Глава 12. УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ. ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ст. 97

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный)
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 99-ФЗ)

Статья 97. Информационная открытость системы образования. Мониторинг в системе образования

Комментарий к статье 97

Комментируемая статья является новацией, поскольку ранее образовательные законы лишь упоминали об информационной открытости и внутреннем мониторинге образовательных организаций.

Информационная сфера — это одна из наиболее динамичных и быстро развивающихся сфер общественных отношений, нуждающихся в адекватном правовом регулировании. Их важность подтверждается и конституционными положениями. В части 4 ст. 29 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Конституцией РФ (ч. 2 ст. 24) также предусмотрено, что каждому предоставляется возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Таким образом, граждане, обращаясь за информацией о решениях органов публичной власти, реализуют свое конституционное право, а на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность предоставлять такую информацию.

Правовую основу отношений в информационной сфере составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, принимаемые на основании и в соответствии с ними указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (утратил силу), как и пришедший ему на смену Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», в основном касается технических вопросов информатизации и защиты информации. Принятие последнего из них позволило:

1) приблизить законодательство РФ к международной практике регулирования информационных отношений;

2) устранить пробелы в регулировании передачи информации как объекта гражданских прав;

3) унифицировать как с понятийной, так и с содержательной точки зрения принципы и правила регулирования информационных отношений;

4) заложить эффективную правовую основу создания и эксплуатации государственных и иных информационных систем;

5) законодательно закрепить принципы использования информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе при международном информационном обмене;

6) установить основные правила и перечень способов защиты публичных и гражданских прав на информацию, защиты самой информации путем принятия основных правовых, организационных и технических (программно-технических) мер по ее защите.

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» был принят в январе 2009 г., а вступил в силу с 1 января 2010 г. Действие этого Закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой ограничивается, в случаях если указанная информация отнесена в установленном законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к такой информации определяются федеральным законом.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа. В названном Федеральном законе предусмотрены 6 способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов:

1) обнародование информации в СМИ;

2) размещение информации в сети Интернет;

3) размещение информации в помещениях органов власти и иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей с информацией в помещениях органов власти;

5) присутствие пользователей информацией на заседаниях органов власти;

6) предоставление информации по запросу.

При этом законодательно закреплена и возможность использования других способов, предусмотренных законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления — также муниципальными правовыми актами.

Плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством РФ объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством РФ.

Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд. Если в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством РФ.

В комментируемой статье закреплен состав информации о системе образования, которая включает данные официального статистического учета, касающиеся системы образования, данные мониторинга системы образования и иные данные, получаемые при осуществлении своих функций федеральными государственными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в сфере образования, органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, образовательными организациями, а также иными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования.

Закон N 273-ФЗ:

устанавливает, что государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на таких принципах, как автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные комментируемым Законом, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций (ч. 1 ст. 3);

регулирует информационную открытость образовательной организации (специальная ст. 29). В частности, установлено, что образовательные организации формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет. Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации» опубликован на официальной сайте Минобрнауки России в сети Интернет 30 января 2013 г. <1>.

———————————

<1> См.: http://минобрнауки.рф/.

 

В настоящее время в законодательстве заметна тенденция регламентации проведения тематических (функциональных) мониторинговых исследований в различных отраслях и сферах государственной деятельности, включая образование. Например, в целях реализации абз. 4 подп. «а» п. 1 Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», п. 3 поручения Председателя Правительства РФ от 17.05.2012 N ДМ-П8-2804 Минобрнауки России провело комплекс мероприятий по мониторингу деятельности федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования и филиалов. Результаты мониторинга были представлены в отношении 502 государственных вузов и 930 их филиалов.

Указом Президента РФ от 01.06.2012 N 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы» в числе мер, направленных на обеспечение информационной безопасности детства, указано внедрение системы мониторинговых исследований по вопросам обеспечения безопасности образовательной среды образовательных учреждений, а также по вопросам научно-методического и нормативно-правового обеспечения соблюдения санитарно-гигиенических требований к использованию информационно-компьютерных средств в образовании детей.

Согласно Постановлению правительства Москвы от 22.02.2012 N 64-ПП «О внесении изменений в государственные программы города Москвы и об утверждении Государственной программы «Открытое Правительство» на 2012 — 2016 гг.» широкое использование инструментов объективного, независимого, прозрачного контроля качества образования в сочетании с расширением общественного участия в управлении даст возможность жителям города Москвы значительно улучшить работу системы образования. Это позволит опираться в развитии системы образования не столько на административные меры, сколько на механизм саморегулирования. В комплексную систему оценки качества образования войдут не только независимые экзамены, но и самооценка государственного образовательного учреждения, мониторинговые исследования (в том числе исследования трудовых и образовательных траекторий выпускников), инструменты информационной прозрачности (сайты, публичные доклады).

При этом возникает вопрос о соотношении этих видов мониторинга с мониторингом правоприменения. Поэтому, проводя мониторинг правоприменения, необходимо определиться с целесообразностью учета результатов таких тематических мониторинговых исследований или же использовать исключительно правовые показатели. В любом случае необходимо учитывать, что при проведении большинства фактических (функциональных) мониторинговых исследований собирается информация, которая может быть использована в ходе правового мониторинга <1>.

———————————

<1> Механизм правового мониторинга: Науч.-практ. пособие / Д.Б. Горохов, А.А. Каширкина, А.Н. Морозов и др.; отв. ред. А.В. Павлушкин. М., 2012. С. 29 — 32.

 

Далее нами будут рассмотрены два предусмотренных законодательством понятия: «мониторинг правоприменения в сфере образования» и «мониторинг системы образования». Эти понятия, несмотря на сходные наименования, имеют различное наполнение. Мониторинг правоприменения предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) ряда нормативных правовых актов.

Согласно же комментируемой статье мониторинг системы образования представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, состоянием сети этих организаций.

В соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 6 нового Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на федеральном уровне, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ — мониторинга на уровне данных субъектов (п. 11 ч. 1 ст. 8 этого же Закона). В пункте 4 ч. 2 ст. 89 Закона N 273-ФЗ установлено, что управление системой образования включает в том числе проведение мониторинга в системе образования.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что ст. 9 нового Закона не относит к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования обеспечение мониторинга. Однако это не означает, что данные органы публичной власти не осуществляют такие полномочия. Это вытекает из содержания ч. 4 ст. 97 Закона, согласно которой мониторинг системы образования организуется федеральными государственными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования.

В соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 93 Закона N 273-ФЗ основанием для проведения внеплановых проверок образовательных организаций в рамках федерального государственного надзора в сфере образования наряду с основаниями, предусмотренными Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», является выявление соответствующими органами нарушения требований законодательства об образовании на основе данных мониторинга в системе образования, предусмотренного комментируемой статьей.

Следует заметить, что в ряде субъектов РФ и муниципальных образований были созданы специальные центры мониторинга образования. Так, в Новосибирской области Постановлением главы администрации Новосибирской области от 10.06.2002 N 527 в целях осуществления организационно-технологического обеспечения проведения ЕГЭ и мониторинга образования было создано областное государственное учреждение «Областной центр мониторинга образования». Затем в соответствии с распоряжением мэрии г. Новосибирска от 14.12.2004 N 7108-р в этом городе было создано муниципальное учреждение «Городской центр мониторинга образования», которому в том числе поручено проведение планового (выборочного) мониторинга качества образования по заказу управления образования мэрии (мониторинг условий, процесса, результата деятельности образовательных учреждений).

В юридической науке одной из основных задач исследований по эффективности права практически всегда являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства. Эта деятельность нуждалась в предварительном осмыслении подходов к оценке социальной эффективности тех правовых норм, которые предполагалось совершенствовать. Возникла необходимость в разработке основ методологии изучения эффективности правовых норм для проведения соответствующих исследований в различных отраслях права по единообразной методике. С этой целью используются юридические технологии. В юридической литературе под ними понимают систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т.д.) с целью формирования эффективных юридических решений <1>.

———————————

<1> Эффективность законодательства и современные юридические технологии (материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов, Москва, 29 — 31 мая 2008 г.). М., 2009. С. 4.

 

Одной из современных юридических технологий является мониторинг правоприменения. Иногда в литературе и законодательстве отдельных субъектов РФ используются сходные понятия: правовой мониторинг, мониторинг законодательства, мониторинг законодательства и правоприменительной практики и др. 20 мая 2011 г. был издан Указ Президента РФ N 657. Этим Указом утверждено Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации. В свою очередь, Правительство РФ утвердило методику осуществления мониторинга (Постановление от 19.08.2011 N 694). Эта методика устанавливает правила и определяет показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Следует особо подчеркнуть, что несомненным достоинством методики является и ее универсальность, а следовательно, возможность ее применения ко всем отраслям, подотраслям и институтам законодательства, включая сферу образования. При этом вполне естественно, что для использования исключительно в целях мониторинга правоприменения в сфере образования методика может быть дополнена новыми положениями, что предусмотрено непосредственно и самой методикой.

В соответствии с названным Указом Президента РФ мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

законодательных и иных нормативных правовых актов РФ — в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека;

нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных федеральными законами;

нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных актами Президента РФ;

нормативных правовых актов РФ — в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ, иными программными документами, поручениями Президента РФ и Правительства РФ, основными направлениями его деятельности на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

нормативных правовых актов РФ — в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

нормативных правовых актов РФ — в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы РФ. Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления. В настоящее время распоряжением Правительства РФ от 01.08.2012 N 1396-р утвержден План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год. Мониторинг правоприменения в сфере образования данным планом не предусмотрен. Однако следует учитывать, что при наличии соответствующего поручения Президента РФ или Правительства РФ мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством РФ план мониторинга. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления также могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе.

Кроме того, следует учитывать, что в соответствии с методикой мониторинга правоприменения проводятся текущий и оперативный виды мониторинга. Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов, оперативный — в течение первого года действия нормативных правовых актов РФ, выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека.

Мониторинг правоприменения включает сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения:

Конституции РФ;

федеральных конституционных законов;

федеральных законов;

законов РФ, основ законодательства РФ, постановлений Верховного Совета РФ, Съезда народных депутатов РФ, а также постановлений и указов Президиума Верховного Совета РФ;

указов Президента РФ;

постановлений Правительства РФ;

нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством РФ нормативные правовые акты.

Согласно Указу Президента РФ N 657 все федеральные органы исполнительной власти:

представляют ежегодно в Министерство юстиции РФ предложения к проекту плана мониторинга и доклады о результатах мониторинга, осуществленного указанными органами;

учитывают в пределах своей компетенции при подготовке предложений к проекту плана мониторинга предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ;

принимают в пределах своих полномочий меры по устранению выявленных в ходе мониторинга недостатков в нормотворческой и (или) правоприменительной деятельности;

представляют ежегодно в Министерство юстиции РФ доклады о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году в соответствии с планом мониторинга.

В свою очередь, был принят Приказ Минобрнауки России от 28.08.2012 N 660 «Об организации в Министерстве образования и науки Российской Федерации проведения мониторинга правоприменения в установленной сфере деятельности», в соответствии с которым структурные подразделения Минобрнауки России:

ежегодно до 1 января представляют в Правовой департамент предложения в план министерства по проведению мониторинга правоприменения в установленной сфере деятельности;

до 1 мая текущего года представляют в Правовой департамент предложения в проект плана мониторинга правоприменения, утверждаемый Правительством РФ на следующий год;

раз в полгода до 10 января и до 10 июля соответственно представляют в Правовой департамент информацию о выполнении решений Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, которые требуют принятия нормативных правовых актов, о ходе разработки необходимых проектов нормативных правовых актов, о реализованных решениях; сведения, комментарии, аналитические материалы, разъяснения, которые связаны с правоприменительной практикой; информацию о результатах проведения антикоррупционного мониторинга, включая сведения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, заключения независимых экспертов по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.

Правовой департамент на основании представленных структурными подразделениями данных формирует план Минобрнауки России, ежегодно до 1 июня направляет в Минюст России предложения в проект плана Правительства РФ. Данное министерство — ключевой федеральный орган исполнителей власти в сфере мониторинга. Именно оно ежегодно разрабатывает проект плана мониторинга, осуществляет координацию мониторинга, проводимого федеральными органами исполнительной власти, и его методическое обеспечение, подготавливает и вносит в Правительство РФ проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга, а также выполняет иные функции. Первый Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. был размещен на официальных сайтах Президента, Правительства РФ, а также Минюста России в сети Интернет только в марте 2013 г.

На официальном сайте Минюста России в сети Интернет (портал о состоянии законодательства Российской Федерации и правоприменения — адрес в сети Интернет: http://minjust.ru/ru/portal_pravoprimeneniya) размещены различные методические материалы, включая Рекомендации по вопросам организации деятельности по мониторингу правоприменения, сбора информации и привлечения лиц и организаций к процессу мониторинга правоприменения. Там же можно ознакомиться и со специальным Обзором нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере образования за 2011 год. В этом Обзоре в том числе указаны типичные нарушения, выявляемые в нормативных правовых актах субъектов РФ в сфере образования.

Президентом РФ по итогам рассмотрения доклада о результатах мониторинга могут быть даны поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в указанном докладе. Доклад после рассмотрения его Президентом подлежит опубликованию Министерством юстиции РФ в средствах массовой информации, а также размещению на официальных сайтах Президента, Правительства РФ и указанного министерства в сети Интернет.

Принятие вышеназванных Указа Президента РФ N 657 и Постановления Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 дает качественно новый импульс дальнейшим научным и практическим разработкам в сфере мониторинга правоприменения. Особое значение здесь имеет деятельность субъектов РФ. В настоящее время здесь идет активное внедрение мониторинга правоприменения в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В ряде субъектов Федерации уже приняты законы, закрепляющие нормативные основы его проведения. Это Республики Башкортостан, Татарстан, Хакасия; Краснодарский, Пермский края; Воронежская, Калужская, Ленинградская, Липецкая, Московская, Орловская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, Еврейская автономная область. В отдельных субъектах положения о мониторинге содержатся в законах о нормативных правовых актах.

Необходимо также учитывать, что в значительном числе субъектов РФ деятельность по правовому мониторингу осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в форме доклада, посвященного состоянию законодательства в нем. Как уже отмечалось, на совершенствование правовой системы РФ и организации мониторинга в субъектах РФ направлен Указ Президента РФ N 657. В нем на федеральном уровне определены пределы участия органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении мониторинга. В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Федерации выполняют функции, аналогичные указанным выше для федеральных органов исполнительной власти (естественно, в пределах своей компетенции).

Органами исполнительной власти субъектов РФ принимается значительное число нормативных правовых актов в сфере правового мониторинга. Так, Постановлением губернатора Ставропольского края от 05.08.2011 N 569 утверждено Положение о мониторинге законодательства Ставропольского края. В свою очередь, Приказом министерства образования Ставропольского края от 22.11.2011 N 1086-пр утвержден Порядок проведения мониторинга правоприменения в отношении законов Ставропольского края и нормативных правовых актов Ставропольского края в сфере образования. Этот Порядок определяет механизм осуществления в министерстве образования Ставропольского края мониторинга законодательства Ставропольского края в отношении законов, нормативных правовых актов губернатора и правительства Ставропольского края в сфере образования. Мониторинг законодательства края предусматривает деятельность указанного министерства в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или признания утратившими силу (отмены) законов Ставропольского края, нормативных правовых актов губернатора и правительства Ставропольского края в установленных целях. Также можно отметить Приказ Минобразования Пензенской области от 14.09.2009 N 440/01-07 «Об утверждении Положения о мониторинге изменений нормативных правовых актов Российской Федерации и Пензенской области и приведении в соответствие с действующим законодательством нормативных правовых актов губернатора и правительства Пензенской области, приказов Министерства образования Пензенской области».

Значительную роль в осуществлении мониторинга правоприменения в сфере образования играет судебная практика. Неслучайно в федеральных нормативных правовых актах, посвященных мониторингу правоприменения, одной из основных целей осуществления мониторинга названо выполнение решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ.

Мониторинг правоприменения осуществляется судами путем анализа и обобщения судебной практики. Такая работа проводится на различных уровнях судебной системы, но наиболее значимыми являются результаты обобщения, проводимые высшими судами РФ. В Указе Президента РФ N 657 Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ рекомендовано учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики. Исходя из природы судебных решений, которые по сути являются продуктом применения судами правовых актов при разрешении конфликтных ситуаций, данные решения одновременно выступают средством мониторинга этих актов. Судебные решения выявляют такие недостатки, как содержащиеся в законе отдельные нормы, позволяющие их двоякое толкование, наличие коллизий, противоречия между правовыми актами различных уровней, несоответствие правовых норм реальным потребностям жизни и т.д. <1>.

———————————

<1> Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 142.

 

Судебная защита прав граждан, в том числе на образование, обеспечивается и конституционным правосудием. В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 694 обобщается, анализируется и оценивается практика выполнения постановлений и определений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека.

Конституционный Суд РФ рассмотрел большое количество дел, имеющих принципиальное значение для развития конституционных положений об образовании. Так, с 1993 по 2012 г. было принято более 70 постановлений и определений, касающихся разграничения полномочий в сфере образования между уровнями публичной власти; реализации прав в сфере образования в зависимости от организационно-правовой формы образовательного учреждения; предоставления льгот в сфере образования для отдельных категорий граждан, льгот и гарантий для граждан, получающих второе высшее образование; установления ограничений по возрасту на занятие должностей в образовательных учреждениях; закрепления пенсионных прав граждан в сфере образования. При этом среди решений Конституционного Суда в сфере образования следует отметить весьма невысокий процент постановлений. Следует также отметить, что в субъектах РФ, где созданы собственные конституционные или уставные суды, при осуществлении мониторинга правоприменения в сфере образования должны учитываться и решения этих судов.

Значительная часть дел рассматривалась Конституционным Судом РФ после того, как заявителями были исчерпаны возможности их решения в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Некоторые дела были инициированы самими судами, которые усмотрели неопределенность в соответствии Конституции РФ рассматриваемых ими положений федеральных законов. В ряде своих постановлений и определений Конституционный Суд специально указал, что дела граждан, в отношении которых применены содержащиеся в оспариваемых положениях федеральных законов и иных актов нормы, признанные этими решениями не соответствующими Конституции РФ, подлежат пересмотру в судах общей юрисдикции в установленном порядке <1>.

———————————

<1> Павлушкин А.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в сфере образования // Комментарий судебной практики. Вып. 13 / Под ред. К.Б. Ярошенко. М.: Юридическая литература, 2007. С. 27 — 43.

 

Постановление Правительства РФ N 694 в числе источников информации, используемой для осуществления мониторинга правоприменения, в первую очередь называет практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данными судами (в том числе Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ) также принято значительное число решений в сфере образования. Например, в отношении законодательства субъектов РФ в сфере образования можно назвать следующие Определения Верховного Суда РФ последних лет:

от 17 ноября 2010 г. об оставлении без изменения решения Кировского областного суда от 30 августа 2010 г.;

от 31 августа 2011 г. об оставлении без изменения решения Ставропольского краевого суда от 16 июня 2011 г.;

от 6 февраля 2013 г. об оставлении без изменения решения Верховного суда Республики Хакасия от 26 октября 2012 г.

И если практика системы арбитражных судов РФ касается в основном вопросов налогообложения и предпринимательской правоспособности образовательных учреждений; создания и функционирования образовательных учреждений; реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, их компетенции и ответственности; аренды и иных имущественных вопросов данных учреждений, то деятельность судов общей юрисдикции направлена также на защиту прав граждан в сфере образования, защиту социальных и иных гарантий работников образования и др.

Для достижения высокого уровня гласности и прозрачности правосудия, повышения качества судебной деятельности, укрепления связи судов РФ с населением был принят Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», в котором в целях достижения информационной открытости правосудия закреплено следующее:

раскрыты сведения о судебной системе и судах, а также основные сведения о судьях, ответственных работниках аппарата судов;

обеспечена доступность информации о времени и порядке работы судов, о движении дел и заявлений в суде, включая информацию о времени и месте их рассмотрения, отложении и приостановлении;

установлены гарантии доступности вынесенных судебных актов (приговоров, решений и т.д.).

Таким образом, Закон N 262-ФЗ имеет большое значение при осуществлении мониторинга решений судов в сфере образования. Размещение в сети Интернет текстов судебных актов позволяет оперативно осуществлять поиск необходимой для мониторинга судебной информации. Так, на сайте государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие» (адрес в сети Интернет: www.sudrf.ru) можно ознакомиться с судебными актами федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей. Это позволяет отслеживать активность субъектов образования в области правоприменения для защиты своих интересов, а также проводить анализ наиболее часто возникающих поводов для передачи решения спорных вопросов в судебные органы.

Следует особо подчеркнуть, что порядок осуществления мониторинга системы образования, а также перечень обязательной информации, подлежащей мониторингу, должны быть установлены Правительством РФ. К настоящему времени такие порядок и перечень не установлены (по состоянию на апрель 2013 г.).

В Приказе Минобрнауки России от 24.01.2013 N 42 «Об утверждении плана Министерства образования и науки Российской Федерации по разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» указан соответствующий п. 20 «Установление порядка осуществления мониторинга системы образования, а также перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу» (ч. 5 ст. 97 Закона об образовании).

Ответственными за подготовку проекта Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка осуществления мониторинга системы образования и Перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу в системе образования» назначены ряд департаментов Минобрнауки России: стратегии, анализа и прогноза; государственной политики в сфере высшего образования; государственной политики в сфере подготовки рабочих кадров и ДПО; государственной политики в сфере общего образования; государственной политики в сфере защиты прав детей; дополнительного образования детей, воспитания и молодежной политики; подготовки и аттестации научных и научно-педагогических работников, а также Рособрнадзор.

Предусмотрены следующие сроки подготовки проекта Постановления Правительства РФ: 1) размещение информации на официальном сайте для общественного обсуждения — 22 февраля 2013 г.; 2) направление в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти — 14 марта 2013 г.; внесение в Правительство РФ — 24 мая 2013 г. Однако как минимум два из этих сроков уже не соблюдены. Вместо направления в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти разработанного проекта 14 марта 2013 г. был издан только Приказ Минобрнауки России от 14 марта 2013 г. N 183 «О рабочей группе по обеспечению подготовки проекта Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка осуществления мониторинга системы образования и перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу в системе образования».

Согласно данному Приказу в целях исполнения плана Минобрнауки России по разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Закона N 273-ФЗ, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 24.01.2013 N 42 (с изм. от 21.02.2013 N 104), создана рабочая группа по обеспечению подготовки проекта Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка осуществления мониторинга системы образования и перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу в системе образования» и утвержден ее персональный состав. Этой рабочей группе поручено обеспечить подготовку данного проекта.

В состав рабочей группы вошли представители Общественной палаты РФ, Департамента стратегии, анализа и прогноза Минобрнауки России, органов образования ряда субъектов РФ, Ассоциации федеральных университетов, национальных исследовательских университетов, Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета, Союза директоров средних специальных учебных заведений России, Ассоциации негосударственных вузов России, Российского союза ректоров, ряда образовательных учреждений и других учреждений и организаций. После принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства РФ необходимо будет изменить и законодательство субъектов РФ, и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы мониторинга системы образования.

Как известно, сеть Интернет появилась в 1960-х гг. Начав свое развитие с компьютерной сети, объединявшей ряд университетов и компаний, выполняющих заказы Министерства обороны США, эта сеть стала привлекательной и для решения чисто гражданских задач. Это постепенно привело к разделению сети на гражданскую и военную части. Частная инициатива превращала Интернет в глобальную компьютерную сеть, включающую множество локальных сетей во всем мире. С прекращением финансирования и контроля за сетью со стороны администрации США она со временем превратилась в мировой публичный источник информации. И здесь особое внимание необходимо обратить на возможности максимального использования сети Интернет в сфере образования. В этих целях соответствующая информация должна быть размещена на сайтах в сети Интернет для открытого доступа. В литературе отмечается, что Интернет в системе государственной службы позволяет внедрить ряд возможных методов взаимодействия граждан и государственных органов: web-приемные государственных структур власти, пресс-конференции, горячие линии по разъяснению государственной политики и государственных решений, службы социальной помощи и др. <1>.

———————————

<1> См.: Василенко Л.А. Интернет в системе государственной службы (социологический анализ). М.: РАГС, 2000. С. 38.

 

В комментируемой статье установлено, что анализ состояния и перспектив развития образования подлежит ежегодному опубликованию в виде итоговых (годовых) отчетов и размещению в сети Интернет на официальных сайтах федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования. Разумеется, что данным положением не исчерпываются случаи использования сети Интернет в сфере образования. Например, ч. 2 ст. 3 Закона N 273-ФЗ закрепляет, что Правительство РФ ежегодно в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования представляет Федеральному Собранию РФ доклад о реализации государственной политики в сфере образования и опубликовывает его на официальном сайте Правительства РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code