Глава 6. ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА (ст.ст. 25.1-26)

Комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции» (постатейный)

Статья 25.1. Проведение проверок антимонопольным органом

Комментарий к статье 25.1

1. Отношения, связанные с проведением антимонопольными органами проверок, регламентируются нормами ст. 25.1 — 25.7 Закона о защите конкуренции и частично — нормами Закона N 294-ФЗ.

На ведомственном уровне проведение проверок определено Приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. N 340 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации» <1> (далее — Регламент проведения проверок).

———————————

<1> БНА. 2012. N 45.

 

В силу п. 1 ч. 4 ст. 1 Закона N 294-ФЗ при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства РФ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами. В нашем случае речь идет о Законе о защите конкуренции.

Такого рода особенности организации и проведения проверок могут устанавливаться в отношении не только государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства РФ, но и некоторых иных видов деятельности, оказывающих непосредственное влияние на формирование конкурентной среды: государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций; государственного надзора в сфере рекламы; государственного контроля (надзора) в сферах естественных монополий и в области регулируемых государством цен (тарифов) (см. п. 1, 4, 8, 20, 21 ч. 4 ст. 1 Закона N 294-ФЗ).

Согласно ч. 5 ст. 27 Закона N 294-ФЗ с 1 августа 2011 г. его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований и сроков их проведения, применяются при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением антимонопольного законодательства.

Поэтому Законом о защите конкуренции могут устанавливаться виды, предмет, основания, сроки и периодичность проведения проверок, а также порядок уведомления о проведении внеплановых выездных проверок и согласования их проведения с органами прокуратуры.

В остальной части при проведении проверок следует руководствоваться Законом N 294-ФЗ (например, в отношении права и обязанности контролирующих органов и проверяемых лиц, порядка взаимодействия контролирующих органов).

В силу п. 4 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства РФ, так как гл. 9 Закона о защите конкуренции в полной мере регламентирует указанные отношения.

Положения Закона N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются также при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией (п. 2 ч. 3.1 ст. 1).

2. Субъектами, в отношении которых антимонопольный орган вправе проводить контрольные мероприятия, выступают: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы государственной власти субъектов РФ; в) органы местного самоуправления; г) иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации; д) государственные внебюджетные фонды; е) коммерческие организации; ж) некоммерческие организации; з) физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Органы власти, коммерческие организации и физические лица могут подвергаться проверке на предмет соответствия их поведения всем нормам Закона о защите конкуренции.

Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений ст. 10, 11, 14 — 17.1, 19 — 21 комментируемого Закона при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. Не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций.

3. Проверка осуществляется в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа, который, в частности, содержит информацию: о проверяющих и проверяемых лицах; целях, задачах, предмете проверки и сроке ее проведения; сроках проведения и перечне мероприятий по контролю; дате начала и окончания проведения проверки.

4. Антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки в форме выездных и документарных проверок.

Не допускается уведомление о проверке соблюдения ст. 11 и 16 комментируемого Закона, запрещающих заключение ограничивающих конкуренцию соглашений. Как отмечает А. Бирюков, «цель такой «внезапной» проверки — обнаружение документов и электронной информации, которые могли быть скрыты в случае предварительного уведомления проверяемого лица или направления ему письменного запроса» <1>.

———————————

<1> Бирюков А. Выездные антимонопольные проверки // Корпоративный юрист. 2012. N 6 (приложение). С. 47.

 

5. Общий срок проведения проверки, не превышающий одного месяца с даты начала ее проведения, в исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, может быть продлен на два месяца руководителем антимонопольного органа (в целях проведения экспертиз, исследований, испытаний, осуществления перевода на русский язык документов, представленных проверяемым лицом на иностранном языке, и других необходимых мероприятий, без которых невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства).

Порядок продления срока проведения проверки устанавливается федеральным антимонопольным органом. Такой документ пока не принят.

 

Статья 25.2. Доступ должностных лиц антимонопольного органа на территорию или в помещение для проведения проверки

Комментарий к статье 25.2

1. Пункт 1.6 Регламента проведения проверок уточняет содержание ч. 1 комментируемой статьи — должностные лица при осуществлении государственного контроля обязаны «проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей (по всей видимости, в служебное рабочее время. — Авт.), выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) антимонопольного органа».

Следует заметить, что указанный пункт, обязывающий предоставить доступ на территорию и (или) в помещение, здание проверяемого лица при предъявлении копии приказа (распоряжения), вступает в противоречие с п. 3.35, 3.42 Регламента, согласно которым должностные лица антимонопольного органа при проведении проверок вправе иметь беспрепятственный доступ на территорию и (или) в помещение, здание проверяемого лица при предъявлении ими служебных удостоверений и приказа антимонопольного органа о проведении проверки.

В этой ситуации следует руководствоваться нормой ч. 1 комментируемой статьи: у должностных лиц антимонопольного органа, проводящих проверку, должны быть служебные удостоверения и приказ руководителя антимонопольного органа.

Служебное удостоверение является официальным документом, подтверждающим служебное положение и должность гражданских служащих антимонопольного органа.

2. Предусмотренное в комментируемой статье ограничение доступа должностных лиц антимонопольного органа, проводящих проверку, в жилище проверяемого лица основано на ст. 25 Конституции РФ, согласно которой никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

Под жилищем следует понимать индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящие в жилищный фонд, но предназначенные для временного проживания. Это определение приведено в примечании к ст. 139 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за незаконное проникновение в жилище, совершенное против воли проживающего в нем лица.

3. При воспрепятствовании доступу должностных лиц антимонопольного органа, проводящих проверку, на территорию или в помещение проверяемого лица составляется акт о воспрепятствовании доступу должностного лица на территорию (в помещение) проверяемого лица (приложение N 6 к Регламенту проведения проверок).

В соответствии с п. 4.2.1 Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы (утв. Приказом МВД России N 878 и ФАС России N 215 от 30 декабря 2004 г. <1>) МВД России выделяет сотрудников органов внутренних дел для оказания практической помощи работникам ФАС России в проведении мероприятий по проверке коммерческих и некоммерческих организаций, для пресечения противоправных действий, препятствующих исполнению служебных обязанностей работниками ФАС России.

———————————

<1> Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

 

Статья 25.3. Осмотр

Комментарий к статье 25.3

1. Осмотр производится должностными лицами, проводящими проверку, с участием проверяемого лица, его представителя, иных привлекаемых антимонопольным органом к участию в проверке лиц, в присутствии не менее чем двух понятых.

Осмотр не является обыском, поэтому проводящие осмотр должностные лица должны запрашивать документы и информацию, соответствующие определенному в приказе предмету проверки, а не проводить самостоятельный их поиск.

2. Во время проведения осмотра документы и информация изъятию не подлежат — производятся фото- и киносъемка, видеозапись, снимаются копии с документов, делаются копии электронных носителей информации. Также документы и информация могут быть истребованы в порядке, предусмотренном ст. 25.4 комментируемого Закона.

Все обнаруженное при осмотре, изготовленные копии с документов и электронных носителей информации должны быть предъявлены понятым и другим участникам осмотра.

3. Форма протокола осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица приведена в приложении N 4 к Регламенту проведения проверок.

 

Статья 25.4. Истребование документов и информации при проведении проверки

Комментарий к статье 25.4

1. При истребовании документов и информации должностные лица антимонопольного органа должны использовать форму «Требования о представлении документов (информации)», приведенную в приложении N 7 к Регламенту проведения проверок.

В требовании должны быть перечислены запрашиваемые документы и информация, а также указан срок их предоставления (в течение трех рабочих дней с даты получения требования).

2. Истребуемые документы представляются в виде копий, заверенных в порядке, установленном законодательством РФ.

Копией документа является не имеющий юридической силы документ, полностью воспроизводящий информацию подлинного документа и все его внешние признаки или часть их.

Заверяя копии документов, можно руководствоваться п. 3.26 «ГОСТ Р 6.30-2003. Государственный стандарт Российской Федерации. Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», в соответствии с которым при заверении соответствия копии документа подлиннику ниже реквизита «Подпись» проставляется заверительная надпись «Верно» и указываются должность лица, заверившего копию, личная подпись, расшифровка подписи (инициалы, фамилия), дата заверения.

Несмотря на то что требования указанного государственного стандарта имеют рекомендательный характер <1> в судебной практике <2>, учитывая отсутствие иного законодательно определенного порядка, заверение копии в предусматриваемом п. 3.26 ГОСТ Р 6.30-2003 порядке признается надлежащим заверением.

———————————

<1> См.: Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов. Методические рекомендации по внедрению ГОСТ Р 6.30-2003. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

<2> См., например: Определение ВАС РФ от 22 августа 2008 г. N 10793/08 по делу N А04-8624/07-14/574; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 2 марта 2011 г. по делу N А56-41318/2010.

 

3. Должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, в целях реализации возложенных на них полномочий вправе запрашивать у хозяйствующих субъектов необходимые документы и информацию, а хозяйствующий субъект — в установленный срок их представить либо уведомить о невозможности представления (в том числе в связи с их отсутствием).

4. Непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством РФ, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) влечет административную ответственность по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ.

 

Статья 25.5. Общие требования, предъявляемые к протоколу, составленному при проведении действий по осуществлению антимонопольного контроля

Комментарий к статье 25.5

Комментируемая статья устанавливает общие требования, предъявляемые к протоколу, составленному при проведении действий по осуществлению антимонопольного контроля. Нарушение установленных правил оформления (недостатки содержания протокола, отсутствие подписи понятых и др.) свидетельствует о несоблюдении установленного комментируемым Законом порядка, а сам протокол не может являться надлежащим доказательством по делу о нарушении антимонопольного законодательства и подтверждать изложенные в нем обстоятельства.

 

Статья 25.6. Оформление результатов проверки

Комментарий к статье 25.6

1. В акте, составляемом по результатам проверки на бланке антимонопольного органа, отражается следующая информация: номер и дата приказа о проведении проверки; наименование проверяемого лица, адрес места проведения проверки, сведения о проведении проверки его структурных подразделений; продолжительность проверки; сведения о должностных лицах антимонопольного органа, составляющих акт, о присутствующих лицах, о руководителе проверяемого лица в период проведения проверки; предмет проводимой проверки; период, за который проведена проверка соблюдения антимонопольного законодательства РФ; срок и место проведения проверки; обстоятельства, имеющие отношение к проводимой проверке, выявленные в ходе ее проведения; признаки нарушения требований антимонопольного законодательства РФ, выявленные в ходе проверки; факты невыполнения ранее выданного предписания.

В остальном следует руководствоваться ст. 16 Закона N 294-ФЗ. В частности, акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле антимонопольного органа.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок, в котором должностными лицами антимонопольного органа будет осуществлена запись о проведенной проверке.

В судебной практике <1> несоставление акта не расценивается как существенное нарушение процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, влекущее признание недействительным решения антимонопольного органа, поскольку такое правовое последствие не предусмотрено Законом о защите конкуренции.

———————————

<1> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 7 марта 2012 г. по делу N А59-1998/2011.

 

2. Форма акта проверки приведена в приложении N 8 к Регламенту проведения проверок.

 

Статья 25.7. Предостережение о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 25.7

1. С 5 февраля 2012 г. вступил в силу Приказ ФАС России от 14 декабря 2011 г. N 873 «Об утверждении Порядка направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства» <1>, устанавливающий внутриведомственные процедуры подготовки и направления антимонопольным органом предостережения.

———————————

<1> РГ. 2012. 25 янв.

 

2. Согласно ч. 1 комментируемой статьи предостережение в письменной форме о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства, антимонопольный орган направляет должностному лицу хозяйствующего субъекта. По нашему мнению, это не совсем верно, поскольку правонарушителем может быть как должностное лицо, так и хозяйствующий субъект, от имени которого выступает должностное лицо в качестве органа управления.

Решение о направлении предостережения принимается руководителем антимонопольного органа на основании внутриведомственной правовой экспертизы, результатом которой является заключение, содержащее информацию об основаниях для направления предостережения и нормах антимонопольного законодательства, которые могут быть нарушены хозяйствующим субъектом.

3. Основанием для направления предостережения является публичное заявление должностного лица хозяйствующего субъекта о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение в будущем будет реализовано, что может привести к нарушению антимонопольного законодательства. При этом на момент обнародования публичного заявления должны отсутствовать основания для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Вместе с тем ни Закон о защите конкуренции, ни указанный Приказ не содержат конкретных признаков действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства. В связи с этим любые публичные заявления об изменениях конъюнктуры рынка, деловых намерениях, планируемых сделках и иной значимой для бизнес-сообщества информации могут служить поводом для вынесения предупреждения, если они могут повлиять на состояние конкуренции.

Кроме того, одним из признаков согласованных действий хозяйствующих субъектов является условие о том, что действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий (п. 2 ч. 1 ст. 8 комментируемого Закона). В этом случае предупреждение как мера антимонопольного реагирования не используется, а применяются иные меры. Но не всякие совместно осуществляемые действия подпадают под категорию согласованных, в связи с чем необходимо учитывать иные факторы (например, хозяйствующие субъекты должны быть конкурентами; размер их совокупной доли должен составлять менее 20%, а каждого — менее 8%; они не должны входить в одну группу лиц, находящихся под контролем).

 

Статья 26. Обязанность антимонопольного органа по соблюдению коммерческой, служебной, иной охраняемой законом тайны

Комментарий к статье 26

1. С положениями комментируемой статьи корреспондирует норма п. 5 ст. 15 Закона N 294-ФЗ, вводящая запрет при проведении проверки должностным лицам контролирующего органа распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ.

2. Лица, права и законные интересы которых были нарушены в связи с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации, вправе обратиться в установленном порядке за судебной защитой своих прав, в том числе с исками о возмещении убытков, компенсации морального вреда, защите чести, достоинства и деловой репутации. Требование о возмещении убытков не может быть удовлетворено в случае предъявления его лицом, не принимавшим мер по соблюдению конфиденциальности информации или нарушившим установленные законодательством РФ требования о защите информации, если принятие этих мер и соблюдение таких требований являлись обязанностями данного лица (ч. 2 ст. 17 Закона об информации).

Разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом, лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, может привести к привлечению к административной ответственности по ст. 13.14 КоАП РФ.

Уголовная ответственность за незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, установлена ст. 183 УК РФ. В этом случае уголовно наказуемыми деяниями являются собирание сведений, составляющих коммерческую тайну, путем похищения документов, подкупа или угроз, а равно иным незаконным способом, незаконные разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую тайну, без согласия их владельца лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе.

3. Часть 3 комментируемой статьи, по сути, воспроизводит нормы ст. 16 и 1069 ГК РФ, устанавливающих ответственность за убытки (вред), причиненные государственными органами и их должностными лицами: вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) федеральных государственных органов либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны РФ.

Тем самым устанавливаются дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code