Глава 8. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции» (постатейный)

Статья 36. Обязательность исполнения решений и предписаний антимонопольного органа

Комментарий к статье 36

К числу полномочий антимонопольного органа в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 23 комментируемого Закона относится, в частности, выдача хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний. Случаи выдачи таких предписаний указаны в комментируемом Законе, однако об «обязательных для исполнения предписаниях» может идти речь и в других законах. Например, в ст. 33 (п. 2) Закона о рекламе предусмотрено право антимонопольного органа выдавать рекламодателям, рекламопроизводителям, рекламораспространителям обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения законодательства РФ о рекламе.

Решение и предписание являются не единственными актами, принимаемыми комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Но именно на обязательность их исполнения указывает комментируемая статья. Приказом ФАС России от 22 декабря 2006 г. N 337 утверждены формы решения и предписания, которые названы среди других актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Например, в порядке ст. 51.1 комментируемого Закона комиссия может вынести определение о разъяснении решения и (или) предписания. Следует также учитывать другие документы, встречаемые в практике антимонопольного органа, но в комментируемой статье не упомянутые. Например, в целях предупреждения нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган на основании ст. 25.7 комментируемого Закона направляет должностному лицу хозяйствующего субъекта предостережение в письменной форме о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства (см. Приказ ФАС России от 14 декабря 2011 г. N 873 «Об утверждении Порядка направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства»).

В комментируемой статье перечислены субъекты, на которых распространяется устанавливаемая данной статьей обязательность исполнения решений и предписаний антимонопольного органа. Поскольку решение и предписание являются результатом рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, следует обратить внимание на то, что список указанных субъектов в данной статье отличается от приведенного в ст. 42, в котором определены лица, участвующие в деле о нарушении антимонопольного законодательства.

За рамками комментируемой статьи остался вопрос об обязательности исполнения решений и предписаний антимонопольного органа Банком России и об особенностях их исполнения группой лиц, в отношении которой ст. 9 комментируемого Закона также установлены запреты на действия (бездействие). Пленум ВАС РФ (в Постановлении от 30 июня 2008 г. N 30), разъясняя, например, вынесение «обязательного для исполнения предписания» в отношении органа местного самоуправления, особо отметил, что обязательные для исполнения предписания «могут быть вынесены антимонопольным органом в отношении любого органа местного самоуправления», без каких-либо ограничений по кругу этих органов, но с учетом положений ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 11). Таким образом, термин «орган местного самоуправления» в комментируемой статье толкуется весьма широко: это представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В комментируемой статье особое внимание обращено на факт исполнения решений и предписаний в установленный срок. В самом Законе содержание понятия «исполнение в срок» не уточняется. Однако согласно ч. 4 ст. 51 комментируемого Закона под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается «исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения». Контроль исполнения выданных предписаний осуществляет непосредственно антимонопольный орган. Предоставление антимонопольному органу в указанной связи права обратиться в арбитражный суд с исками, заявлениями о понуждении к исполнению вынесенных решений и предписаний (п. 6 ч. 1 ст. 23 комментируемого Закона) должно рассматриваться, по мнению ВАС РФ, как право антимонопольного органа заявить, например, в суде требования о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству, об обязательном заключении договора, об изменении или расторжении договора, о признании торгов недействительными. При этом это право антимонопольного органа не предоставляет ему возможности заявлять требования о подтверждении законности своего решения и (или) о выдаче исполнительного листа (п. 23 указанного выше Постановления ВАС РФ).

В зависимости от того, на что направлено законное решение, предписание, ст. 19.5 КоАП РФ (ч. 2.1 — 3) разграничивает применение норм об административной ответственности за невыполнение в установленный срок такого законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа. Следует заметить, что комментируемой статьей установлена обязательность исполнения решений и предписаний, в том числе любыми физическими лицами. Однако ст. 19.5 КоАП РФ (ч. 2.1 — 3) вводит ответственность только для должностных лиц и юридических лиц.

Статья 52 комментируемого Закона предусматривает, что решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу. Из содержания комментируемого Закона прямо не следует, что понимается под «приостановлением исполнения предписания антимонопольного органа». Норме ст. 52 судебным толкованием в ее совокупности с другими нормами законодательства придается следующее значение: указанный в законе факт приостановления исполнения предписания рассматривается как тождественный факту приостановления действия предписания, и под последним понимается временный запрет на его исполнение (временное прекращение исполнения). Нормы, предусматривающей исчисление сроков при приостановке исполнения предписания, в комментируемом Законе нет. После наступления момента, до которого было приостановлено исполнение предписания (вступления в законную силу решения суда), срок действия предписания не начинает течь заново. Также согласно позиции ВАС РФ следует учитывать, что обжалование решения не откладывает вступление его в законную силу. Дата изготовления решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства в полном объеме считается датой его принятия. С даты изготовления решения в полном объеме согласно ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ исчисляется срок давности привлечения к административной ответственности, и антимонопольный орган вправе возбудить дело об административном правонарушении независимо от того, обжаловано ли решение в судебном порядке (п. 10.1 указанного выше Постановления ВАС РФ).

 

Статья 37. Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 37

1. Часть 1 комментируемой статьи не содержит четкого указания на нормы права (их виды) в зависимости от отраслевой принадлежности.

Статья 22.1 Закона о конкуренции 1991 г. выделяла нормы уголовного, гражданского, административного права как основание ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, что могло рассматриваться как установление границ возможных санкций.

В комментируемой статье не обозначены даже границы негативных последствий нарушения ее диспозиции, т.е. мы не можем говорить о применении санкции данной статьи как способа обеспечения общеобязательности данной правовой нормы.

Являясь бланкетной, комментируемая статья не только не отсылает к конкретной статье какого-либо нормативного акта, но и не разграничивает отраслевую принадлежность норм, к которым отсылает. В ч. 1 комментируемой статьи лишь упоминается термин «законодательство Российской Федерации», т.е. ответственность в ней понимается в максимально широком смысле, хотя, по сути, никакой ответственности она не вводит.

При таком подходе законодателя любое изменение в законодательстве РФ правил поведения должно изменять и содержание бланкетной нормы ч. 1 комментируемой статьи как отсылающей к правилу поведения в широком смысле слова.

Следует также отметить, что в ч. 1 комментируемой статьи диспозиция представлена в урезанном виде, таким образом, что субъект, к которому статья обращена, получает представление лишь о целях законодателя в связи с фактом «нарушения антимонопольного законодательства» и самой возможностью некоего правового поведения. Диспозиция имеет в данном случае абстрактный характер, законодатель не уточнил, как именно может нарушаться антимонопольное законодательство.

Часть 1 комментируемой статьи, являясь бланкетной нормой, отсылает к иным бланкетным нормам других нормативных правовых актов. Так, ст. 34 Закона о рекламе для установления санкции за непредставление в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимых документов, материалов, объяснений, информации в письменной и (или) устной форме отсылает к законодательству РФ об административных правонарушениях.

По отношению к диспозиции нормы, сформулированной в ч. 1 комментируемой статьи, можно указать на несколько различных санкций как в статьях разных нормативных правовых актов, так и в одном правовом акте, но его разных статьях. Речь идет о санкциях, предусматривающих ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции, недопущение, ограничение или устранение конкуренции при отягчающих обстоятельствах (ст. 178 УК РФ), злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31 КоАП РФ), недобросовестную конкуренцию (ст. 14.33 КоАП РФ) и др.

2. Части 2 и 3 комментируемой статьи значительно расширяют содержание статьи по сравнению с ее названием. Данная статья обращена не только к целям наказания правонарушителя антимонопольного законодательства, но и к так называемым государственным мерам защиты права. Такое соотношение в рамках нормы об ответственности объясняется распространенным словоупотреблением, когда термин «санкция» относится и к объективно запрещенному действию, и к субъективно запрещенному действию. Для правильного понимания комментируемой статьи более важно другое: организованный характер мер как юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, так и защиты права в случае нарушения антимонопольного законодательства. Именно из такого понимания применения норм комментируемой статьи исходит Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 июня 2009 г. N 11-П <1>. Он указал, что требование о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства (по основаниям и процедуре применения, а также по своим правовым последствиям) — мера, являющаяся специфической формой принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений. Такая мера призвана обеспечивать восстановление баланса публичных и частных интересов путем изъятия доходов, полученных хозяйствующим субъектом в результате злоупотреблений, и компенсировать таким образом не подлежащие исчислению расходы государства, связанные с устранением негативных социально-экономических последствий нарушения антимонопольного законодательства. Компенсаторный характер данной меры обусловливает возможность ее применения за совершение деяний, связанных с монополистической деятельностью и нарушением требований добросовестной конкуренции, параллельно с мерами ответственности, носящими штрафной характер, что само по себе не затрагивает сферу действия общеправового принципа недопустимости повторного привлечения к ответственности за одно и то же деяние (non bis in idem).

———————————

<1> СЗ РФ. 2009. N 28. Ст. 3581.

 

Включение в комментируемую статью п. 3 связано с необходимостью уравновесить публичные и частные интересы. Очевидно, что содержанием комментируемой статьи не исчерпываются все возможные способы защиты гражданских прав лиц, права и интересы которых нарушены в результате нарушения антимонопольного законодательства. Часть 3 комментируемой статьи провозглашает дифференциацию при применении тех или иных мер государственного принуждения. Этим государство, с одной стороны, подтверждает публично-правовой характер ответственности нарушающего антимонопольное законодательство субъекта, с другой стороны, отрицает любое снижение гарантий защиты конкуренции в сфере предпринимательской деятельности в качестве частноправового института, опосредующего реализацию права собственности и свободу экономической деятельности (п. 4.3 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 июня 2009 г. N 11-П).

 

Статья 38. Принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход

Комментарий к статье 38

1. Применение данной статьи основано в первую очередь на ст. 2 комментируемого Закона, из которой следует, что антимонопольное законодательство базируется на Конституции РФ и ГК РФ. Статьей 1 ГК РФ установлен запрет на ограничение гражданских прав и свобод перемещения товаров, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Статьей 10 ГК РФ запрещено использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребления доминирующим положением на рынке. Указанные нормы в их правовой связи со статьями комментируемого Закона, и в частности с комментируемой статьей, определяют соотношение применения требований антимонопольного законодательства к гражданско-правовым отношениям. ВАС РФ обращает внимание на то, что сам по себе вывод о квалификации отношений как гражданско-правовых не влечет автоматическое признание решения или предписания антимонопольного органа недействительным. Закон о защите конкуренции формулирует требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота (п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30).

В комментируемой статье принудительное разделение или выделение только с точки зрения терминологии указанного Закона относится к ответственности. Эти категории не снабжены самостоятельным правовым механизмом привлечения к юридической ответственности. Скорее всего, речь идет о так называемых правоотрицающих мерах государства, которые, однако, в широком смысле слова именуются также санкциями и дополняются принудительными мерами воздействия со стороны государства. Государство отказывает в праве на самостоятельную личность поименованным в комментируемой статье субъектам в связи с систематическим осуществлением монополистической деятельности при условии их доминирующего положения.

Разделение и выделение названы как формы реорганизации в ст. 57 ГК РФ. Следует обратить внимание на субъектный состав, указанный в комментируемой статье. Если ст. 57 ГК РФ относится к юридическим лицам вообще, то комментируемая статья разрешает применять принудительное разделение и выделение только к коммерческой организации и некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход.

В отношении некоммерческих организаций в комментируемой статье используется термин «деятельность, приносящая доход». С точки зрения положений ст. 24 Закона о некоммерческих организациях это означает наиболее полный учет любых доходов некоммерческой организации, от осуществления как предпринимательской, так и иной приносящей доход деятельности. Такой деятельностью согласно указанной статье признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.

Из комментируемой статьи не следует, что антимонопольный орган при принудительном разделении и выделении некоммерческой организации должен следовать именно указанному содержанию «деятельности, приносящей доход» и выяснять, имела ли право некоммерческая организация на осуществление такой деятельности.

2. Комментируемая статья неоднородна в установлении единых правил для всех субъектов. Ее ч. 2 адресована лишь коммерческим организациям. По сути, в ней раскрывается отсутствующий в комментируемом Законе термин — «развитие конкуренции». Используемое в ст. 4 данного Закона понятие «конкуренция» в его тексте в сочетании со словами «развитие конкуренции» и в связи с действиями антимонопольного органа не встречается. Упоминание о цели — развитии конкуренции — больше относится к суду и его решению.

Обращает на себя внимание, что суд в своем решении должен положительно ответить на все вопросы в последовательности, примененной в ч. 2 комментируемой статьи. Например, признание судом невозможности самостоятельной деятельности на соответствующем товарном рынке для юридических лиц, созданных в результате реорганизации, должно означать для антимонопольного органа отказ в иске о принудительном разделении или выделении. Иное толкование будет означать, что комментируемая статья допускает принудительное разделение коммерческой организации или выделение из ее состава одной или нескольких коммерческих организаций без соблюдения в совокупности трех названных условий и в иных целях, чем развитие конкуренции. Общим для всех субъектов в комментируемой статье будет условие, предусмотренное в ч. 1: созданные в результате принудительного разделения организации не могут входить в одну группу лиц.

Как уже отмечалось выше, комментируемая статья предусматривает специальный случай реорганизации. Согласно п. 2 ст. 57 ГК РФ только законом может устанавливаться право на реорганизацию по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда. Термин «принудительная реорганизация» в ст. 57 ГК РФ не используется.

В комментируемой статье термин «принудительно» применяется только к разделению и выделению, поэтому неверно считать, что к формам реорганизации в случаях, указанных в Законе, относится принудительная реорганизация. Форму реорганизации выбирает не хозяйствующий субъект, а названный уполномоченный орган, в нашем случае — антимонопольный, обращающийся в суд с соответствующим заявлением. Такой подход подтверждается редкими судебными решениями, содержащими ссылки на ст. 57 ГК РФ в ее правовой связи с комментируемым Законом. Следует также заметить, что упомянутое в ч. 1 комментируемой статьи согласование с Банком России не изменяет субъектного состава лиц, имеющих право на обращение в суд. Иск в суд о принудительном разделении кредитной организации или выделении из ее состава одной или нескольких организаций в порядке комментируемой статьи подает именно антимонопольный орган, а не Банк России.

3. Часть 3 комментируемой статьи не содержит развернутого указания на порядок исполнения решения суда о принудительном разделении коммерческой организации либо о выделении из ее состава одной или нескольких коммерческих организаций, а также о разделении или выделении в отношении некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход.

Законодатель ограничил перечень субъектов, имеющих право на исполнение такого судебного решения, — поименован лишь собственник. Одновременное указание на уполномоченный собственником орган имеет номинальное значение, уполномоченный собственником орган будет действовать в рамках предоставленных собственником полномочий.

В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи требования к реорганизации должны содержаться в судебном решении, срок исполнения которого должен составлять не менее шести месяцев. Речь идет об обязательном указании, например, в судебном решении о выделении из состава коммерческой организации одной или нескольких коммерческих организаций, точного количества коммерческих организаций после проведения реорганизации, однозначной информации о переходе прав и обязанностей, в том числе с учетом правила комментируемой статьи об обязательном обособлении в реорганизованных организациях структурных подразделений реорганизованной коммерческой организации. По отношению к реорганизуемой некоммерческой организации в судебном решении указывается в том числе на характер правоспособности будущих реорганизованных организаций (коммерческие, некоммерческие организации).

Следует также учитывать, что антимонопольный орган принимает решение об обращении в суд по указанным в комментируемой статье основаниям при условии проведения предварительного обязательного анализа состояния конкуренции на товарном рынке (подп. «в» п. 1.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке). Иными словами, в иске антимонопольного органа должны быть указаны не только результаты анализа рынка, но и предполагаемые последствия, например необходимое для конкретного товарного рынка количество организаций в будущем, если требование антимонопольного органа будет удовлетворено судом.

В отличие от общего порядка реорганизации ч. 3 комментируемой статьи не содержит указания на последовательность действий и их субъекта в случае неисполнения судебного решения в срок и в порядке, которые указаны в судебном решении. В п. 2 ст. 57 ГК РФ, напротив, предусмотрено, что, если учредители (участники) юридического лица, уполномоченный ими орган или орган юридического лица, уполномоченный на реорганизацию его учредительными документами, не осуществят реорганизацию юридического лица в срок, определенный в решении уполномоченного государственного органа, суд по иску указанного государственного органа назначает внешнего управляющего юридическим лицом и поручает ему осуществить реорганизацию этого юридического лица.

Следует также отметить, что диспозицией п. 2 ст. 57 ГК РФ и диспозицией комментируемой статьи определены разные юридические факты. В первом случае — это неисполненное решение уполномоченного государственного органа о реорганизации юридического лица и следующее за этим судебное решение о назначении внешнего управляющего юридическим лицом, во втором — неисполненное решение суда о реорганизации. Отсутствие особенностей применения норм комментируемой статьи, в том числе отсутствие санкции как механизма восполнения отсутствующих действий собственника или уполномоченного им органа, легко объяснимо. Порядок исполнения судебного решения в каждом конкретном случае такой реорганизации предусмотрен в самом решении. Предусмотренное подп. «и» п. 6 ч. 1 ст. 23 комментируемого Закона право антимонопольного органа обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о понуждении к исполнению своих решений и предписаний на исполнение решения суда о реорганизации не распространяется.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code