Глава 6. ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА (ст.ст. 22-25)

Комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции» (постатейный)

Статья 22. Функции антимонопольного органа

Комментарий к статье 22

ФАС России в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением не только антимонопольного законодательства, но и законодательства в иных сферах, оказывающих непосредственное или опосредованное воздействие на состояние конкуренции в России — законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части полномочий антимонопольного органа); рекламы; контроля за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства; контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (в части полномочий антимонопольного органа).

В соответствии с подп. «а» п. 5 Постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» <1> к числу основных функций ФАС России относится контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов.

———————————

<1> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1482.

 

Таким образом, к компетенции этой Службы отнесены не только вопросы антимонопольного регулирования, но и иные сферы, оказывающие влияние на состояние конкурентной среды. Тем самым обеспечивается комплексный подход к реализации целей и задач государственной конкурентной политики.

Руководство деятельностью ФАС России осуществляет Правительство РФ.

ФАС России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ. Место нахождения ФАС России — г. Москва.

В соответствии с п. 10.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе ее руководитель утверждает положения о структурных подразделениях центрального аппарата Службы и ее территориальных органах.

Центральный аппарат ФАС России состоит из управлений по основным направлениям деятельности службы, являющихся структурными подразделениями. В состав управлений входят отделы.

Решения Президиума ФАС России используются в качестве способа доведения правовых позиций антимонопольного органа <1>.

———————————

<1> См., например: решения Президиума ФАС России от 5 сентября 2012 г. N 8-26/4 «О квалификации действий кредитных и страховых организаций в рамках договоров коллективного страхования жизни и здоровья заемщиков» и от 22 февраля 2012 г. N 1-6/8-1 «О квалификации действий кредитных и страховых организаций в рамках договоров коллективного страхования жизни и здоровья заемщиков».

 

В соответствии с п. 2.24, 2.25 Регламента ФАС России (утв. Приказом ФАС России от 9 апреля 2007 г. N 105 <1>) в ФАС России образуется Коллегия Федеральной антимонопольной службы (далее — Коллегия). Она осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Регламентом ФАС России, Положением о Коллегии, утверждаемым соответствующим Приказом ФАС России.

———————————

<1> БНА. 2007. N 30.

 

Коллегия является постоянно действующим совещательным органом при руководителе ФАС России и им возглавляется. В составе Коллегии образуется президиум. Заседания президиума Коллегии проводятся по решению руководителя ФАС России.

Принятые на заседании Коллегии (президиума Коллегии) решения оформляются протоколом и при необходимости вводятся в действие (объявляются) Приказом ФАС России.

Таким образом, руководитель ФАС России вправе создавать Коллегию и в ее составе президиум Коллегии. Но эти органы, обладающие статусом структурного подразделения Службы, являются совещательными и не вправе издавать юридически значимые документы для неопределенного круга лиц.

ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Приказом ФАС России от 26 января 2011 г. N 30 утверждено Положение о ТОФАС, в соответствии с п. 3 которого территориальный орган ФАС России осуществляет свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов РФ во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, в том числе с многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг.

В связи с этим представляется важным вопрос о разграничении полномочий между ФАС России и ее территориальными органами при осуществлении антимонопольного контроля и принятии мер реагирования на нарушения антимонопольного законодательства. Во-первых, в Положении о ТОФАС определены полномочия территориальных органов. Во-вторых, приказами ФАС России регламентируется порядок осуществления тех или иных функций, устанавливаются полномочия ТОФАС. Так, в соответствии с п. 1.3 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией (утв. Приказом ФАС России от 17 января 2007 г. N 5) <1> государственную функцию по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией исполняет ФАС России и ее территориальные органы.

———————————

<1> БНА. 2007. N 29.

 

Разграничение полномочий осуществляется путем издания писем <1>, что нельзя признать в достаточной мере обоснованным, так как все вопросы компетенции ТОФАС должны быть разрешены в нормативном правовом акте ФАС России, к числу которых письма не относятся.

———————————

<1> См., например: письмо ФАС России от 25 декабря 2008 г. N ИА/35409 «О ходатайствах, рассматриваемых в ЦА ФАС России».

 

При осуществлении ТОФАС указанных полномочий ФАС России в случае необходимости может запросить у него материалы для своего рассмотрения.

Комментируемая статья определяет несколько основных направлений деятельности ФАС России:

1) обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства;

2) выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения;

3) предупреждение нарушений антимонопольного законодательства;

4) осуществление государственного контроля за экономической концентрацией.

Полномочия ФАС России в части антимонопольного регулирования в рамках означенных направлений указаны в ст. 23 комментируемого Закона.

 

Статья 23. Полномочия антимонопольного органа

Комментарий к статье 23

1. Антимонопольный орган обладает полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в порядке, предусмотренном нормами гл. 9 комментируемого Закона (см. коммент. к ней).

2. По результатам рассмотренного дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решения и выдает предписания.

В решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства содержатся, в частности, выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика, а также выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в него и подлежащих выполнению.

Предписание выдается на основании решения Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства и оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность на основании ч. 2.1 — 2.7 ст. 19.5 КоАП РФ.

Предписание может не выдаваться, если на момент вынесения решения по делу инкриминируемые ответчику нарушения антимонопольного законодательства устранены им в добровольном порядке.

Содержание предписания различается в зависимости от вида ответчика по делу и характера инкриминируемых ему деяний.

Хозяйствующим субъектам выдаются предписания, большинство из которых являются содержательно вполне определенными. Однако в соответствии с подп. «д», «ж», «н» п. 2 ч. 1 комментируемой статьи могут выдаваться предписания о недопущении антиконкурентных действий, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Перечень такого рода действий не является исчерпывающим, а потому отсутствуют формальные препятствия для включения в предписание, например, требования о принятии хозяйствующим субъектом торгово-сбытовой политики в виде локального правового акта, определяющего размер и условия применения скидок и (или) надбавок к цене товара, устанавливаемой в соответствующий период, в зависимости от основных условий договора поставки, таких, как ее объем, условия оплаты товара (предоплата или отсрочка платежа), качественные характеристики товара, а также иных экономически и (или) технологически обоснованных факторов, влияющих на формирование отпускной цены на продукцию.

Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам выдаются обязательные для исполнения предписания: а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции; г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. В указанном случае положения п. «в» и «г» также расширяют возможности применения предписания как меры воздействия на нарушителя.

При выявлении нарушений в ходе организации и проведения торгов и иных способов отбора контрагентов антимонопольный орган вправе выдать организатору торгов, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества, порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Поскольку само антимонопольное законодательство устанавливает открытый перечень действий (бездействия), квалифицируемых в качестве нарушений, перечень предписаний должен иметь открытый характер. Однако такая открытость приводит к определенной условности границ тех полномочий, в рамках осуществления которых антимонопольный орган вправе выдавать предписания, не вторгаясь в компетенцию других юрисдикционных органов — Роспотребнадзора (по жалобам потребителей о нарушении их прав и норм законодательства о защите прав потребителей субъектами, формально подпадающими под критерии нарушителей антимонопольного законодательства) и арбитражных судов.

В п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 отмечается следующее: «Антимонопольный орган в ходе контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, установив факт злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением (в том числе навязывание цены при заключении договора, неверное применение регулируемых цен (тарифов)), принимает меры по прекращению соответствующего нарушения и обеспечению условий конкуренции, а также по привлечению нарушителей к административной ответственности.

Однако необходимо учитывать, что, прекращая указанное нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесенных убытков» <1>.

———————————

<1> ВВАС РФ. 2008. N 8.

 

Как указано в Постановлении Президиума ВАС РФ от 12 июля 2006 г. N 1812/06 <1>, спорные правоотношения, возникшие в связи с применением перевозчиком тарифов за перевозку грузов, т.е. в связи с исполнением условий договора перевозки, имеют гражданско-правовой характер и, следовательно, подлежат разрешению в судебном порядке. Исходя из приведенной правовой позиции, антимонопольный орган не вправе вмешиваться в такие правоотношения.

———————————

<1> ВВАС РФ. 2006. N 9.

 

В другом случае факт несогласия потребителя с объемом электроэнергии, предъявленным к оплате, не был квалифицирован в качестве обстоятельства, свидетельствующего о навязывании невыгодных условий, ограничении прав, ущемлении интересов. Нарушение выразилось в том, что в связи с признанием прибора учета нерасчетным и не соответствующим требованиям ГОСТ в отношении абонента расчет платы за электроэнергию был произведен исходя из объема безучетного потребления электроэнергии. Предписание о прекращении нарушений ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции путем аннулирования задолженности абонента в сумме, рассчитанной на основании акта о неучтенном потреблении электроэнергии, было признано незаконным <1>.

———————————

<1> См.: Определение ВАС РФ от 26 ноября 2012 г. N ВАС-14997/12 и Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 19 июля 2012 г. по делу N А03-18954/2011.

 

Обязав общество выставлять абоненту (пользователю) отдельный счет на оплату услуг телефонной связи, услуг связи по передаче данных, услуг проводного радио, антимонопольный орган вмешался в гражданско-правовые отношения по установлению порядка расчетов за оказанные услуги <1>.

———————————

<1> См.: Определение ВАС РФ от 24 июня 2009 г. N 5724/09 и Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 13 января 2009 г. по делу N А70-2893/2008; п. 10 Обзора практики Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по рассмотрению споров, связанных с участием антимонопольных органов (утв. Постановлением Президиума ФАС Западно-Сибирского округа от 9 июля 2010 г. N 5).

 

Было признано незаконным предписание антимонопольного органа, которым фактически применены условия договора в пользу стороны — заявителя жалобы, и приняты меры по защите субъективных гражданских прав (о прекращении включения в оплачиваемое время пользования вагонами неоплачиваемого технологического времени, связанного с подачей вагонов к местам погрузки, выгрузки грузов и уборкой вагонов с этих мест; о недопущении нарушения сроков принятия готовых к уборке вагонов с железнодорожного выставочного пути и др.) <1>.

———————————

<1> См.: Определение ВАС РФ от 19 мая 2010 г. N 5587/10 и Постановление ФАС Поволжского округа от 4 марта 2010 г. по делу N А06-4095/2009.

 

Следует учесть, что добиться в определенной ситуации защиты нарушенных прав возможно путем обращения как в суд, так и в антимонопольный орган. Как отмечается в п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30, право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений. Закон о защите конкуренции не содержит указаний на то, что защита гражданских прав в административном порядке (путем рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства) исключается при наличии возможности обратиться в арбитражный суд или, наоборот, является обязательным условием обращения лиц, чьи права нарушены, в суд.

Важно другое. Антимонопольные органы должны выявлять и квалифицировать действия (бездействие) в качестве нарушений, но не вправе вторгаться в сферу разрешения гражданско-правовых споров хозяйствующих субъектов, что, собственно, и является ограничением их административных полномочий.

3. Антимонопольный орган вправе выдавать предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в порядке ст. 39.1 комментируемого Закона.

4. В полномочия антимонопольного органа вменяется направление в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Банк России предложений о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий, в случае если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство.

Данное полномочие представляет собой исключение из подп. «а» п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, предусматривающего право антимонопольного органа на выдачу федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам обязательных для исполнения предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Следовательно, антимонопольный орган не вправе выносить предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, в отношении федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг и Банка России. Указанным органам адресуются предложения, исполнение которых не является обязательным.

Если заинтересованные лица считают, что акты и (или) действия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг или Банка России нарушают антимонопольное законодательство и соответственно их субъективные права, то для защиты нарушенных прав необходимо обжаловать эти акты или действия в порядке, установленном гл. 23, 24 АПК РФ.

5. С 2012 г. антимонопольный орган вправе направлять в письменной форме за подписью его руководителя или заместителя руководителя предостережения о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства должностным лицам хозяйствующих субъектов, публично заявляющим о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства.

Основания и порядок направления предостережений регламентируются в ст. 25.7 комментируемого Закона.

6. В соответствии с п. 4.2 ч. 1 комментируемой статьи антимонопольный орган уполномочен рассматривать жалобы заявителей на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством РФ торгов, продажи государственного или муниципального имущества.

Исходя из этого и п. 3.1 ч. 1 комментируемой статьи, антимонопольный орган наделен правом рассмотрения в установленном порядке жалоб на действия организатора торгов по реализации арестованного имущества в процессе исполнительного производства и вынесения соответствующих решений и предписаний по результатам рассмотрения жалоб <1>.

———————————

<1> См.: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 ноября 2012 г. по делу N А60-23163/2012.

 

7. В случаях и в порядке, которые установлены законодательством РФ, антимонопольный орган привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие организации и некоммерческие организации, их должностных лиц, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также должностных лиц государственных внебюджетных фондов, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.

Федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.15, ч. 6 и 12 ст. 9.16, ст. 9.21, 14.3, 14.9, 14.31 — 14.33, 14.38, 14.40 — 14.42, ч. 2.1 — 2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 (в пределах своих полномочий), 19.31 КоАП. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени антимонопольных органов вправе: 1) руководитель федерального антимонопольного органа, его заместители; 2) руководители структурных подразделений федерального антимонопольного органа, их заместители, за исключением дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3, 14.9, 14.31 — 14.33 КоАП РФ.

8. Помимо вынесения предписаний, средством воздействия на нарушителей антимонопольного законодательства является обращение в суд. В этих целях антимонопольный орган вправе не только участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства <1> (п. 7 ч. 1 комментируемой статьи), но и обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями, предмет которых назван в подп. «а» — «и» п. 6 ч. 1 комментируемой статьи.

———————————

<1> Рассматривая дела, возбужденные на основании исков, заявлений иных лиц, арбитражный суд должен известить об этом антимонопольный орган для обеспечения возможности его участия. При этом процессуальный статус антимонопольного органа определяется исходя из характера рассматриваемого спора (п. 21 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30).

 

По смыслу п. 6 ч. 1 комментируемой статьи (поскольку используется оговорка «в том числе») предмет исков, заявлений о нарушении антимонопольного законодательства не исчерпывается указанным перечнем. Допустимо предъявление требований иного рода при условии, что удовлетворение заявленного в суд требования приведет к устранению нарушения антимонопольного законодательства.

В силу п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 право антимонопольного органа обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о понуждении к исполнению своих решений и предписаний (подп. «и» п. 6 ч. 1 комментируемой статьи) с учетом положений АПК РФ не может рассматриваться как предоставляющее указанному органу возможность заявлять требования о подтверждении законности своего решения и (или) о выдаче исполнительного листа.

Это право предполагает в случае неисполнения лицом выданного ему предписания помимо привлечения данного лица к административной ответственности право антимонопольного органа обратиться в арбитражный суд с самостоятельным требованием к нарушителю, связанным с исполнением решения и направленным на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в рамках полномочий антимонопольного органа. Так, могут быть заявлены требования о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству, об обязательном заключении договора, об изменении или расторжении договора, о признании торгов недействительными и др.

Антимонопольный орган, установив, что нормативный правовой акт или ненормативный акт органа исполнительной власти нарушает положения Закона о защите конкуренции, и исходя из существа конкретного выявленного им нарушения, вправе на основании подп. «а» п. 3 ч. 1 комментируемой статьи выдать предписание об отмене или изменении этого акта либо на основании подп. «а» п. 6 ч. 1 обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании акта недействующим или недействительным полностью или частично <1>.

———————————

<1> Такая правовая позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 2 февраля 2010 г. N 11923/09 (ВВАС РФ. 2010. N 5). См. также: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27 сентября 2012 г. по делу N А13-6012/2011.

 

Согласно п. 15 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. Антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Банка России. При применении данных норм в их взаимосвязи следует учитывать, что они не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.

9. Антимонопольный орган ведет:

а) реестр хозяйствующих субъектов (за исключением финансовых организаций), имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35% или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов.

Порядок формирования и ведения указанного реестра установлен Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 2007 г. N 896 «Об утверждении Правил формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов»;

б) реестр лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Сведения, включенные в указанный реестр, не подлежат опубликованию в средствах массовой информации и размещению в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Порядок формирования и ведения указанного реестра установлен Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. N 378 «Об утверждении Правил формирования и ведения реестра лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации» <1>.

———————————

<1> СЗ РФ. 2012. N 18. Ст. 2237.

 

Формирование и ведение реестра осуществляются путем включения в него сведений о лицах, привлеченных ФАС России (ее территориальными органами) и судами к административной ответственности в соответствии со ст. 14.9 «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления» КоАП РФ, а также в целях применения ст. 178 «Недопущение, ограничение или устранение конкуренции» УК РФ, должностных лиц хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарном рынке, привлеченных ФАС России (ее территориальными органами) и судами к административной ответственности в соответствии со ст. 14.31 «Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке» и 14.31.1 «Злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов» КоАП РФ.

10. Помимо перечисленных выше полномочий, антимонопольный орган размещает на сайте антимонопольного органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет решения и предписания, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц. Однако этой информацией открытость ФАС России не исчерпывается.

В соответствии с п. 2.1 Положения об информационной политике Федеральной антимонопольной службы (утв. Приказом ФАС России от 21 февраля 2008 г. N 54 <1>) информация о деятельности ФАС России может быть открытой или ограниченной к доступу. К открытой информации относятся: сведения о возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о размещении заказов и законодательства о рекламе; информация о факте подачи ходатайств (уведомлений) юридическими и физическими лицами (без раскрытия параметров сделок, заявленных в них) и о принятых по ним решениях и (или) предписаниях; информация о результатах проверок по поступающим в ФАС России заявлениям; сведения о результатах анализа рынков, проводимого ФАС России и (или) его территориальными органами; решения ФАС России о включении (исключении) в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара свыше 35%; решения и предписания ФАС России по фактам нарушения антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о размещении заказов и законодательства о рекламе; информация о судебных решениях по делам с участием ФАС России; информация о разрабатываемых ФАС России проектах федеральных законов и иных нормативных правовых актах; тезисы выступлений руководителя ФАС России, его заместителей и руководителей структурных подразделений на семинарах, конференциях и круглых столах по антимонопольной тематике; информация о решениях коллегии ФАС России; информация о результатах встреч руководителя ФАС России и его заместителей с иностранными делегациями; информация о международных мероприятиях, проводимых с участием ФАС России; соглашения, программы, меморандумы о сотрудничестве ФАС России с государственными органами РФ и с конкурентными ведомствами зарубежных стран; иная информация и сведения о деятельности ФАС России, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. N 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» <2>; информация, не имеющая в соответствии с законодательством РФ ограничений по доступу.

———————————

<1> Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

<2> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5832.

 

11. Антимонопольный орган дает разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства. В силу п. 3.20 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по предоставлению государственной услуги по даче разъяснений по вопросам применения федеральным антимонопольным органом антимонопольного законодательства Российской Федерации (утв. Приказом ФАС России от 20 января 2012 г. N 22 <1>) по итогам рассмотрения запроса осуществляется подготовка письма в адрес заявителя (либо с разъяснением, либо с информацией о невозможности дачи разъяснения).

———————————

<1> РГ. 2012. 31 окт.

 

Следует признать наличие возможности оспаривания писем, решений Президиума ФАС России (см. коммент. к ст. 22) и иных такого рода правовых актов, примером чему служит решение ВАС РФ от 29 марта 2012 г. N ВАС-16112/11 о признании недействующим письма ФАС России от 23 мая 2011 г. N ИА/19713. Как указал суд, решение вопроса о том, носит ли тот или иной акт органа государственной власти нормативный характер, должно осуществляться независимо от его формы, содержания и других условий, например государственной регистрации, опубликования в официальном издании. Нормативный характер правового акта определяется в зависимости от его конкретного содержания и характера правоотношений, по поводу которых возник спор, в том числе от того, затрагивает ли он права и законные интересы неопределенного круга лиц. Оспариваемый акт носит нормативный характер, поскольку содержит понятие, определение которого не закреплено федеральным законодательством, и предусматривает условия, влекущие правовые последствия, рассчитанные на многократное применение. Таким образом, для квалификации правового акта в качестве нормативного важное значение имеют не формальные признаки (регистрация и опубликование), а сущностные (содержание и характер правоотношений).

В другом деле указано, что отсутствие регистрации правового акта в Минюсте России, официального опубликования, а также издание данного акта в форме письма само по себе не свидетельствует о том, что этот документ не является нормативным правовым актом <1>.

———————————

<1> См.: решение ВАС РФ от 29 декабря 2010 г. N ВАС-13888/10.

 

Такую же логику можно было применить и в отношении иных правовых актов ФАС России разъясняющего характера, а именно:

1) рекомендаций (Рекомендации по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата (утв. ФАС России 11 декабря 2012 г.), Рекомендации ФАС России дистрибьюторам и автопроизводителям автомобильной продукции в Российской Федерации (утв. ФАС России 7 сентября 2012 г.));

2) методических рекомендаций (Методические рекомендации по применению антимонопольными органами статьи 2.9 КоАП (в части прекращения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, по малозначительности), Методические рекомендации по осуществлению антимонопольного контроля предоставления государственных (муниципальных) услуг);

3) разъяснений (Разъяснения ФАС России от 1 августа 2012 г. «О разъяснении отдельных вопросов по заполнению формы N 2, утвержденной Приказом ФАС России от 23.12.2011 N 893»; от 5 июня 2012 г. Разъяснения ФАС России по применению статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции»…);

4) информации (информация ФАС России от 19 июня 2012 г. «О документах, более не требуемых от заявителя, в рамках осуществления десяти государственных функций ФАС России»).

12. Кроме названных выше, антимонопольный орган осуществляет иные полномочия, в частности:

а) устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией (в порядке, предусмотренном ст. 5, гл. 7, 9 комментируемого Закона);

б) в соответствии с нормами ст. 25.1 — 25.7 комментируемого Закона проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме (ст. 25 комментируемого Закона), в установленном законодательством РФ порядке обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

в) утверждает формы представления в антимонопольный орган сведений при осуществлении сделок и (или) действий, предусмотренных ст. 32 комментируемого Закона;

г) утверждает по согласованию с Банком России Методику определения необоснованно высокой и необоснованно низкой цены услуги кредитной организации (см. Приказ ФАС России от 24 августа 2012 г. N 548 «Об утверждении Методики определения необоснованно высокой и необоснованно низкой цены услуги кредитной организации» <1>);

———————————

<1> РГ. 2012. 17 окт.

 

д) утверждает порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции (Порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения кредитной организации утверждается федеральным антимонопольным органом по согласованию с Банком России <1>) (см. Приказы ФАС России от 28 апреля 2010 г. N 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» и от 28 июня 2012 г. N 433 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения кредитной организации»).

———————————

<1> РГ. 2012. 25 июля.

 

Статья 24. Права работников антимонопольного органа при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства

Комментарий к статье 24

В комментируемой статье перечислены практически все категории субъектов, у которых могут находиться документы и информация, отражающая сведения, необходимые для осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. К их числу не относятся физические лица, индивидуальные предприниматели, главы крестьянского (фермерского) хозяйства.

Законодатель закрепляет право работников антимонопольного органа осуществлять физическое проникновение в помещения, занимаемые указанными организациями, при предъявлении ими служебных удостоверений и приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства.

 

Статья 25. Обязанность представления информации в антимонопольный орган

Комментарий к статье 25

1. Осуществление контроля за соблюдением антимонопольного законодательства предполагает необходимость получения ФАС России и ее территориальными органами документов, объяснений и информации.

Учитывая, что в соответствии с п. 3 Положения о ТОФАС территориальный орган осуществляет свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов РФ, он вправе запрашивать информацию, необходимую для выполнения своих контрольных функций, только у хозяйствующих субъектов, находящихся на подведомственной ему территории. Указанный вывод находит подтверждение в материалах судебной практики <1>.

———————————

<1> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 7 октября 2009 г. по делу N А63-1425/2009-С9-39.

 

Право ФАС на получение документов, объяснений, информации от их обладателей регламентируется как Законом о защите конкуренции, так и другими законами — Законом о размещении заказов, Законом о рекламе. Осуществляя контроль в рамках одного из указанных законов, недопустимо требовать информацию, руководствуясь нормами другого закона <1>.

———————————

<1> См.: Определение ВАС РФ от 12 августа 2009 г. N 10121/09 и Постановление ФАС Московского округа от 10 июня 2009 г. по делу N А40-49228/08-130-453; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17 ноября 2008 г. по делу N А29-2857/2008.

 

Правовые основания получения антимонопольным органом документов, объяснений и информации различны. Антимонопольные органы вправе:

требовать предоставления документов, объяснений, информации для выполнения возложенных на антимонопольный орган функций (на основании комментируемой статьи);

требовать предоставления документов и информации при проведении проверки (на основании ст. 25.4 комментируемого Закона);

в ходе рассмотрения заявления или материалов по делу о нарушении антимонопольного законодательства запрашивать у физических или юридических лиц, государственных органов, органов местного самоуправления с соблюдением требований законодательства РФ о государственной, банковской, коммерческой или об иной охраняемой законом тайне документы, сведения, пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными в заявлении или материалах (на основании ч. 2 ст. 44 комментируемого Закона);

получать информацию и документы в рамках производства по делу об административном правонарушении (на основании КоАП РФ).

В отличие от проведения проверки в порядке ст. 24 Закона о защите конкуренции, необходимой предпосылкой которой служит приказ руководителя антимонопольного органа о ее проведении, комментируемая статья не обязывает руководителя антимонопольного органа предварять направление запроса изданием приказа <1>.

———————————

<1> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27 марта 2008 г. по делу N А56-14679/2007.

 

2. Обязанность по предоставлению документов, объяснений, информации в антимонопольный орган (его должностным лицам) обусловлена необходимостью представления мотивированного требования, что не означает раскрытия перед лицом, которому направлен соответствующий запрос, всей информации о существе дела и целях истребования документов <1>.

———————————

<1> Там же.

 

Вводя необходимость мотивации запроса, законодатель не разъясняет ее содержания, что порождает различную судебную практику. Так, должной мотивацией в письме о представлении документов послужило указание на проведение плановой проверки соблюдения антимонопольного и земельного законодательства <1>, либо представление документов в целях проведения внепланового контрольного мероприятия по вопросу соблюдения заявителем антимонопольного законодательства <2>, либо необходимость обеспечения государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами в связи с обращением Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском Федеральном округе <3>. В этих случаях в требовании антимонопольного органа указан процессуальный повод для запроса документов — проведение проверки.

———————————

<1> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 20 февраля 2009 г. по делу N А04-6731/2008 (Определением ВАС РФ от 18 июня 2009 г. N 7119/09 отказано в передаче в Президиум ВАС РФ данного Постановления для пересмотра в порядке надзора).

<2> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 5 декабря 2008 г. по делу N А25-1068/2008-12.

<3> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 1 октября 2009 г. по делу N А50-6580/2009.

 

В другом случае суд кассационной инстанции посчитал мотивированность надлежащей в силу наличия в запросе ссылки на ст. 25 Закона о защите конкуренции (указано нормативно-правовое основание для истребования информации) <1>.

———————————

<1> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 6 февраля 2008 г. N Ф08-52/08-19А по делу N А15-1748/2007 (Определением ВАС РФ от 7 мая 2008 г. N 5737/08 отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора).

 

В третьем случае указание в запросе антимонопольного органа на процессуальный повод (обращение хозяйствующего субъекта) и нормативно-правовое основание для истребования информации (ссылка на ст. 25) суд посчитал достаточной мотивацией <1>.

———————————

<1> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27 марта 2008 г. по делу N А56-14679/2007.

 

3. Форма истребуемых ФАС России документов, объяснений, информации различна. Она может быть письменной, устной и электронной.

Закрытого перечня истребуемых документов и материалов не установлено. В частности, к ним могут относиться акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях.

Документы должны представляться в виде надлежаще заверенных копий или оригиналов, если об этом указано в запросе.

Объяснения представляются в письменной форме или устном виде.

Объем запрашиваемых сведений, состав документов (информации), порядок и сроки их представления должны определяться антимонопольным органом в каждом конкретном случае в зависимости от предмета проверки и иных существенных обстоятельств с учетом необходимости осуществления им возложенных на него задач и функций. Закон о защите конкуренции такого рода критериев не содержит <1>.

———————————

<1> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 1 октября 2009 г. по делу N А50-6580/2009, от 2 сентября 2008 г. по делу N А71-371/08; Постановление Северо-Западного округа от 27 марта 2008 г. по делу N А56-14679/2007.

 

Отсутствие конкретизированного перечня документов в указанных запросах, по мнению суда, не является основанием для неисполнения законных требований антимонопольного органа <1>. Достаточным основанием служит письмо-запрос с требованием представить для изучения оригиналы документов согласно перечню (в том числе приказы, распоряжения, решения и иные распорядительные документы; переписку с юридическими и физическими лицами, с органами власти и местного самоуправления, договоры и журналы регистрации договоров).

———————————

<1> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 2 сентября 2008 г. по делу N А71-371/08.

 

4. Ответственность, предусмотренная ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ за непредставление в антимонопольный орган сведений (информации) по его требованию, наступает при несоблюдении обязанности, установленной антимонопольным законодательством, в связи с чем к такому правонарушению подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности <1>.

———————————

<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 2 ноября 2010 г. N 8124/10.

 

5. Обязанность хозяйствующих субъектов, органов власти и физических лиц представлять в антимонопольный орган информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, реализуется с некоторыми особенностями.

Согласно ч. 2 комментируемой статьи Банк России обязан представить по запросу в письменной форме федерального антимонопольного органа принятые Банком России нормативные акты, а также информацию (за исключением информации, составляющей банковскую тайну), необходимую для проведения федеральным антимонопольным органом анализа состояния конкуренции на рынке услуг кредитных организаций и осуществления контроля за ее состоянием.

6. В силу ч. 3 комментируемой статьи информация, составляющая коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, представляется в антимонопольный орган в соответствии с требованиями, установленными федеральными законами.

Банковская тайна относится к информации, составляющей охраняемую законом тайну, поскольку в отношении ее установлен особый режим защиты, определенный ГК РФ и ст. 26 Закона о банках. С одной стороны, ФАС России не включена в перечень субъектов, которым предоставляются указанные в ст. 26 Закона о банках сведения, на что обратил внимание Банк России <1>. С другой стороны, в соответствии с п. 2 ст. 857 ГК РФ государственным органам и их должностным лицам сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом. Комментируемая статья предусматривает представление в антимонопольный орган информации, составляющей коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну (в том числе банковскую).

———————————

<1> См.: письмо Центрального банка РФ от 30 июня 2003 г. N 99-Т «О предоставлении сведений, составляющих банковскую тайну». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

 

Решая указанную коллизию, ФАС России в письме от 28 февраля 2007 г. N АК/2487 «О предоставлении информации, составляющей банковскую тайну» <1> высказал мнение о необходимости предоставления кредитными организациями информации, составляющей банковскую тайну, антимонопольным органам. Между тем суды занимают противоположную позицию <2>: информация, составляющая банковскую тайну, антимонопольному органу представляться не должна.

———————————

<1> Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

<2> См.: Определение ВАС РФ от 14 декабря 2007 г. N 16676/07 и Постановление ФАС Московского округа от 27 сентября 2007 г. по делу N А40-12064/07-145-113.

 

Другим заслуживающим внимания примером ограничения представления охраняемой законом информации может служить дело <1>, связанное с непредоставлением ФАС России копий входящих и исходящих сообщений, поступивших на служебные адреса электронной почты сотрудников (Ф. и Т.) проверяемой организации. Во внутренних правилах организации отсутствовал запрет на использование сотрудниками служебного адреса электронной почты для личной переписки. Ф. и Т. отказались предоставить копии писем и сообщений, поступивших на их служебные адреса, что подтвердили заявлениями на имя руководителя проверяемой организации, которая, ссылаясь на нарушение тайны переписки при предоставлении всех сообщений (как отправителей, так и получателей), сообщила антимонопольному органу об объективной невозможности выполнения требования в части представления электронной почты сотрудников.

———————————

<1> См.: Постановление ФАС Московского округа от 15 июля 2009 г. по делу N А40-13101/09-106-88.

 

Довод антимонопольного органа о том, что организация обязана была представить затребованную информацию, поскольку адреса электронной почты сотрудников Ф. и Т. находятся на принадлежащем ей домене, также был отклонен, поскольку собственник данного домена должен обеспечивать тайну сообщений и конфиденциальность информации о пользователях, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ.

С правом антимонопольного органа на получение информации корреспондирует его же обязанность по соблюдению коммерческой, служебной, иной охраняемой законом тайны, вытекающая из ст. 26 Закона о защите конкуренции.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code