Комментарий к преамбуле ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»

  Комментарий к преамбуле Федерального закона от 24.11.1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»

turist1. Одной из глобальных тенденций XXI века является возрастание роли и значения туризма для личности, общества и государства. На протяжении десятилетий происходили его развитие и диверсификация, прежде чем туризм стал одним из наиболее быстро растущих экономических секторов в мире. Так, по данным Всемирной туристской организации (ЮНВТО), доля современного туристского бизнеса равна или даже превосходит экспорт нефти, продуктов питания и автомобилей. Туризм занимает одну из ведущих позиций на рынке международной торговли и является в то же время одним из основных источников дохода для многих развивающихся стран.

В результате развития и усиления положения туристского бизнеса формируются необходимые условия для повышения уровня мобильности и занятости населения, отмечается стабильный экономический рост региональных экономик, рациональное использование объектов культурного и природного наследия.

Кроме того, следует учитывать, что в наши дни количество граждан, так или иначе вовлеченных в туристские правоотношения, значительно увеличивается. Поэтому вопросы правового регулирования туризма становятся в большей степени практическими и насущными.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, одним из главных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития страны является создание условий для улучшения качества жизни граждан РФ, в том числе за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма, а также обеспечения качества, доступности и конкурентоспособности туристских услуг в Российской Федерации.

Предпосылкой становления российского туристского законодательства явилось принятие Гражданского кодекса РФ, который выделил в качестве одного из объектов гражданских прав услуги (ст. 128 ГК РФ) и отнес туристское обслуживание к числу возмездно оказываемых услуг (ст. ст. 779 — 783 ГК РФ). Между тем для регулирования всего объема туристских отношений только этих норм было явно недостаточно. Назрела необходимость в принятии отраслевого акта, разработка проекта которого началась еще в 1991 году.

Формирование законодательной базы в сфере туризма в России получило новый качественный толчок развития с принятием комментируемого Закона, который определил принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в России. Туристская деятельность впервые была признана государством одной из приоритетных отраслей экономики. В дальнейшем в комментируемом Законе будет выявлено множество проблем, часть из которых не удалось решить до настоящего времени. Все это произойдет позже, но на момент принятия данный нормативно-правовой акт представлял собой тот базис, который в сочетании с ГК РФ позволял достигнуть определенной стабильности в регламентации туристских правоотношений.

Комментируемый Закон с 1996 по 2004 годы претерпел две редакции — в 2003 и в 2004 годах, но ни одна из них не обеспечила необходимого уровня урегулированности туристских отношений, поскольку не содержала должной точности формулировок и не устраняла имеющиеся в первоначальной редакции Закона коллизии. Например, комментируемый Закон в указанных редакциях закреплял в качестве договора, опосредующего туристские отношения, договор купли-продажи, предметом которого выступал туристский продукт (право на тур, предназначенный для реализации туристу), тогда как п. 2 ст. 779 ГК РФ относил и относит туристское обслуживание к возмездному оказанию услуг.

Содержащиеся в комментируемом Законе недостатки и противоречия подверглись на тот момент жесткой и обоснованной критике, со стороны как специалистов научной сферы, так и непосредственных участников туристских правоотношений, и в 2007 году комментируемый Закон претерпевает новую редакцию. Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» является одной из важнейших редакций комментируемого Закона. Он отчасти устраняет отмеченные ранее проблемы (коллизии и несоответствия). Например, согласно указанному Закону отменено лицензирование туроператорской (турагентской) деятельности. Вместо лицензирования внедрена система единого государственного реестра туроператоров. Закреплено обязательное требование к туроператорам — наличие договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии и др. Однако ФЗ от 5 февраля 2007 г. N 12-ФЗ не закрепил понятий туристской и экскурсионной услуг, не внес ясность в вопрос о юридической природе договора, опосредующего отношения туристов и туристских фирм (он определен как договор о реализации туристского продукта), не решил вопрос о квалификации сотрудников туристских предприятий и т.д.

В целом за последнее десятилетие наблюдается активная позиция законодателя по приведению в соответствие с мировыми тенденциями и нормами международного права национальной нормативно-правовой базы в сфере туризма, а также по устранению ранее допущенных в этих актах недоработок и коллизий. В последующем в комментируемый Закон еще не раз вносились изменения. Актуальность проблем гражданско-правового регулирования туристской деятельности в России подчеркнуло и принятие ФЗ от 3 мая 2012 г. N 47-ФЗ, направленного на усиление защиты прав и законных интересов туристов, выезжающих за пределы России.

В настоящее время говорить об эффективности внедряемого механизма защиты прав и законных интересов туристов (компенсационный фонд) сложно, но уже сейчас очевидна созданная законодателем конкуренция требований туристов и объединения туроператоров, удовлетворяемых за счет средств финансового обеспечения.

Вопросы юридической практики применения норм в сфере туризма продолжают оставаться насущными и актуальными для участников туристских правоотношений.

2. По отношению к сфере туристской деятельности комментируемый Закон согласно положениям, включенным в его преамбулу, направлен на регулирование общественных отношений по трем различным направлениям.

Во-первых, комментируемым Законом определяются принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ. В данном случае целью Закона является установление единых правил игры для участников туристского рынка.

Во-вторых, Закон регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий. Основной целью Закона в этом случае является защита прав граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства при совершении ими путешествий.

В третьих, комментируемый Закон определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ. В данной сфере отношений целью Закона является сохранение и приумножение природных, исторических, социально-культурных объектов, а также иных объектов, способных удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил, обеспечение их рационального использования.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code