— объединение туроператоров устанавливает связь с компанией, выполняющей функции средства размещения, или компанией перевозчиком, с которыми туроператором заключен договор, и предоставляет гарантии оплаты по расходам на данного туриста;

— объединение туроператоров выставляет туроператору — члену объединения, не исполнившему обязательства, соответствующее требование о возмещении расходов;

— в случае невозможности взыскать средства с туроператора по любым основаниям, объединение туроператоров обращается к страховой компании за возмещением средств.

Члены Экспертного совета предложили установить срок в 24 часа для принятия решения о предоставлении гарантий оплаты расходов, произведенных компанией, выполняющей функции средства размещения или компании перевозчика, а для принятия решения о механизме оказания экстренной помощи — срок в 72 часа.

Кроме того, ФАС России считает, что оплата расходов компании, выполняющей функции средства размещения, из компенсационного фонда объединения туроператоров должна производиться только за проживание конкретного туриста до момента эвакуации <35>.

———————————

<35> URL: http://www.fas.gov.ru/community-councils/community-protocols_166.html.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code