Статья 2. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности

 Комментарий к статье 2 Федерального закона от 24.11.1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»

turist1. Правовое регулирование туристской деятельности в России осуществляется на двух уровнях:

1) федеральном. Этот уровень представлен комментируемым Законом, принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами и подзаконными актами, которые не должны противоречить настоящему Закону;

2) региональном. Правовая база в данном случае формируется из законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ, которые не могут противоречить комментируемому Закону и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.

Кроме того, следует учитывать ряд особенностей, предусмотренных для регулирования туристской деятельности в период проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи. Эти особенности установлены Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ (ч. 4 комментируемой статьи).

Что касается правовой основы международного сотрудничества в сфере туризма, то ее составляют международные договоры Российской Федерации, заключаемые в соответствии с ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (см. комментарий к ст. 18 Закона).

2. Итак, рассмотрим более подробно федеральный уровень правового регулирования туристской деятельности в России. Как уже было отмечено, базовым нормативным правовым актом на этом уровне является комментируемый Закон, основная целевая направленность которого закреплена в его преамбуле. Рассматриваемый Закон:

— определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации;

— регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;

— определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Федеральных законов, принятых на сегодняшний день именно в соответствии с комментируемым Законом (акцентируем на этом внимание), пока еще не существует (законы о внесении изменений и дополнений в рассматриваемый Закон в данном случае не учитываются), однако в отдельных федеральных законах содержится ряд положений, в той или иной степени затрагивающих вопросы правового регулирования туристской деятельности в России. К таким законам можно отнести:

— НК РФ, в ст. 217 которого перечислены виды доходов физических лиц, не подлежащие налогообложению либо освобождаемые от него. Так, в частности, согласно подп. 55 ст. 217 НК РФ не подлежат налогообложению (освобождаются от налогообложения) доходы в натуральной форме в виде оплаты услуг, оказываемых туристам при предоставлении им экстренной помощи в соответствии с комментируемым Законом (см. комментарий к ч. 5 ст. 4 Закона), а также ряд доходов, полученных в связи с проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи (подп. 49, 50 и 51 ст. 217 НК РФ);

— КоАП РФ, в ст. 14.51 которого предусмотрены меры ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности (см. комментарий к ст. 20 Закона), а в ст. 14.39 — за нарушение требований законодательства о предоставлении гостиничных услуг, услуг по временному размещению и (или) обеспечению временного проживания;

— Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, в рамках которого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти осуществляется государственный надзор за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма (см. комментарий к ст. 19.1 Закона);

— ФЗ «О техническом регулировании», в соответствии с которым осуществляется стандартизация и классификация объектов туристской индустрии (см. комментарий к ст. 5 Закона);

— ФЗ «Об общественных объединениях», в соответствии с которым туристы в целях реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий на основе общности интересов могут создавать общественные объединения (см. комментарий к ст. 12 Закона);

— Закон РФ «О средствах массовой информации», устанавливающий в том числе порядок опубликования обязательных сообщений в государственных средствах массовой информации. Речь идет об обязанности уполномоченного федерального органа исполнительной власти информировать туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания (см. комментарий к ст. 14 Закона).

Особое место занимают Федеральные конституционное законы от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» и от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», в соответствии с которыми подтверждается наличие обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в стране (месте) временного пребывания туристов (экскурсантов) угрозы безопасности их жизни и здоровья, а равно опасности причинения вреда их имуществу (см. комментарий к ст. 14 Закона).

В качестве отдельного предмета регулирования комментируемого Закона следует рассматривать блок вопросов, включенных в гл. VI «Туристские ресурсы Российской Федерации», в ст. 13 которой определено, что классификация и оценка туристских ресурсов Российской Федерации, режим их охраны, порядок сохранения целостности и меры по их восстановлению, а также порядок использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую среду определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации. К законодательству Российской Федерации о туристских ресурсах можно отнести: ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ФЗ «О народных художественных промыслах» (см. комментарий к ст. 13 Закона).

Отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации (также иностранных граждан и лиц без гражданства) на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, регулируются, помимо комментируемого Закона, соответствующими нормами:

— ГК РФ (в частности, вопросы заключения и исполнения договора о реализации туристского продукта, договора страхования ответственности туроператора и банковской гарантии для финансового обеспечения ответственности туроператора; возмещения убытков и компенсации морального вреда в случае невыполнения условий договора о реализации туристского продукта туроператором или турагентом; о сроках исковой давности; иные вопросы);

— Закона РФ «О защите прав потребителей» (так, например, ч. 1 ст. 10 комментируемого Закона предусмотрено, что договор о реализации туристского продукта должен соответствовать законодательству о защите прав потребителей, а ч. 2 ст. 19.1 Закона закреплено, что при осуществлении туристской деятельности федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей).

Имеется также ряд федеральных законов, содержащих как прямые, так и косвенные ссылки на комментируемый Закон, например:

— Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в п. 2 ст. 55 закрепляет, что туристская деятельность (в том числе туризм въездной), при осуществлении которой в туристский продукт включаются услуги в сфере охотничьего хозяйства, осуществляется также в соответствии с комментируемым Законом;

— Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», где в ч. 5.2 ст. 24 предусмотрено, что туристская деятельность, при осуществлении которой в туристский продукт включаются услуги в области любительского и спортивного рыболовства, осуществляется в том числе в соответствии с комментируемым Законом;

— в п. 2 ст. 79 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» предусмотрено, что перечень имущества должника-организации, на которое не может быть обращено взыскание, устанавливается федеральным законом. В данном случае речь идет о нормах ст. 11.3 комментируемого Закона, согласно которым на средства компенсационного фонда не может быть обращено взыскание по обязательствам объединения туроператоров в сфере выездного туризма, если такие обязательства не связаны с финансированием расходов на оказание экстренной помощи туристам в соответствии с настоящим Законом.

К подзаконным актам, принятым в настоящее время в соответствии с комментируемым Законом, можно отнести акты Президента РФ, Правительства РФ, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм РФ) было преобразовано в Министерство спорта Российской Федерации <20>. При этом функции Минспорттуризма РФ по выработке и реализации государственной молодежной политики, а также по созданию условий для обеспечения здорового образа жизни, нравственного и патриотического воспитания молодежи, реализации ее профессиональных возможностей были переданы Министерству образования и науки Российской Федерации <21>, а функции по координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации — Министерству культуры Российской Федерации <22>.

———————————

<20> См.: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 607 «О Министерстве спорта Российской Федерации».

<21> См.: Постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 г. N 337 «О Министерстве образования и науки Российской Федерации».

<22> См.: Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 590 «О Министерстве культуры Российской Федерации».

 

Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2011 г. N 644 утверждена Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы)», целью которой является повышение конкурентоспособности туристского рынка Российской Федерации, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах. К основным задачам данной Программы отнесены:

— развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации;

— повышение качества туристских услуг;

— продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2007 г. N 452 утверждены Правила оказания услуг по реализации туристского продукта.

Постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» определено, что необходимая помощь туристам, терпящим бедствие в пределах территории Российской Федерации, оказывается специализированными службами МЧС России, входящими в состав сил постоянной готовности федерального уровня единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, согласно Перечню, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туристской деятельности, является Министерство культуры РФ (Минкультуры России). Ранее (до момента преобразования согласно Указу Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636) эти функции выполнял Минспорттуризм РФ, которым были приняты такие акты, как:

— Приказ Минспорттуризма РФ от 26 сентября 2011 г. N 1117. Этим Приказом утвержден Административный регламент по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров;

— Приказ Минспорттуризма РФ от 25 января 2011 г. N 35, утвердивший Порядок классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи;

— Приказ Минспорттуризма РФ от 15 декабря 2010 г. N 1351, которым утвержден Порядок аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи.

Министерством культуры России издан Приказ от 27 июня 2012 г. N 666, утвердивший Административный регламент по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания.

Приказом Госкомспорта РФ от 4 декабря 1998 г. N 402 <23> были утверждены Методические рекомендации по планированию, учету и калькулированию себестоимости туристского продукта и формированию финансовых результатов у организаций, занимающихся туристской деятельностью, действующие до настоящего времени.

———————————

<23> Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и спорту (Госкомспорт России) (см. Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. N 103 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по физической культуре и спорту») был упразднен в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314.

 

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти — Ростуризмом <24>, которым в пределах установленных полномочий (см. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму») были принятые такие акты, как:

———————————

<24> Руководство деятельностью Федерального агентства по туризму осуществляет Министерство культуры Российской Федерации.

 

— Приказ Ростуризма от 4 августа 2009 г. N 175, утвердивший Порядок представления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчетности в Федеральное агентство по туризму;

— Приказ Ростуризма от 4 октября 2007 г. N 101, в рамках которого была образована рабочая группа по мониторингу реализации Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

В рамках установленной компетенции Федеральной службой государственной статистики (Росстат) <25> изданы следующие акты:

———————————

<25> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 420 «О Федеральной службе государственной статистики».

 

— Приказ Росстата от 27 июля 2012 г. N 422 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за рыночными услугами, административными правонарушениями в сфере экономики и туризмом»;

— Приказ Росстата от 10 августа 2011 г. N 351 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере платных услуг, туризма и правонарушений»;

— Приказ Росстата от 14 октября 2009 г. N 226 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью предприятий, неполной занятостью и движением работников»;

— Приказ Росстата от 20 августа 2009 г. N 177 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью, осуществляемой в сфере услуг и туризма, а также за правонарушениями в сфере экономики».

В области правового регулирования туристской деятельности в России продолжают действовать принятые еще Госстандартом РФ Постановление от 26 сентября 2001 г. N 82 «О создании и государственной регистрации Системы добровольной сертификации услуг гостиниц и других средств размещения на категорию» и Приказ от 5 июля 2000 г. N 251 «О принятии и введении в действие Рекомендаций по информационному обеспечению сертифицированных туристских услуг и услуг средств размещения». Постановлением Госстандарта РФ от 16 ноября 2000 г. N 295-ст утвержден ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские Услуги. Общие требования».

Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии утверждены и введены в действие следующие национальные стандарты, имеющие отношение к сфере осуществления туристской деятельности:

— ГОСТ Р 50681-2010 «Туристские услуги. Проектирование туристских услуг» (см. Приказ от 30 ноября 2010 г. N 580-ст);

— ГОСТ Р 53997-2010 «Туристские услуги. Информация для потребителей. Общие требования» (см. Приказ от 30 ноября 2010 г. N 578-ст);

— ГОСТ Р 50644-2009 «Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов» (см. Приказ от 15 декабря 2009 г. N 773-ст);

— ГОСТ Р 53522-2009 «Туристские и экскурсионные услуги. Основные положения» (см. Приказ от 15 декабря 2009 г. N 772-ст);

— ГОСТ Р 53423-2009 (ИСО 18513:2003) «Туристские услуги. Гостиницы и другие средства размещения туристов. Термины и определения» (см. Приказ от 3 ноября 2009 г. N 496-ст);

— ГОСТ Р 51185-2008 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования» (см. Приказ от 18 декабря 2008 г. N 518-ст).

Не утратили своей юридической силы и продолжают применяться на территории России:

— решение Минтранса РФ от 4 мая 1995 г. «О Порядке взаиморасчетов по обязательному страхованию пассажиров (туристов, экскурсоводов)». Данный Порядок был разработан в соответствии с Указом Президента РФ от 6 апреля 1994 г. N 667 «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования»;

— Приказ Минобразования РСФСР от 13 июля 1992 г. N 293 «Об утверждении нормативных документов по туристско-краеведческой деятельности». Этим Приказом утверждены Инструкция по организации и проведению туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий) с учащимися общеобразовательных школ и профессиональных училищ, воспитанниками детских домов и школ-интернатов, студентами педагогических училищ Российской Федерации; примерное Положение о лагере юных туристов и Положение о значке «Юный турист».

Особое место в ряду подзаконных актов, принимаемых в соответствии с комментируемым Законом, имеют разъяснения и рекомендации Роспотребнадзора, доводимые до сведения заинтересованных лиц посредством соответствующих писем. Здесь можно отметить такие из них, как:

— письмо Роспотребнадзора от 27 августа 2012 г. N 01/9610-12-32 «О применении территориальными органами Роспотребнадзора положений статьи 14.51 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»;

— письмо Роспотребнадзора от 7 июля 2011 г. N 01/8454-1-32 «О применении территориальными органами Роспотребнадзора положений статьи 14.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»;

— письмо Роспотребнадзора от 8 декабря 2010 г. N 01/17240-0-32 «О мерах, направленных на обеспечение безопасности российских туристов в странах временного пребывания»;

— письмо Роспотребнадзора от 6 июля 2010 г. N 01/9963-0-32 «О защите прав потребителей в сфере туризма»;

— письмо Роспотребнадзора от 7 августа 2009 г. N 01/11347-9-32 «Об осуществлении контроля (надзора) за исполнением законодательства о защите прав потребителей при оказании туристских услуг»;

— письмо Роспотребнадзора от 31 августа 2007 г. N 0100/8935-07-32 «Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания».

3. Региональный уровень правового регулирования туристской деятельности в России составляют прежде всего принятые практически во всех субъектах РФ специальные законы, регламентирующие осуществление туристской деятельности применительно к тому субъекту, на территории которого действует такой закон. Здесь можно отметить:

— Закон Воронежской области от 6 октября 2011 г. N 124-ОЗ «О развитии туризма в Воронежской области»;

— Закон Республики Тыва от 8 июля 2011 г. N 789 ВХ-1 «О туристской деятельности в Республике Тыва»;

— Закон Республики Ингушетия от 4 июля 2011 г. N 19-РЗ «О туристской деятельности в Республике Ингушетия»;

— Закон Курганской области от 3 ноября 2010 г. N 73 «О туристской деятельности в Курганской области»;

— Закон Смоленской области от 8 июля 2010 г. N 53-з «О туристской деятельности на территории Смоленской области»;

— Закон Республики Северная Осетия — Алания от 24 марта 2010 г. N 16-РЗ «О туристской деятельности в Республике Северная Осетия — Алания»;

— Закон Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2009 г. 780-З N 443-IV «О туристской деятельности в Республике Саха (Якутия)»;

— Закон Брянской области от 2 июля 2009 г. N 50-З «О развитии туризма и туристской деятельности на территории Брянской области»;

— Закон Кемеровской области от 6 февраля 2009 г. N 5-ОЗ «О туристской деятельности»;

— Закон Республики Алтай от 5 декабря 2008 г. N 121-РЗ «О туризме в Республике Алтай»;

— Закон Вологодской области от 23 октября 2008 г. N 1891-ОЗ «О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области»;

— Закон Кабардино-Балкарской Республики от 29 февраля 2008 г. N 14-РЗ «О туристской деятельности в Кабардино-Балкарской Республике»;

— Закон Нижегородской области от 12 февраля 2008 г. N 8-З «О туристской деятельности на территории Нижегородской области»;

— Областной закон Новгородской области от 5 февраля 2008 г. N 243-ОЗ «О развитии туризма и туристской деятельности на территории Новгородской области»;

— Закон Пермского края от 9 марта 2006 г. N 2903-656 «О туризме и туристской деятельности»;

— Закон Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 938-КЗ «О туристской деятельности в Краснодарском крае»;

— Закон Санкт-Петербурга от 9 июля 2003 г. N 409-52 «О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге»;

— Закон Республики Дагестан от 18 июня 2001 г. N 19 «О туристской деятельности в Республике Дагестан»;

— Закон Республики Мордовия от 2 октября 2000 г. N 41-З «О туризме в Республике Мордовия»;

— Закон Оренбургской области от 31 июля 2000 г. N 595/148-ОЗ «О туристской деятельности на территории Оренбургской области»;

— Закон Калужской области от 13 июня 2000 г. N 18-ОЗ «О туристской деятельности на территории Калужской области»;

— Закон Волгоградской области от 27 декабря 1999 г. N 358-ОД «О развитии туризма в Волгоградской области»;

— Закон Республики Хакасия от 29 ноября 1999 г. N 69 «О туристской деятельности на территории Республики Хакасия»;

— Закон Архангельской области от 7 июля 1999 г. N 149-23-ОЗ «О туризме в Архангельской области»;

— Закон Приморского края от 18 мая 1999 г. N 45-КЗ «О туристской деятельности на территории Приморского края»;

— Закон Карачаево-Черкесской Республики от 10 октября 1998 г. N 477-XXII «О туризме»;

— Областной закон Ленинградской области от 31 декабря 1997 г. N 73-оз «О туристской деятельности на территории Ленинградской области»;

— Закон Чувашской Республики от 13 октября 1997 г. N 16 «О туризме»;

— Закон Республики Башкортостан от 25 июля 1997 г. N 112-з «О туристской деятельности в Республике Башкортостан» и др.

Следующий уровень регионального нормотворчества в сфере туризма и туристской деятельности занимают подзаконные акты, среди которых в первую очередь необходимо отметить долгосрочные целевые программы о развитии туризма на территории конкретного субъекта РФ, например:

— Постановление Правительства Республики Калмыкия от 11 октября 2012 г. N 371 «О республиканской целевой программе «Государственная поддержка туристской деятельности в Республике Калмыкия на 2013 — 2018 годы»;

— Постановление правительства Еврейской автономной области от 28 сентября 2012 г. N 519-пп «Об областной целевой Программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Еврейской автономной области» на 2013 — 2018 годы»;

— Постановление Правительства Хабаровского края от 26 июня 2012 г. N 211-пр «О государственной целевой программе Хабаровского края «Развитие внутреннего и въездного туризма в Хабаровском крае (2013 — 2020 годы)»;

— Постановление Правительства Республики Башкортостан от 7 июня 2012 г. N 185 «О долгосрочной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Республике Башкортостан» на 2012 — 2016 годы»;

— Постановление Правительства Удмуртской Республики от 4 июня 2012 г. N 237 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Удмуртской Республике на 2012 — 2018 годы»;

— Постановление Правительства Республики Северная Осетия — Алания от 9 апреля 2012 г. N 100 «О республиканской целевой программе «Развитие туристско-рекреационного комплекса Республики Северная Осетия — Алания на 2012 — 2018 годы»;

— Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 ноября 2011 г. N 529 «О государственной программе Чувашской Республики «Развитие физической культуры, спорта и туризма на 2012 — 2020 годы»;

— Постановление правительства Челябинской области от 19 октября 2011 г. N 361-П «Об областной целевой программе «Развитие туристско-рекреационной деятельности в Челябинской области на 2011 — 2016 годы»;

— Постановление Правительства Москвы от 7 октября 2011 г. N 476-ПП «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Развитие индустрии отдыха и туризма на 2012 — 2016 годы»;

— Постановление правительства Нижегородской области от 4 октября 2011 г. N 797 «Об утверждении областной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Нижегородской области в 2012 — 2016 годах»;

— Постановление правительства Амурской области от 23 сентября 2011 г. N 616 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие туризма и этнокультурного наследия в Амурской области на 2012 — 2016 годы»;

— Постановление правительства Новосибирской области от 2 сентября 2011 г. N 385-п «О долгосрочной целевой программе «Развитие туризма в Новосибирской области на 2012 — 2016 годы»;

— Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 7 июня 2011 г. N 732 «О Программе развития Санкт-Петербурга как туристского центра на 2011 — 2016 годы»;

— Постановление правительства Астраханской области от 30 декабря 2010 г. N 641-П «Об отраслевой целевой программе «Развитие туризма в Астраханской области на 2011 — 2016 годы»;

— Постановление правительства Иркутской области от 02 декабря 2010 г. N 317-пп «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Иркутской области (2011 — 2016 годы);

— Постановление правительства Республики Хакасия от 23 ноября 2010 г. N 629 «Об утверждении долгосрочной республиканской целевой программы «Развитие туризма в Республике Хакасия (2011 — 2016 годы)»;

— Постановление правительства Самарской области от 27 октября 2010 г. N 539 «Об утверждении областной целевой программы «Развитие туристско-рекреационного кластера в Самарской области» на 2011 — 2014 годы»;

— Постановление правительства Белгородской области от 23 октября 2010 г. N 346-пп «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие сельского туризма в Белгородской области на 2011 — 2013 годы»;

— Постановление Правительства Республики Алтай от 19 августа 2010 г. N 182 «Об утверждении республиканской целевой программы «Перспективная территориальная организация и развитие внутреннего и въездного туризма в Республике Алтай на 2011 — 2016 годы»;

— Постановление Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 4 августа 2011 г. N 245 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие туризма в Карачаево-Черкесской Республике на период до 2016 года»;

— Постановление правительства Ленинградской области от 25 июня 2010 г. N 153 «О долгосрочной целевой программе «Развитие сферы туризма и рекреации Ленинградской области на 2010 — 2015 годы».

В отдельных субъектах РФ разработаны соответствующие стратегии и концепции в сфере туризма. Так, например, в Республике Саха (Якутия) действуют Стратегия развития туристской индустрии в Республике Саха (Якутия) до 2025 года и Концепции создания особой экономической зоны туристско-рекреационного типа в Республике Саха (Якутия) (см. Постановление Правительства РС (Я) от 27 мая 2009 г. N 236). В Самарской области действует Концепция развития сельского туризма в Самарской области (см. Постановление правительства Самарской области от 27 октября 2010 г. N 541), отметим также Концепцию развития внутреннего и въездного туризма в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» (см. Постановление Правительства ХМАО — Югры от 1 июня 2012 г. N 195-п), Стратегию развития туризма в Республике Тыва до 2020 года (см. Постановление Правительства Республики Тыва от 29 июля 2011 г. N 480), Концепцию развития туризма в Архангельской области (см. Постановление Правительства архангельской области от 28 июля 2010 г. N 222-пп), Стратегию развития туризма на территории Тульской области на период до 2020 года (см. Постановление Правительства тульской области от 1 октября 2012 г. N 532), Концепцию развития туризма в Республике Хакасия на 2010 — 2016 годы» (см. Постановление Правительства Республики Хакасия от 14 апреля 2010 г. N 172).

Далее следует отметить акты, регулирующие вопросы формирования и ведения реестра субъектов и объектов туристской индустрии и туристских ресурсов на территории конкретного субъекта РФ, например:

— Постановление правительства Курганской области от 28 августа 2012 г. N 411 «О Порядке ведения реестра туристских ресурсов Курганской области»;

— Постановление правительства Мурманской области от 9 июня 2012 г. N 281-ПП «О порядках ведения реестра субъектов туристской индустрии и реестра туристских ресурсов Мурманской области»;

— Постановление правительства Орловской области от 5 апреля 2012 г. N 108 «Об утверждении Порядка формирования и ведения реестра туристских ресурсов Орловской области, а также представления сведений, содержащихся в нем, и Порядка проведения мониторинга состояния туристской индустрии и туристских ресурсов Орловской области»;

— Постановление Правительства Республики Хакасия от 15 июля 2011 г. N 436 «Об утверждении Порядка формирования и ведения реестра туристских ресурсов на территории Республики Хакасия»;

— Постановление Правительства Республики Бурятия от 15 октября 2008 г. N 474 «О Порядке учета субъектов туристской деятельности на территории Республики Бурятия»;

— Постановление правительства Калужской области от 16 июня 2005 г. N 165 «О реестре туристских ресурсов Калужской области»;

— Приказ Департамента международных, межрегиональных связей и туризма Вологодской области от 8 августа 2011 г. N 19-о «Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по ведению реестра туристских ресурсов Вологодской области».

Весьма значимое место отводится регулированию вопросов предоставления субсидий субъектам туристской индустрии. Здесь можно отметить такие акты, как:

— Постановление правительства Ростовской области от 11 марта 2012 г. N 174 «О порядке предоставления субсидий субъектам туристской индустрии в целях возмещения части затрат в связи с выполнением на территории Ростовской области работ по классификации гостиниц и иных средств размещения»;

— Постановление правительства Ростовской области от 11 марта 2012 г. N 159 «О порядке предоставления субсидий субъектам туристской индустрии в целях возмещения части затрат на приобретение основных средств в связи с оказанием услуг в сфере въездного и внутреннего туризма»;

— Постановление правительства Ростовской области от 11 марта 2012 г. N 155 «О порядке предоставления субсидий субъектам туристской индустрии в целях возмещения части затрат на рекламно-информационное продвижение турпродукта в связи с оказанием услуг в сфере въездного и внутреннего туризма»;

— Постановление Правительства Республики Марий Эл от 7 сентября 2011 г. N 285 «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления субсидий субъектам инвестиционной деятельности, реализующим инвестиционные проекты в сфере туризма»;

— Постановление правительства Республики Калмыкия от 22 февраля 2011 г. N 32 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий за счет средств республиканского бюджета субъектам туристской деятельности Республики Калмыкия»;

— Постановление правительства Тюменской области от 15 ноября 2010 г. N 320-п «О порядке предоставления субсидий субъектам туристской индустрии Тюменской области»;

— Постановление правительства Чукотского автономного округа от 29 октября 2010 г. N 357 «Об утверждении Порядка предоставления государственной поддержки субъектов туристской индустрии»;

— Постановление правительства Кировской области от 13 октября 2010 г. N 73/506 «О предоставлении субсидий субъектам малого предпринимательства сферы туризма»;

— Постановление Правительства Республики Бурятия от 7 декабря 2009 г. N 453 «Об утверждении Порядка предоставления субъектам малого предпринимательства в сфере туризма субсидий на возмещение части затрат за счет средств республиканского бюджета»;

— Постановление правительства Нижегородской области от 27 июля 2007 г. N 259 «О предоставлении из средств областного бюджета субсидий на возмещение части процентной ставки по кредитам коммерческих банков на поддержку субъектов туристской деятельности»;

— Приказ Министерства туризма и предпринимательства Республики Алтай от 20 июня 2012 г. N 57 «Об утверждении административного регламента предоставления Министерством туризма и предпринимательства Республики Алтай государственной услуги «Предоставление субсидий на возмещение части затрат, связанных со строительством и приобретением оборудования для развития туристских национальных деревень, культурно-этнографических центров, фермерских хозяйств»;

— Приказ Минэкономразвития Республики Коми от 27 февраля 2012 г. N 82 «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по финансовой поддержке субъектов туристской индустрии за счет средств республиканского бюджета Республики Коми».

Следующий блок региональных подзаконных актов можно представить актами, разработанными по вопросам развития туристской индустрии на территории конкретного субъекта РФ в целях исполнения как норм комментируемого Закона, так и положений принятых в соответствии с ним федеральных подзаконных актов:

— Приказ Агентства по туризму Иркутской области от 26 сентября 2012 г. N 11-апр «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги «Аккредитация организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии Иркутской области, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи, расположенные на территории Иркутской области»;

— Приказ Минэкологии Республики Башкортостан от 23 мая 2012 г. N 239п «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги «Предоставление туристических, рекреационных услуг на территории природных парков в Республике Башкортостан»;

— Приказ Комитета Республики Алтай по туризму и курортам от 24 февраля 2012 г. N 18/2-п «Об утверждении административного регламента Комитета Республики Адыгея по туризму и курортам по предоставлению государственной услуги «Аккредитация организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи»;

— распоряжение Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга от 28 октября 2011 г. N 23 «Об утверждении порядка и формы предоставления информации, содержащейся в государственной информационной системе Санкт-Петербурга «Туристский реестр Санкт-Петербурга», а также порядка эксплуатации государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Туристский реестр Санкт-Петербурга» и перечень обязательных документов, прилагаемых к заявлению о внесении информации в государственную информационную систему Санкт-Петербурга «Туристский реестр Санкт-Петербурга»;

— Постановление Правительства Москвы от 25 октября 2011 г. N 495-ПП «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги города Москвы «Аккредитация организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи» в городе Москве»;

— Приказ Департамента международных, межрегиональных связей и туризма Вологодской области от 30 сентября 2011 г. N 23-о «Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению мониторинга туристской индустрии Вологодской области»;

— Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31 мая 2011 г. N 684 «О создании государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Туристский реестр Санкт-Петербурга»;

— Приказ Департамента по транспорту Краснодарского края от 18 мая 2011. г. N 56 «О порядке организации туристско-экскурсионных маршрутов в Краснодарском крае»;

— Постановление Правительства РС (Я) от 28 декабря 2010 г. N 593 «Об утверждении Порядка туристско-рекреационного планирования и туристско-рекреационного зонирования в Республике Саха (Якутия)»;

— Приказ Минспорта Республики Мордовия от 29 октября 2010 г. N 220 «О паспортизации туристских маршрутов Республики Мордовия»;

— Постановление правительства Республики Башкортостан от 22 июня 2010 г. N 223 «Об утверждении стандартов качества предоставления государственных услуг, оказываемых природоохранными рекреационными учреждениями Республики Башкортостан»;

— Постановление Правительства Ставропольского края от 5 февраля 2010 г. N 32-п «О Порядке принятия решения о создании региональных индустриальных, туристско-рекреационных и технологических парков в Ставропольском крае»;

— Постановление Правительства Республики Алтай от 18 ноября 2009 г. N 256 «Об официальном туристском маршруте Республики Алтай»;

— Постановление правительства Красноярского края от 2 октября 2009 г. N 497-п «Об утверждении стандарта качества оказания государственных услуг в области туризма»;

— Приказ Департамента комплексного развития курортов и туризма Краснодарского края от 6 июля 2009 г. N 38 «Об утверждении Регламента исполнения государственной функции рассмотрения обращений граждан в департаменте комплексного развития курортов и туризма Краснодарского края»;

— Приказ Комитета по физической культуре, спорту, туризму и молодежной политике Ленинградской области от 1 апреля 2009 г. N 7-0 «Об утверждении административных регламентов предоставления комитетом по физической культуре, спорту, туризму и молодежной политике Ленинградской области государственных услуг»;

— Постановление Правительства Республики Алтай от 16 марта 2009 г. N 49 «О порядке организации специализированных площадок отдыха (Караван-парков) для неорганизованных туристов в Республике Алтай»;

— Приказ Республиканского агентства по туризму Республики Бурятия от 31 декабря 2008 г. N 62 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги «Оказание методической и консультационной помощи субъектам туристской деятельности, общественным организациям и гражданам в сфере туризма»;

— Приказ Республиканского агентства по туризму Республики Бурятия от 11 сентября 2008 г. N 40 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги «Информирование населения о субъектах, предоставляющих услуги на туристском рынке, и объектах туристской индустрии»;

— Постановление Правительства Республики Северная Осетия — Алания от 16 апреля 2007 г. N 95 «О правилах безопасности при организации и проведении туристских походов, экскурсий и путешествий на территории Республики Северная Осетия — Алания»;

— Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11 сентября 2000 г. N 265 «Об утверждении Инструкции по организации взаимодействия поисково-спасательных формирований Республики Башкортостан, республиканского органа исполнительной власти в сфере туризма и туристских организаций при предупреждении бедствий и оказании помощи терпящим бедствие во время путешествия гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства на территории Республики Башкортостан».

4. Завершая обзор нормативно-правового регулирования туристской деятельности в России, хотелось бы отметить, что именно на региональном уровне решается существенное количество вопросов из обозначенной сферы. Это оправдано положениями ч. 1 комментируемой статьи, основывающимися на нормах ст. 72 Конституции РФ, позволяющей отнести регламентацию отношений, возникающих при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также при определении порядка рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Здесь важно, чтобы уполномоченные на осуществление нормотворческой деятельности государственные органы субъектов РФ всегда принимали во внимание положения ч. 3 комментируемой статьи о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие туристскую деятельность, не могут противоречить комментируемому Закону и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам. Все возможные в данном отношении споры о соответствии региональных норм нормам федеральным решаются в установленном законодательством РФ судебном порядке. Рассмотрим следующие примеры.

Пример 1. В Верховный суд Республики Саха (Якутия) поступило заявление и.о. прокурора Республики Саха (Якутия) о признании ст. 12 «Туристско-рекреационное планирование и туристско-рекреационное зонирование в Республике Саха (Якутия)», ст. 15 «Паспорт туристского маршрута», ст. 16 «Официальный туристский маршрут Республики Саха (Якутия)» Закона Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2009 г. 780-З г. N 443-IV «О туристской деятельности в Республике Саха (Якутия)» противоречащими федеральному законодательству и недействующими, ссылаясь в обоснование своих требований на то, что оспариваемые нормы приняты в нарушение требований ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», ФЗ «О техническом регулировании» и комментируемого Закона.

Решением Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 2010 г. N 3-11/10 заявленные прокурором требования удовлетворены. Не согласившись с указанным решением, Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) подало кассационную жалобу, в которой просило данное решение суда отменить ввиду неправильного применения судом норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ согласилась с доводами кассационной жалобы и нашла обжалуемое решение суда подлежащим отмене. Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определила:

— решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 2010 года отменить;

— принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части Закона Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2009 г. 780-З г. N 443-IV «О туристической деятельности в Республике Саха (Якутия)» — отказать (см. подробнее Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 июня 2010 г. N 74-Г10-7).

Пример 2. Как следует из решения Верховного суда Республики Тыва от 13 июня 2007 г. N 3/55-07 <26>, в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Тыва от 7 февраля 1997 г. N 706 «О туризме» <27> (в редакции Закона Республики Тыва от 26 марта 2004 г. N 662 ВХ-1) (далее — оспариваемый закон) обратился исполняющий обязанности прокурора Республики Тыва. Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд пришел к следующему.

———————————

<26> Поскольку свободный доступ к данному решению ограничен, то указанный пример считаем целесообразным рассмотреть более подробно.

<27> Данный закон утратил силу в связи с принятием Закона Республики Тыва от 8 июля 2011 г. N 789 ВХ-1 «О туристской деятельности в Республике Тыва».

 

Абзацами 5, 6, 8 ч. 3 ст. 4 оспариваемого Закона регулирование туристской деятельности осуществляется в форме:

— прямых бюджетных ассигнований;

— предоставления льготных кредитов;

— принятия налоговых и таможенных льгот в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и Республики Тыва.

Данные положения противоречат ст. 4 комментируемого Закона (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <28>), в которой указанные формы государственного регулирования туристской деятельности не предусмотрены. В соответствии с подп. 41 ст. 156 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ признаны утратившими силу абз. 7, 10 ч. 3 ст. 4 комментируемого Закона, которыми предусматривались такие формы государственного регулирования туристской деятельности, как прямые бюджетные ассигнования на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма, предоставление льготных кредитов, установление налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью на территории Российской Федерации и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории Российской Федерации.

———————————

<28> Далее по тексту примера речь идет о комментируемом Законе в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

 

Также противоречит федеральному законодательству абз. 10 ч. 3 ст. 4 оспариваемого Закона, которым установлено, что регулирование туристской деятельности осуществляется в иных формах, применяемых в порядке, установленном законодательством Республики Тыва и Российской Федерации.

В соответствии с абз. 14 ч. 3 ст. 4 комментируемого Закона государственное регулирование туристской деятельности может осуществляться иными способами, применяемыми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, порядок применения способов государственного регулирования туристской деятельности устанавливается только законодательством Российской Федерации, а не законодательством Республики Тыва.

Согласно ст. 2 комментируемого Закона законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие туристскую деятельность, не могут противоречить комментируемому Закону и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.

В силу ст. 5 оспариваемого Закона в целях защиты прав и интересов туристов осуществляются лицензирование туристской деятельности и сертификация туристского продукта, мероприятия по применению стандартов в туристской индустрии. Порядок выдачи, условия действия, порядок приостановления и прекращения действия лицензии на осуществление туристской деятельности устанавливаются законодательством Российской Федерации. Данные о туристской организации, получившей лицензию на право осуществления туристской деятельности, вносятся в установленный законодательством реестр. Отказ туристской организации от обязательной сертификации или отрицательный результат сертификации, а также аннулирование действия сертификата соответствия влекут за собой приостановку или прекращение действия туристской лицензии.

Указанные положения оспариваемого Закона противоречат федеральному законодательству по следующим основаниям.

Статьей 5 комментируемого Закона предусмотрено, что лицензирование туроператорской и турагентской деятельности, стандартизация в туристской индустрии, сертификация туристского продукта осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем ч. 6 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <29> с 1 января 2007 года прекращено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности.

———————————

<29> Данный Закон утратил силу.

 

Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ была изложена в новой редакции ст. 5 комментируемого Закона, из которой исключены ранее содержащиеся положения о том, что отказ туроператора или турагента от обязательной сертификации туристского продукта, отрицательный результат сертификации туристского продукта, а также аннулирование действия сертификата соответствия влекут за собой приостановление или прекращение действия лицензии на осуществление туристской деятельности.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством лицензирование туроператорской и турагентской деятельности с 1 января 2007 г. не осуществляется, в связи с чем указанные положения ст. 5 оспариваемого Закона вступили в противоречие с федеральным законодательством.

Согласно ст. 3 оспариваемого Закона органы местного самоуправления:

— содействуют и создают благоприятные условия для туристской деятельности, признавая ее одной из приоритетных отраслей экономики, направляя финансовые и материальные ресурсы на развитие национальной туристской индустрии;

— создают правовую основу туристской деятельности на принципах, признанных международным сообществом;

— устанавливают и поддерживают приоритеты в туристской деятельности;

— формируют образ Республики Тыва как субъекта Российской Федерации, благоприятный для туризма;

— осуществляют поддержку и защиту туристских организаций в Республике Тыва.

Статьей 7 оспариваемого Закона устанавливается компетенция органов местного самоуправления по регулированию туристской деятельности. В частности, к компетенции органов местного самоуправления по регулированию туристской деятельности отнесены:

— участие в реализации принятых Правительством РФ и Республики Тыва целевых программ развития туризма;

— ведение перечня туристских ресурсов, имеющих местное значение, учет и оценка их состояния; участие в деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, туристской индустрии, использование зарубежного опыта в развитии туризма;

— иные вопросы в пределах полномочий, установленных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <30>.

———————————

<30> Здесь и далее по тексту примера речь идет о редакции данного Закона, действующей на момент рассмотрения указанного дела.

 

Данные положения оспариваемого закона противоречат федеральному законодательству по следующим основаниям.

В силу ст. 3 комментируемого Закона государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации:

— содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития;

— определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности;

— формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;

— осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Таким образом, указанные в ст. 3 оспариваемого Закона принципы правового регулирования туристской деятельности в соответствии с федеральным законодательством осуществляются государством, а не органами местного самоуправления.

Комментируемым Законом, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами полномочия органов местного самоуправления в области туристской деятельности не установлены, и указания на то, что компетенция органов местного самоуправления в этой области может устанавливаться законами субъектов РФ, также отсутствуют.

Так, ст. ст. 14, 15, 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающими перечень вопросов местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов, вопросы местного значения в области туристской деятельности не предусмотрены. При этом в соответствии с ч. 1 ст. 18 указанного Закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в этот Закон.

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения в соответствии с ч. 1 ст. 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и не может быть осуществлено органами государственной власти субъектов РФ, кроме как в случаях и порядке, установленных федеральными законами (ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, установление в ст. ст. 3 и 7 оспариваемого Закона принципов правового регулирования туристской деятельности органами местного самоуправления и компетенции органов местного самоуправления по регулированию туристской деятельности противоречит федеральному законодательству, в соответствии с которым органы местного самоуправления полномочиями по решению вопросов в области туристской деятельности не наделены.

Статьей 10 оспариваемого Закона установлено, что отдельным категориям российских туристов государство в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, представляет льготы социального характера. Данное положение противоречит федеральному законодательству, поскольку аналогичные нормы, ранее содержавшиеся в ст. 8 комментируемого Закона, о предоставлении льгот отдельным категориям туристов в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в соответствии с подп. 41 ст. 156 ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, были исключены. Таким образом, федеральным законодательством предоставление льгот социального характера отдельным категориям российских туристов в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, не предусмотрено.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 оспариваемого Закона при продвижении туристского продукта (реклама, участие в специализированных выставках, ярмарках, организация специализированных пунктов по продаже туристского продукта, издание каталогов, буклетов и т.п.) туристская организация несет ответственность за достоверность предоставляемой информации о туристском продукте в порядке, установленном нормативными актами Российской Федерации и Республики Тыва.

Данное положение оспариваемого Закона в части, устанавливающей, что туристская организация несет ответственность за достоверность предоставляемой информации о туристском продукте в порядке, установленном нормативными актами Республики Тыва, противоречит федеральному законодательству.

Согласно ст. 9 комментируемого Закона при продвижении туристского продукта туроператор и турагент несут ответственность за достоверность информации о туристском продукте в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Положений о том, что порядок установления ответственности за достоверность информации о туристском продукте может устанавливаться нормативными актами субъектов РФ, в комментируемом Законе не содержится.

Согласно ч. 1 ст. 20 оспариваемого Закона правовую основу международного сотрудничества в сфере туризма составляют международные договоры и соглашения Республики Тыва, заключаемые в соответствии с оспариваемым законом, законодательством Российской Федерации и Республики Тыва, нормами международного права.

В соответствии с ч. 2 ст. 20 оспариваемого Закона в случае, если международным договором Республики Тыва в сфере туризма установлены иные правила, чем предусмотренные оспариваемым Законом, то применяются правила международного договора.

Положение ч. 1 ст. 20 в части слова «договоры», а также ч. 2 ст. 20 оспариваемого Закона вошли в противоречие с федеральным законодательством по следующим основаниям.

В силу п. «к» ст. 72 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации.

Пунктом «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты РФ с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств. Статьей 2 указанного Закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта РФ в пределах полномочий, предоставленных Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, указанными в п. 1 ст. 1 названного Закона, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.

Таким образом, Конституцией РФ и указанным Федеральным законом предусмотрено право субъектов РФ на заключение с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Заключение международных договоров субъектами РФ федеральным законодательством не предусмотрено.

Статьей 21 оспариваемого Закона установлено, что лица, нарушившие законодательство Российской Федерации и Республики Тыва в сфере туризма, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Республики Тыва. Данное положение оспариваемого Закона в части, предусматривающей, что порядок привлечения к ответственности за нарушение законодательства в сфере туризма устанавливается законодательством Республики Тыва, противоречит федеральному законодательству.

Согласно ст. 20 комментируемого Закона нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Положений о том, что порядок привлечения к ответственности за нарушение законодательства в сфере туризма может устанавливаться законодательством субъектов РФ, в комментируемом Законе не содержится.

По приведенным выше мотивам суд нашел заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Тыва обоснованным и подлежащим удовлетворению. С момента вступления решения Верховного Суда Республики Тыва от 13 июня 2007 г. N 3/55-07 в законную силу были признаны недействующими:

1) абзацы 5, 6, 8 и абз. 10 ч. 3 ст. 4 в части слов «и Республики Тыва»;

2) ч. ч. 1 — 3 и ч. 5 ст. 5 в части положения «Отказ туристской организации от обязательной сертификации или отрицательный результат сертификации, а также аннулирование действия сертификата соответствия влекут за собой приостановку или прекращение действия туристской лицензии»;

3) абз. 1 ст. 3 в части слов «и органы местного самоуправления»;

4) ст. ст. 7, 10;

5) ч. 2 ст. 11, предусматривающей, что при продвижении туристского продукта (реклама, участие в специализированных выставках, ярмарках, организация специализированных пунктов по продаже туристского продукта, издание каталогов, буклетов и т.п.) туристская организация несет ответственность за достоверность предоставляемой информации о туристском продукте в порядке, установленном нормативными актами Республики Тыва;

6) ч. 1 ст. 20 в части слова «договоры», ч. 2 ст. 20 и ст. 21 в части слов «и Республики Тыва».

Соответствующие изменения в Закон Республики Тыва от 7 февраля 1997 г. N 706 «О туризме» были внесены Законом Республики Тыва от 23 июля 2007 г. N 255 ВХ-II «О внесении изменений в Закон Республики Тыва «О туризме».

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code