Глава 9. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О НАРУШЕНИИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (ст.ст. 39-46)

Комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции» (постатейный)

Статья 39. Основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, место рассмотрения дела, а также последствия выявления признаков административного правонарушения при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 39

1. Положениями данной главы регламентируются процедуры применения норм материального права, прежде всего посвященных обеспечению и защите конкуренции, при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства. В ранее действовавшем Законе о конкуренции 1991 г. также содержался соответствующий раздел (разд. VII «Порядок принятия, обжалования и исполнения решений и предписаний федерального антимонопольного органа (территориального органа)»), состоявший всего из трех статей (27, 28, 29). В действующем Законе регулирование правоприменительных процедур значительно расширено. Это объясняется изменением подхода законодателя к соотношению уровней правового регулирования. Ранее порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства регламентировался в основном правилами, утверждаемыми федеральным антимонопольным органом, на что прямо указывалось в п. 3 ст. 27 Закона о конкуренции 1991 г.; поэтому дублировать их в Законе не имело смысла. Теперь признано, что регулирование процедурных (суть — процессуальных) отношений должно осуществляться на более высоком уровне — на уровне закона. Конечно, это более правильно. Благодаря включению в Закон о защите конкуренции основных, едва ли не всех, процессуальных норм повысился его регулирующий потенциал, усилилась эффективность в этой части не только самого Закона, но и правоприменительной деятельности антимонопольных органов.

2. Рассмотрение дел антимонопольным органом является одной из форм защиты гражданских прав. Как установлено в п. 2 ст. 11 ГК РФ, защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом; решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде. В сфере антимонопольного регулирования возможность защиты гражданских прав в административном порядке реализуется благодаря определенным процедурам разбирательства дел антимонопольными органами.

3. Положения данной главы, по существу, представляют собой процессуальные нормы, которые регламентируют порядок разбирательства дел о нарушениях антимонопольного законодательства, который в определенной степени является аналогом порядка судебного разбирательства гражданских дел в судах общей юрисдикции и государственных арбитражных судах. Но поскольку разбирательство дел в антимонопольном органе все же не является осуществлением правосудия, а представляет собой процедуры, осуществляемые административным органом, столь детализированной их регламентации, какая имеет место в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве (ГПК РФ и АПК РФ), не требуется. Однако было бы целесообразно дополнить гл. 9 общими положениями, содержащими принципы, лежащие в основе применяемых процедур, например положениями о гласности и открытости, состязательности, всесторонности, о распределении бремени доказывания, об установлении истины и т.д.

4. Тем не менее нормы гл. 9 составляют базу для более детальной регламентации, которая осуществляется путем принятия соответствующих подзаконных нормативных правовых актов. В настоящее время действует утвержденный Приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. N 339 Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации <1> (начало действия документа — 8 марта 2013 г.), а также другие принятые ФАС России подзаконные нормативные правовые акты.

———————————

<1> БНА. 2013. N 8.

 

5. Антимонопольные органы в соответствии с возложенными на них функциями и предоставленными полномочиями возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства. Это их право и одновременно обязанность. По существу, положение ч. 1 комментируемой статьи повторяет отдельные положения, содержащиеся в статьях гл. 6 «Функции и полномочия антимонопольного органа» (п. 2 ст. 22, ч. 1 ст. 23). Тем самым подчеркивается важное значение данного полномочия в системе задач — функциональных обязанностей, выполняемых антимонопольными органами.

6. В ч. 2 комментируемой статьи перечислены основания для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушении антимонопольного законодательства. Федеральными законами N 164-ФЗ и N 401-ФЗ в нормы гл. 9 Закона о защите конкуренции внесен ряд изменений и дополнений. Так, если в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в ее первоначальной редакции говорилось просто о заявлении юридического или физического лица, то теперь уточнено, что речь идет о таком заявлении, в котором указывается «на признаки нарушения антимонопольного законодательства». И это, конечно, более правильно.

Перечень оснований дополнен еще одним: дело о нарушении антимонопольного законодательства может быть возбуждено по результатам проверки, при проведении которой и выявлены признаки конкретного нарушения антимонопольного законодательства. В новой редакции п. 5 ч. 2 комментируемой статьи перечислены организации, относительно которых может быть возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, включая государственные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и государственные внебюджетные фонды. Порядок проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей регулируется Законом N 294-ФЗ и некоторыми другими нормативными правовыми актами.

7. Часть 3 комментируемой статьи дополнена нормой, предоставляющей федеральному антимонопольному органу право рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства независимо от места совершения нарушения и от места нахождения или места жительства предполагаемого нарушителя, т.е. федеральный антимонопольный орган может принять к своему производству любое такое дело. Такая ситуация возможна прежде всего тогда, когда материалы, содержащие указания на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, поступают непосредственно в федеральный антимонопольный орган. В тех случаях, когда материалы поступили в региональный антимонопольный орган, который в соответствии со своей компетенцией по этим материалам уже возбудил производство, федеральный антимонопольный орган не вправе истребовать эти материалы себе, чтобы не нарушать правила подсудности, поскольку законодатель не предусматривает каких-либо иных критериев определения антимонопольного органа, управомоченного рассматривать поступившие материалы, кроме как место совершения правонарушения или место нахождения (жительства) предполагаемого правонарушителя.

Если региональный антимонопольный орган, в который поступили соответствующие материалы, не вправе возбуждать по ним дело, он должен передать эти материалы (дело) тому региональному антимонопольному органу, к компетенции (подсудности) которого относится данное дело. Передача материалов осуществляется в порядке, предусмотренном утвержденными Приказом ФАС России от 1 августа 2007 г. N 244 Правилами передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган <1>.

———————————

<1> БНА. 2007. N 50.

 

Статья 39.1. Предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 39.1

1. Комментируемая статья — одна из новых, включенных в Закон в результате принятия так называемого третьего антимонопольного пакета. Ее положения отражают направленность антимонопольного пакета на некоторое смягчение и либерализацию антимонопольного законодательства. В процессе рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства появился новый этап, который предваряет другие этапы процесса, предшествует им и в определенной степени выступает их альтернативой.

Из содержания ч. 1 — 3 комментируемой статьи вытекает, что при наличии оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства относительно хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, дело тем не менее может быть и не возбуждено, а вместо этого антимонопольный орган вправе направить такому хозяйствующему субъекту предупреждение о прекращении действий, нарушающих антимонопольное законодательство. Предупреждение является административным актом федерального органа исполнительной власти и оформляется документально по форме, утверждаемой ФАС России.

В тех случаях, когда речь идет о нарушениях, предусмотренных п. 3 и 5 ч. 1 ст. 10 комментируемого Закона, возбуждение дела без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения вообще не допускается. Иными словами, применительно к указанным в п. 3 и 5 ч. 1 ст. 10 нарушениям анализируемая правовая норма носит императивный характер.

Ее императивность проявляется также в том, что в тех случаях, когда признаки нарушений по п. 3 и 5 ч. 1 ст. 10 выявлены позднее даты возбуждения дела, когда оно уже рассматривается комиссией антимонопольного органа, комиссия выдает предупреждение хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, а рассмотрение дела приостанавливается или откладывается на срок, предоставленный для выполнения предупреждения.

Если хозяйствующий субъект выполняет предупреждение и устраняет допущенные нарушения, антимонопольный орган не возбуждает дело против него, а уже возбужденное дело прекращает; хозяйствующий субъект, выполнивший предупреждение, не может быть привлечен к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с устранением нарушения.

2. Следовало бы развить положения комментируемой статьи, расширить сферу применения обязательного предупреждения, не ограничивая ее только организациями, занимающими доминирующее положение. Но при этом необходимо более детально регламентировать в Законе порядок выдачи предупреждения и порядок осуществления контроля за выполнением предупреждения, например установить не только минимальные («не менее чем десять дней»), но и максимальные дифференцированные сроки для выполнения предупреждения.

Следует также предусмотреть ответственность в виде административных штрафов за невыполнение предупреждения в указанный в нем срок.

 

Статья 40. Комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 40

1. Дела о нарушениях антимонопольного законодательства рассматриваются антимонопольными органами в лице создаваемых ими комиссий. Статус комиссии весьма своеобразен: с одной стороны, она не является постоянно действующим органом или внутренним структурным подразделением антимонопольного органа, создается специально для разбирательства каждого отдельного дела, т.е. это комиссия ad hoc, точнее даже употребить слово «комиссия» не в единственном, а во множественном числе — «комиссии»; с другой стороны, полномочия этих комиссий абсолютно одинаковы — они рассматривают конкретные дела о нарушениях антимонопольного законодательства и принимают по этим делам определенные решения.

Согласно ч. 1 комментируемой статьи комиссия выступает от имени антимонопольного органа. Это означает, во-первых, что все акты комиссии принимаются (выносятся) ею от имени антимонопольного органа; во-вторых, по отношению к лицам, участвующим в рассмотрении дела, а также по отношению ко всем третьим (другим) лицам комиссия является собственно антимонопольным органом, т.е. ее решения — это решения самого антимонопольного органа. Поэтому употребление в некоторых статьях гл. 9 комментируемого Закона выражений «решение антимонопольного органа», «предписание антимонопольного органа» следует признать правомерным.

2. В комментируемой статье содержатся требования к составу комиссии. Кроме работников антимонопольного органа в ее состав должны включаться специалисты других ведомств. Если дело возбуждается и рассматривается относительно кредитной организации, в состав комиссии включаются представители Банка России, если же относительно финансовой организации, имеющей лицензию федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (в настоящее время это ФСФР России), — представители данного федерального органа исполнительной власти. И в том, и в другом случае представители названных ведомств должны составлять не менее половины членов соответствующей комиссии.

В связи с определением состава комиссий следовало бы рассмотреть вопрос о возможности участия в их работе представителей предпринимательского сообщества, т.е. представителей от крупных предпринимательских объединений федерального и регионального уровня (торгово-промышленные палаты, Российский союз промышленников и предпринимателей, объединение «Опора России» и др.). Не так давно создан институт уполномоченного по правам предпринимателей при Президенте РФ; ранее создан институт уполномоченного по правам инвесторов; эти уполномоченные сами либо их представители также могли бы принимать участие в работе комиссий антимонопольных органов. При этом их число в составе комиссий должно, по нашему мнению, составлять не более половины членов комиссии, например не менее 1/3 или 1/4.

3. В ч. 1 комментируемой статьи закреплено, что состав комиссии и ее председатель утверждаются антимонопольным органом. Следовало бы конкретно указать, что состав комиссии и ее председатель утверждаются руководителем антимонопольного органа или его заместителем. Функции председателя комиссии могут быть возложены на руководителя антимонопольного органа, его заместителей, руководителей внутренних структурных подразделений антимонопольного органа.

4. В комментируемой статье содержатся специальные требования к работе комиссий: 1) число членов комиссии должно быть четным; 2) заседания комиссии проводятся только при наличии кворума — на заседании должно присутствовать не менее половины ее членов; 3) при голосовании по рассматриваемым вопросам члены комиссии не вправе воздерживаться от голосования; 4) председатель комиссии голосует последним; 5) если при подсчете голосов число голосов «за» и «против» оказывается равным, голос председателя комиссии является решающим.

Эти правила представляются оптимальными, и было бы целесообразно распространить их действие на работу любых специализированных коллегиальных органов исполнительной власти, выполняющих аналогичные по характеру деятельности функции в сфере государственного управления.

 

Статья 41. Акты, принимаемые комиссией

Комментарий к статье 41

1. Комиссии антимонопольных органов принимают в ходе разбирательства дел о нарушениях антимонопольного законодательства акты четырех видов: определения, предупреждения, решения и предписания.

По различным процедурным вопросам, возникающим в ходе разбирательства дела о нарушении антимонопольного законодательства, выносятся определения. Например, в случае отсутствия кворума рассмотрение дела откладывается (ч. 6.1 ст. 40 комментируемого Закона); определение об отложении дела может быть вынесено как коллегиально составом комиссии, так и только председателем комиссии единолично. Может быть вынесено определение о затребовании у каких-либо органов или организаций определенных документов, о проведении экспертизы, о приостановлении рассмотрения дела (ч. 3 ст. 47) и т.д.

2. Как уже говорилось выше (см. коммент. к ст. 39.1), комиссия вправе выдавать хозяйствующим субъектам, занимающим доминирующее положение, предупреждения о прекращении действий (бездействия), нарушающих антимонопольное законодательство, об устранении причин и условий, способствовавших нарушениям, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. Предупреждение может быть вынесено еще до возбуждения дела, т.е. по результатам предварительного анализа поступившей информации. Если дело не возбуждено и комиссия не образована, предупреждение выносится руководителем антимонопольного органа или его заместителем.

3. По результатам рассмотрения дела комиссией принимается итоговый акт, называемый, как и в судебной системе, решением. В ч. 2 и 3 комментируемой статьи предусмотрены требования к содержанию и оформлению решения, но ничего не сказано о его структуре. Представляется, что, как и судебные решения, решения комиссий должны состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей (ср. ст. 198 ГПК РФ и ст. 170 АПК РФ). Одна из особенностей решения комиссии состоит в том, что в тех случаях, когда комиссия приходит к выводу о наличии оснований для выдачи предписания и это констатируется в мотивировочной части решения, в его резолютивной части должен содержаться пункт (один из пунктов) о выдаче предписания в адрес определенных лиц и перечень конкретных действий, подлежащих выполнению этими лицами. Затем после принятия решения предписание оформляется в виде отдельного документа, который подписывается председателем и членами комиссии, присутствовавшими на ее заседании и принявшими решение. Предписание выдается (направляется) отдельно каждому лицу, которому надлежит совершить предписанные ему действия в предусмотренные предписанием сроки.

4. Формы и структура принимаемых комиссией актов предусмотрены Приказом ФАС России от 22 декабря 2006 г. N 337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» <1>.

———————————

<1> РГ. 2007. 31 янв.

 

Статья 41.1. Сроки давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 41.1

В комментируемой статье сформулировано правило о сроке давности рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Трехлетний срок давности не является в данном случае оптимальным по продолжительности; можно было бы пойти по пути его сокращения до одного года. Основная проблема заключается не столько в продолжительности срока, сколько в определении начального момента его течения. Законом установлено, что срок начинает течь со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении — со дня окончания нарушения или его обнаружения. Установление трехлетнего срока давности едва ли адекватно целям борьбы с нарушениями конкуренции, задачам антимонопольных органов, которые призваны оперативно реагировать на выявленные случаи нарушений, незамедлительно пресекать их и привлекать нарушителей к ответственности.

По своей юридической природе данный давностный срок является пресекательным сроком; на его течение не оказывают влияние никакие объективные или субъективные обстоятельства; его течение не прерывается и не приостанавливается; пропущенный срок восстановлению не подлежит, какие бы уважительные причины ни привели к его пропуску.

Если с начального момента течения срока прошло три года, дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено антимонопольным органом, а если истечение срока выявилось при рассмотрении уже возбужденного дела, производство по данному делу подлежит прекращению.

 

Статья 42. Лица, участвующие в деле о нарушении антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 42

1. В комментируемой статье определяется состав участников дела о нарушении антимонопольного законодательства, рассматриваемого комиссией, образованной антимонопольным органом. В какой-то степени этот состав напоминает состав участников судопроизводства по гражданским делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, и по экономическим спорам, рассматриваемым государственными арбитражными судами: заявитель (или заявители), ответчик (или ответчики), заинтересованное лицо (или заинтересованные лица), чьи права и законные интересы так или иначе затрагиваются в связи с рассмотрением дела. Все эти участники так же, как и в государственных судах, именуются в комментируемом Законе лицами.

В то же время очевидны существенные отличия состава участников в деле, рассматриваемом комиссией антимонопольного органа, от состава участников гражданского и арбитражного судопроизводства. Прежде всего в деле, рассматриваемом комиссией антимонопольного органа, нет сторон, поскольку заявитель не является истцом, он ничего не истребует от ответчика и ни к чему его не принуждает, а всего лишь сообщает антимонопольному органу о том, что, по его мнению, в действиях хозяйствующего субъекта имеются признаки нарушения антимонопольного законодательства. Интерес заявителя сводится к тому, чтобы приостановить, пресечь такие действия правонарушителя с тем, чтобы не нарушались «правила игры» в определенном сегменте рынка и нормальное конкурентоспособное состояние этого сегмента рынка было бы восстановлено. Заявителю даже не важно, будет ли нарушитель наказан и каким именно образом. Если своими противоправными действиями участвующий в деле хозяйствующий субъект нарушил права и имущественные или неимущественные интересы заявителя, последний вправе обратиться к правонарушителю в арбитражном суде с соответствующими исковыми требованиями.

Центральной фигурой среди участников дела является правонарушитель. В поступивших в антимонопольный орган материалах, послуживших основанием для возбуждения дела, указывается на его действия, в которых, по мнению заявителя (заявителей), содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства. По существу, возбуждением дела относительно определенного хозяйствующего субъекта антимонопольный орган ставит перед ним вопрос, действительно ли он нарушил требования правовых норм, признает ли себя виновным в нарушении конкурентного состояния рынка и в ущемлении публичных и (или) частных интересов. Лицо, относительно которого возбуждено дело антимонопольным органом и которое названо в комментируемом Законе ответчиком, по своему статусу ближе не к ответчику в гражданском судопроизводстве, а к лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.1 КоАП РФ).

Своеобразное положение в деле о нарушении антимонопольного законодательства занимают и заинтересованные лица; их статус определяется не возможным воздействием решения комиссии на их права и обязанности по отношению к одной из сторон, как статус третьих лиц в судах (ср. ч. 1 ст. 43 ГПК РФ и ч. 1 ст. 51 АПК РФ), а тем, что их права и законные интересы уже затронуты возбуждением дела относительно определенного хозяйствующего субъекта в антимонопольном органе либо в ходе разбирательства этого дела. Потенциально возможные заинтересованные (третьи) лица — это, в частности: учредители (участники, акционеры) коммерческой организации — ответчика по делу, участники группы лиц, в которую входит ответчик, его контрагенты, партнеры, конкуренты и т.д.

2. Участвовать в деле могут два и более заявителя, два и более ответчика, два и более заинтересованных лица. Положения ч. 3 комментируемой статьи предоставляют комиссии право привлекать к участию в деле в качестве ответчика иное лицо, которое первоначально не привлекалось к участию в деле и не участвовало в нем. Основанием для этого являются установленные в ходе разбирательства дела факты совершения иным лицом действий (бездействия), в которых, по мнению комиссии, содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства. В таком случае в деле появляются два ответчика, но, если комиссия сочтет, что в действиях одного из них, например первого ответчика, отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства, дело в отношении этого ответчика должно быть прекращено. Об этом комиссия выносит определение, копии которого незамедлительно направляются всем лицам, участвующим в деле, но могут также вручаться непосредственно их представителям в день заседания комиссии. Состав заинтересованных лиц тоже может меняться, поскольку факты наличия или отсутствия заинтересованности третьих лиц, права и законные интересы которых могут быть затронуты в ходе разбирательства, выявляются в ходе рассмотрения дела.

3. В заседаниях комиссии по рассматриваемым делам лица, участвующие в деле, могут принимать участие лично либо осуществлять свои процессуальные права и обязанности через своих представителей. В качестве представителей выступают физические лица — граждане: адвокаты, практикующие юристы, сотрудники юридических и консалтинговых фирм и др. Поскольку никаких требований к представителям, их специализации, квалификации и т.п. в комментируемой статье не содержится, в качестве представителей могут выступать и граждане, не имеющие юридического или вообще высшего образования. Представляется, что было бы целесообразно установить определенные квалификационные требования к представителям в отношении актуализации специализации по вопросам антимонопольного законодательства, изучения практики его применения не только в России, но и за рубежом. Участие таких высокопрофессиональных представителей было бы гораздо более плодотворно, способствовало бы эффективному и высококачественному разбирательству дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Полномочия представителя должны быть закреплены в надлежащим образом оформленной доверенности, выданной ему лицом, участвующим в деле.

4. В ходе разбирательства дела комиссия может признать необходимым заслушать и учесть мнение специалистов по рассматриваемым вопросам. Такие специалисты привлекаются к участию в деле в качестве экспертов. Если выявляются лица, располагающие какими-либо сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах, они также могут быть привлечены к участию в деле. Статус таких лиц в процессе разбирательства дела не определен; во всяком случае, их статус не является полным аналогом статуса свидетеля в гражданских делах, рассматриваемых государственными судами; условно их можно называть квазисвидетелями. В необходимых случаях к участию в деле могут привлекаться переводчики.

В комментируемой статье не содержится каких-либо указаний о возмещении экспертам, переводчикам и квазисвидетелям расходов, понесенных ими в связи с привлечением их к участию в деле. Представляется, что в тех случаях, когда привлечение указанных лиц к участию в деле производится по инициативе комиссии (на основании принятого ею определения об этом), расходы этих лиц должны возмещаться им за счет средств федерального бюджета (по аналогии с правилами, установленными в гражданском судопроизводстве: абз. 1 ч. 2 ст. 96 ГПК РФ, ч. 3 ст. 109 АПК РФ).

 

Статья 43. Права и обязанности лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 43

1. Предусмотренные в комментируемой статье права и обязанности лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, в принципе аналогичны правам и обязанностям лиц, участвующих в гражданском судопроизводстве в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Но есть и существенные отличия. В частности, лица, участвующие в деле, не наделены правом заявлять отводы отдельным членам или всему составу комиссии. Такое право им и не может быть предоставлено, поскольку в административном производстве состав комиссии формируется самим органом, уполномоченным рассматривать такие дела и применять определенные санкции к правонарушителям. Но все же, если выявятся факты, свидетельствующие о наличии какой-либо заинтересованности члена комиссии, его связях с ответчиком по делу и т.п., такой член комиссии обязан сам подать руководителю антимонопольного органа заявление о самоотводе, либо, если такое заявление им не подается, он выводится из состава комиссии по решению руководителя антимонопольного органа.

2. Лицам, участвующим в деле, предоставлено право не только записывать (протоколировать) ход рассмотрения дела, но и использовать средства аудиозаписи, за исключением случаев, когда в ходе разбирательства оглашается информация, составляющая охраняемую законом тайну. Однако фотосъемка, видеозапись, трансляция по радио и телевидению допускаются с разрешения председателя комиссии. Следовало бы и это разрешение (неразрешение) поставить в зависимость от оглашения (неоглашения) охраняемых законом сведений. Представляется, что рассмотрение дел антимонопольными органами в принципе должно быть открытым и публичным. О возбуждении дела и назначении дня заседания комиссии, о ее составе должно сообщаться в средствах массовой информации; ход разбирательства дел также должен освещаться в печати. Открытость и гласность деятельности антимонопольных органов способствовали бы предотвращению нарушений антимонопольного законодательства, воспитывали бы у хозяйствующих субъектов уважительное отношение к правилам, обеспечивающим конкурентное состояние товарных и финансовых рынков.

3. Естественно, что предоставленными им правами лица, участвующие в деле, должны пользоваться добросовестно, не ущемляя права и интересы других лиц и не препятствуя разбирательству дела. Недобросовестное осуществление процессуальных прав должно влечь за собой нежелательные для лица последствия, о которых, к сожалению, ничего не сказано в комментируемой статье. Следовало бы такие последствия указать в Законе. Возможны, например, такие санкции, как предупреждение лица, нарушающего порядок, выведение его из зала заседания комиссии, дальнейшее рассмотрение дела в его отсутствие, наложение на него административного штрафа и т.п.

 

Статья 44. Рассмотрение заявления, материалов и возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 44

1. В комментируемой статье регламентируется порядок возбуждения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства. Основания возбуждения дела предусмотрены в ст. 39, а положения комментируемой статьи посвящены процедурным (процессуальным) отношениям на первом — предварительном — этапе производства по делу в антимонопольном органе, начиная с подачи заявления о нарушении антимонопольного законодательства и принятия этого заявления антимонопольным органом. Заявление должно быть подано в письменном виде. Оно составляется в произвольной форме, но должно соответствовать требованиям, предусмотренным в ч. 1 и 2 комментируемой статьи, а именно: в нем должны содержаться определенные сведения о самом заявителе, о лице, относительно которого подается заявление, и о сообщаемом нарушении с приложением имеющихся у заявителя документов, а при их отсутствии — с указанием лиц или органов, у которых необходимые документы могут быть истребованы.

Если заявление не соответствует данным требованиям, антимонопольный орган, как указано в ч. 3 комментируемой статьи, оставляет его без рассмотрения, точнее было бы сказать — «без движения», по аналогии с гражданским и арбитражным процессуальным законодательством (ст. 136 ГПК РФ, ст. 128 АПК РФ), поскольку это не препятствует заявителю устранить выявленные в заявлении дефекты и подать его повторно.

2. Принятое к производству заявление изучается специалистами антимонопольного органа. Перед ними стоит задача установить, имеются ли в действиях лица, относительно которого подано заявление, признаки нарушения антимонопольного законодательства. Для решения этой задачи антимонопольному органу предоставлено право собирать дополнительные сведения. В частности, он вправе запрашивать соответствующую информацию у органов и организаций (эти органы и организации вновь, как и в ст. 15 и 16 Закона, перечисляются в ч. 6 комментируемой статьи) и их должностных лиц, получать от них пояснения в устной или письменной форме. При этом если в заявлении указывается на злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на рынке, антимонопольный орган обязан установить наличие или отсутствие доминирующего положения на рынке хозяйствующего субъекта, относительно которого подано заявление. Но в тех случаях, когда антимонопольный орган отказывает в возбуждении дела, доминирующее положение хозяйствующего субъекта может и не устанавливаться.

3. Антимонопольный орган вправе отказать заявителю в возбуждении дела при наличии определенных оснований, перечисленных в п. 1 — 7 ч. 9 комментируемой статьи. Так, изучая заявление и приложенные к нему материалы, антимонопольный орган может прийти к выводу об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях лица, относительно которого подано заявление; это может быть установлено либо самим антимонопольным органом, либо решением суда, вступившим в законную силу. Признаки нарушения могут быть устранены самим хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение, в порядке выполнения предупреждения, сделанного ему антимонопольным органом. Подчеркнем еще раз, что согласно ч. 2 ст. 39.1 комментируемого Закона возбуждение дела без вынесения предупреждения и раньше завершения срока, предоставленного хозяйствующему субъекту для его выполнения, не допускается.

4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи заявление и имеющиеся материалы должны быть рассмотрены антимонопольным органом в течение одного месяца. При необходимости этот срок может быть продлен руководителем антимонопольного органа, но не более чем на два месяца. Данный срок охватывает и срок выполнения предупреждения, который, следовательно, должен составлять не менее 10 рабочих дней, но не более такого срока, который позволяет антимонопольному органу не выйти за пределы максимального — трехмесячного срока рассмотрения поступившего заявления.

Лишь в единственном случае антимонопольный орган вправе выйти за пределы трехмесячного срока — когда выясняется, что на рассмотрении антимонопольного органа, суда или правоохранительного органа находится другое дело, выводы по которому будут иметь определенное значение для формирования позиции антимонопольного органа по рассматриваемому заявлению. В этом случае принятие решения по поступившему заявлению откладывается до вступления в силу акта суда или антимонопольного либо правоохранительного органа, принятого по другому делу, связанному с первым.

5. Если, изучив заявление и представленные материалы, антимонопольный орган приходит к выводу о наличии оснований для возбуждения дела, об этом принимается решение в форме приказа руководителя антимонопольного органа о возбуждении дела в отношении определенного хозяйствующего субъекта и о создании комиссии для рассмотрения этого дела. В приказе указываются лица, участвующие в деле. В свою очередь, сотрудник антимонопольного органа, назначенный председателем комиссии, должен вынести определение о назначении даты заседания комиссии для разбирательства дела и о подготовке к его слушанию. Как и в определении суда о назначении гражданского дела к слушанию, в определении председателя комиссии антимонопольного органа могут быть указаны привлекаемые к участию в деле заинтересованные лица, эксперты, переводчики, лица, располагающие определенными сведениями об обстоятельствах, явившихся основанием для возбуждения данного дела, а также содержаться предписания ответчику (ответчикам) и заинтересованным лицам представить к заседанию комиссии определенные документы.

Определение председателя комиссии должно быть вынесено в срок не позднее 15 дней со дня издания приказа. Копии определения незамедлительно направляются лицам, признанным лицами, участвующими в деле.

 

Статья 45. Рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 45

1. В комментируемой статье достаточно подробно регламентируется порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства комиссией, созданной в антимонопольном органе. Прежде всего определены хронологические границы собственно процесса разбирательства дела: три месяца со дня вынесения председателем комиссии определения о назначении дела к слушанию. В случае необходимости этот срок по решению комиссии может быть продлен, но не более чем на шесть месяцев, так что максимально возможный срок разбирательства дела комиссией антимонопольного органа составляет девять месяцев.

Естественно, что до дня заседания комиссии должна быть проведена определенная работа по подготовке к заседанию. В частности, участвующие в деле лица должны быть надлежащим образом извещены о времени и месте заседания комиссии. Понятие «надлежащее извещение» в комментируемой статье не раскрывается, поскольку это технический в этом аспекте вопрос. Надлежащим следует считать извещение, если уведомление о времени и месте заседания комиссии направлено по адресу юридического лица, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ); индивидуальному предпринимателю уведомление направляется по его адресу, указанному в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП). В случае неявки лиц, извещенных надлежащим образом, о чем в материалах дела имеются подтверждающие документы (почтовые открытки и т.п.), комиссия может рассмотреть дело в их отсутствие. Комиссия решает этот вопрос с учетом конкретных обстоятельств, она может отложить дело, а может и не откладывать. Такая же практика сложилась в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Заседание комиссии протоколируется, протокол ведет секретарь — работник антимонопольного органа, но может быть приглашен профессиональный стенографист, который ведет стенографическую запись заседания комиссии; также может вестись и аудиозапись. В протоколе должно быть указано об использовании технических средств в заседании комиссии. Протокол каждого заседания комиссии подписывает ее председатель.

2. В ч. 3 и 4 комментируемой статьи содержатся указания относительно последовательности разбирательства дела комиссией антимонопольного органа. По существу, это определенный процессуальный регламент, руководство для председателя комиссии, который должен использовать и соблюдать его, чтобы, с одной стороны, не допустить нарушения прав ответчика (ответчиков) и других лиц, участвующих в деле, а с другой стороны, обеспечить качественное разбирательство дела в пределах времени, отведенного для этого Законом.

Как и в судопроизводстве по гражданским делам, процесс разбирательства дела комиссией антимонопольного органа состоит из двух основных стадий: исследование доказательств и прения сторон. В п. 3 ч. 4 комментируемой статьи указывается, что на заседании комиссии «исследуются доказательства»; в контексте данной нормы это указание следует понимать в узком смысле, т.е. как обозрение представляемых документов, их анализ и оценка. В широком смысле исследование доказательств — это изучение и анализ не только представленных документов, но и всех материалов дела, включая заключения экспертов, показания лиц, привлеченных комиссией к участию в деле ввиду того, что они располагают какими-либо сведениями об обстоятельствах рассматриваемого дела (квазисвидетелей).

3. После того как все материалы дела исследованы и изучены, стадия исследования доказательств завершается и разбирательство дела переходит в следующую стадию — итоговые выступления участвующих в деле лиц: заявителя, ответчика и заинтересованных лиц. По существу, это те же прения, что и в судах. Об окончании исследования доказательств и переходе к прениям объявляет председатель комиссии и предлагает присутствующим на заседании представителям участвующих в деле лиц выступить с изложением своей позиции по делу. В итоговых выступлениях участвующие в деле лица излагают свою позицию относительно тех обстоятельств, которые послужили основанием возбуждения дела антимонопольным органом, дают анализ и оценку исследованным в ходе разбирательства материалам, высказывают свое видение относительно тех фактов, которые, по их мнению, можно считать установленными, и относительно санкций, которые могут быть применены либо не применены к ответчику. Ответчик в своем итоговом выступлении может изложить свою позицию, дать самооценку своим действиям, возразить на предъявленные ему претензии либо признать их полностью или в части. Наряду с устными выступлениями участвующие в деле лица могут передать комиссии письменные тексты с изложением своей позиции (пояснения, обоснования и т.п.).

Устные выступления участвующих в деле лиц обычно завершаются обменом краткими репликами — дополнениями, в которых может быть заострено внимание комиссии на деталях, имеющих, по мнению выступающего, существенное значение для правовой оценки действий ответчика. После обмена репликами председатель комиссии объявляет о завершении разбирательства дела и просит всех участников процесса и присутствующих в зале заседания граждан покинуть зал заседания с тем, чтобы предоставить комиссии возможность обсудить итоги рассмотрения дела, сформировать официальную позицию по делу и принять решение.

 

Статья 46. Перерыв в заседании комиссии

Комментарий к статье 46

1. Перерыв в заседании комиссии по делу может иметь место по разным причинам. Дело может оказаться весьма сложным, с многочисленными эпизодами, с большим объемом собранных по делу материалов, с большим числом участвующих в деле лиц и т.д., вследствие чего провести его разбирательство в полном объеме в течение одного рабочего дня может оказаться просто невозможным. Все эти обстоятельства позволяют комиссии принять решение о перерыве и определить, до какого момента прерывается слушание дела. Закон не позволяет делать перерыв на срок, превышающий семь дней; хотя в комментируемой статье не указано, какие дни имеются в виду, по логике контекста следует считать, что речь идет о рабочих днях. В этих пределах председатель комиссии с учетом мнения остальных членов комиссии, а также с учетом мнения лиц, участвующих в деле, определяет дату и час, до которых объявляется перерыв, о чем сообщается всем участвующим в деле лицам.

Перерыв может быть сделан (объявлен) и по ходатайству кого-либо из лиц, участвующих в деле. Естественно, что ходатайство, заявленное участвующим в деле лицом, должно быть обоснованным. Оно будет удовлетворено, если комиссия признает необходимым сделать перерыв в заседании ввиду уважительности причин, названных лицом, заявившим ходатайство.

2. Особенность перерыва как процессуального действия состоит в том, что перерыв заседания не означает возврата к разбирательству дела заново. После перерыва рассмотрение дела продолжается, причем, как это предусмотрено в ч. 2 комментируемой статьи, с того момента, на котором было приостановлено разбирательство в связи с объявлением перерыва. Кроме того, данная процессуальная правовая норма запрещает производить повторное исследование доказательств, которые были изучены комиссией на заседании до перерыва. Это императивный запрет, никаких исключений из него законодатель не устанавливает, что и требуется для регулирования процессуальных отношений.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code