Глава 12. УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ. ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ст.ст. 90-95

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный)
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 99-ФЗ)

Статья 90. Государственная регламентация образовательной деятельности

Комментарий к статье 90

Данная статья является новацией образовательного законодательства и раскрывает элементы (направления) государственной регламентации образовательной деятельности. Целью такой регламентации является унификация требований к организации образовательного процесса в рамках реализации образовательными организациями образовательных программ, а также обеспечение единого механизма проверки соблюдения указанных требований.

Государственная регламентация образовательной деятельности реализуется непосредственно по трем самостоятельным направлениям, представляющим одновременно инструменты регламентации: лицензирование образовательной деятельности (см. комментарий к ст. 95 Закона), государственная аккредитация образовательной деятельности (см. комментарий к ст. 96 Закона) и государственный контроль (надзор) в области образования (см. комментарий к ст. 97 Закона).

 

Статья 91. Лицензирование образовательной деятельности

Комментарий к статье 91

Вопросы лицензирования образовательной деятельности находили отражение в ст. 33.1 «Лицензирование образовательной деятельности» Закона N 3266-1, а отдельные нормы о лицензировании в сфере высшего профессионального образования — в Законе N 125-ФЗ. Между тем нормативные положения о лицензировании значительным образом переработаны и адаптированы под современную практику механизма лицензирования деятельности, осуществляемой на различных образовательных уровнях. Как и ранее, лицензирование образовательной деятельности осуществляется Рособрнадзором на основании заявлений соискателей лицензии (образовательных организаций), а также представления необходимых сопутствующих документов.

Более подробное регулирование получили вопросы порядка внесения изменений в лицензию, случаев необходимости переоформления лицензии, получения временной лицензии. Помимо общих причин, установленных законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности, регламентированы специальные основания для возврата соискателю лицензии или лицензиату заявления и прилагаемых к нему документов с мотивированным обоснованием причин возврата.

Закреплена практика реализации механизма лицензирования религиозных образовательных организаций, загранучреждений, осуществляющих образовательную деятельность за рубежом, а также реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну. В настоящее время механизм лицензирования образовательной деятельности урегулирован рядом документов, к которым можно отнести:

Положение о лицензировании образовательной деятельности (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 N 174 (ред. от 24.09.2012)) <1>;

———————————

<1> СЗ РФ. 2011. N 12. Ст. 1651.

 

Положение о лицензировании образовательной деятельности образовательных учреждений, находящихся в ведении Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федеральной службы охраны Российской Федерации и реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну (утв. Постановлением Правительства РФ от 17.10.2009 N 837 (ред. от 24.09.2010)) <1>;

———————————

<1> СЗ РФ. 2009. N 43. Ст. 5086.

 

Положение о лицензировании образовательной деятельности образовательных учреждений органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации, реализующих военные профессиональные образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну (утв. Постановлением Правительства РФ от 03.02.2010 N 49) <1>;

———————————

<1> СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 757.

 

Положение о лицензировании образовательной деятельности федеральных университетов, университетов, в отношении которых установлена категория «национальный исследовательский университет», других федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, реализующих образовательные программы высшего профессионального и послевузовского профессионального образования на основе образовательных стандартов и требований, устанавливаемых ими самостоятельно (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2011 N 626 (ред. от 24.09.2012)) <1>;

———————————

<1> СЗ РФ. 2011. N 32. Ст. 4827.

 

Положение о лицензировании образовательной деятельности федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет» и Положение о государственной аккредитации федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.02.2011 N 87 (ред. от 24.09.2012)) <1>.

———————————

<1> СЗ РФ. 2011. N 8. Ст. 1128.

 

Статья 92. Государственная аккредитация образовательной деятельности

Комментарий к статье 92

Аналогичные нормы, посвященные государственным аккредитационным процедурам, содержала ст. 33.2 Закона N 3266-1. Законодатель воспроизвел ранее установленные инструменты процедуры государственной аккредитации, включая привлечение экспертов, проведение экспертизы и т.п. Статья сохраняет процедурный характер норм о государственной аккредитации, используя при этом более грамотную техническую систематизацию соответствующего правового материала. Впервые нашли отражение элементы государственной аккредитации духовных образовательных организаций.

Механизм проведения государственной аккредитации раскрывается более подробно в соответствующем Положении о государственной аккредитации, которое в настоящий момент утверждено Постановлением Правительства РФ от 21.03.2011 N 184. Кроме того, отдельными документами предусмотрены особенности проведения государственной аккредитации в отношении некоторых образовательных организаций. В настоящий момент к таким документам можно отнести:

Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федеральной службы охраны Российской Федерации, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну (утв. Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 414 (ред. от 21.03.2011));

Положение о государственной аккредитации федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет» (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.02.2011 N 87 (ред. от 24.09.2012)).

 

Статья 93. Государственный контроль (надзор) в сфере образования

Комментарий к статье 93

В статье 38 Закона N 3266-1 предметно рассматривались вопросы контрольно-надзорного механизма в образовательной сфере. Однако положения комментируемой статьи значительным образом переработаны и адаптированы под современную практику. Раскрывается понятие контроля качества образования и надзора за деятельностью образовательных организаций. Как и ранее, контроль и надзор реализуются в форме проверок, которые могут быть как плановыми, так и внеплановыми. Кроме того, закрепляются процедурные аспекты механизма проведения проверок, а также правовые последствия выявленных нарушений образовательного законодательства в части обеспечения качества ведения образовательного процесса.

Государственный контроль (надзор) в сфере образования осуществляется в соответствии с правилами, определенными в Положении о государственном контроле (надзоре) в сфере образования (утв. Постановлением Правительства РФ от 11.03.2011 N 164).

 

Статья 94. Педагогическая экспертиза

Комментарий к статье 94

Отдельная статья о педагогической экспертизе впервые нашла отражение в нормах образовательного законодательства. Сама экспертиза:

преследует цель выявления в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти положений, затрагивающих права и ущемляющих положение субъектов образовательного процесса в части образовательной (воспитательной) составляющей;

может проводиться в отношении как уже принятых (действующих), так и готовящихся к принятию (проектов) нормативных актов;

организуется уполномоченным Правительством РФ органом исполнительной власти и непосредственно проводится на общественных началах участниками образовательных отношений.

По результатам проведения педагогической экспертизы экспертами составляется заключение, которое представляется в федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект или принявший нормативный правовой акт. Правительство РФ устанавливает порядок (механизм) проведения педагогической экспертизы.

 

Статья 95. Независимая оценка качества образования

Комментарий к статье 95

Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства и посвящена независимой оценке качества образования, предоставляемого образовательными организациями. Развитие системы независимой оценки качества образования является задачей нескольких программных документов РФ, в числе которых: Федеральная целевая программа развития образования на 2011 — 2015 годы <1>, Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования на 2013 — 2020 годы» <2>, Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 — 2015 годов, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года <3>.

———————————

<1> Постановление Правительства РФ от 07.02.2011 N 61.

<2> Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2012 N 2148-р.

<3> Утверждены Правительством Российской Федерации 31.01.2013.

 

Кроме того, Правительству РФ Указом Президента РФ от 07.05.2012 N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» поручено до 1 апреля 2013 г. совместно с общественными организациями обеспечить формирование независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы таких организаций и введение публичных рейтингов их деятельности <1>.

———————————

<1> Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

 

Во исполнение этого поручения Правительство РФ утвердило Правила формирования независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги <1>, а также План мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013 — 2015 годы <2>.

———————————

<1> Постановление Правительства РФ от 30.03.2013 N 286 «О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги».

<2> Распоряжение Правительства РФ от 30.03.2013 N 487-р «Об утверждении плана мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013 — 2015 годы».

 

Минобрнауки России и Общероссийским объединением работодателей — РСПП утверждены Положение о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования <1> и Положение об оценке и сертификации квалификаций выпускников образовательных учреждений профессионального образования, других категорий граждан, прошедших профессиональное обучение в различных формах <2>.

———————————

<1> Утверждено Минобрнауки России, Общероссийским объединением работодателей — РСПП 31.07.2009 N АФ-318/03.

<2> Утверждено Минобрнауки России, РСПП 31.07.2009 N АФ-317/03.

 

Учитывая комментируемую статью и ст. 96 Закона N 273-ФЗ, можно сказать, что фундаментальные правовые основы для формирования независимой оценки качества образования, а также участия общественности и общественно-профессиональных сообществ в повышении качества образования созданы. Однако еще требуются целенаправленные усилия по формированию общего системного подхода к независимой оценке образования как основе целостной общероссийской системы оценки качества образования, необходима разработка технологий и процедур независимой оценки образования на разных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном, школьном) и ступенях образования (дошкольное, начальное, основное, среднее общее, среднее (полное) общее, начальное и среднее профессиональное, высшее профессиональное, послевузовское, дополнительное).

Часть 1 комментируемой статьи определяет объекты независимой оценки качества образования: образовательные организации и программы. Сутью независимой оценки является определение соответствия объектов независимой оценки потребностям лиц, в интересах которых осуществляется образовательная деятельность. Целями создания системы независимой оценки качества образования являются:

повышение уровня конкурентоспособности образовательных программ и образовательных организаций, их реализующих, как на российском, так и на международном уровне;

объективизация оценки качества российского образования;

повышение уровня информированности потребителей образовательных услуг о качестве предоставляемого образования;

формирование общероссийской системы оценки качества образования.

Формами независимой оценки качества образования могут являться:

аккредитация образовательных программ и образовательных организаций, их предоставляющих;

сертификация выпускников;

составление рейтингов образовательных программ или образовательных организаций;

мониторинг деятельности образовательных организаций.

Субъектов независимой оценки качества образования — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель — определяет ч. 2 статьи. Каких-либо требований к субъекту независимой оценки качества образования (кроме установления организационно-правового статуса) законодатель не предъявляет. Однако на подзаконном уровне они могут предъявляться, например, организации, претендующие на проведение независимой оценки качества образования, должны обладать такими признаками, как:

компетентность — перечень основных (внутренних и приглашенных) экспертов организации с приложением подробных данных на каждого из них, содержащий сведения о научных интересах и достижениях экспертов, их опыте образовательной или иной профессиональной деятельности (для представителей рынка труда), свидетельствующие о наличии у экспертов необходимой квалификации и профессионально-личностных данных;

репутация — их официальное признание компетентными органами в общеевропейском, российском пространстве высшего (или другого вида) образования как структур, ответственных за независимую оценку качества;

независимость — от образовательных организаций, органов управления образованием и других заинтересованных сторон в своей деятельности, суждениях и рекомендациях;

информационная открытость — процессы, процедуры и критерии, используемые организациями, должны быть заранее определены и опубликованы;

иные требования.

В части 3 статьи предусматривается право субъекта независимой оценки качества образования устанавливать виды образования, группы организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ, в отношении которых проводится независимая оценка качества образования, а также условия, формы и методы проведения независимой оценки качества образования и порядок ее оплаты. Такие субъекты вначале выбирают форму независимой оценки (аккредитация, сертификация, составление рейтинга, мониторинг). Далее, пользуясь предоставленным правом, организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, устанавливают собственную систему критериев ее оценки. При оценке качества образования проводятся специализированные экспертизы, при которых используются результаты независимой внешней оценки качества профессионального образования. Однако для этого необходимы:

формирование единого концептуально-методологического понимания проблем качества образования и подходов к его измерению;

разработка стандартизированного, апробированного инструментария;

координация деятельности различных организаций, занимающихся проблемами качества образования;

разработка необходимого научно-методического обеспечения для объективного и надежного сбора информации;

подготовка квалифицированных кадров для проведения независимых экспертиз и др.

Указом Президента РФ от 07.05.2012 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» Правительству РФ совместно с общероссийскими объединениями работодателей и ведущими университетами с привлечением ученых Российской академии наук и международных экспертов поручено к декабрю 2014 г. подготовить предложения по проведению общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ высшего профессионального образования, в первую очередь по направлениям подготовки (специальностям) в области экономики, юриспруденции, управления и социологии.

Независимая оценка качества образования осуществляется по инициативе юридических или физических лиц (ч. 4 статьи). Причем используется общедоступная информация об организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и о реализуемых ими образовательных программах. Инициатором проведения независимой оценки качества образования может выступать как сама образовательная организация, так и любое лицо, интересующееся качеством образовательных услуг конкретной образовательной организации.

Основным источником информации для независимой оценки качества образования являются открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию о деятельности образовательных организаций. Доступность к таким ресурсам обеспечивается образовательными организациями в силу ст. 29 Закона N 273-ФЗ посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет. Услуги экспертов при проведении независимой оценки качества образования предоставляются на возмездной основе в соответствии с гражданско-правовым договором.

Независимая оценка качества образования может осуществляться также в рамках международных сопоставительных исследований в сфере образования (ч. 5 рассматриваемой статьи), которые проводятся, как правило, в сфере высшего профессионального образования. Основными формами оценки высшего образования, применяемыми в мировой практике, являются аудит, оценка, аккредитация:

аудит качества — степень достижения собственных целей. В российской оценочной практике по назначению совпадает с самообследованием образовательных организаций;

оценка — проверка организации высшего образования, результаты которой либо определяются в количественных величинах, либо обозначаются буквами алфавита в национальной системе оценки качества, принятой в той или иной стране. Однако все большее значение приобретают международные критерии и показатели, которые должны использоваться при проверке образовательных организаций;

аккредитация — оценка подтверждения соответствия учреждения высшего образования определенному статусу. В результате специализированной или профессиональной аккредитации образовательных программ выявляется и подтверждается, что после изучения учебной программы слушатели получают необходимую квалификацию для практической деятельности.

В настоящее время сложилась международная инфраструктура по оценке качества высшего образования, которая включает:

международную сеть агентств, гарантирующих качество высшего образования (International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education — INQAAHE), главная цель которой — сбор, анализ и распространение информации о современных теориях и практике оценки качества высшего образования;

европейскую сеть гарантии качества высшего образования (European Network for Quality Assurance in Higher Education — ENQA), цель которой — европейское сотрудничество в области гарантии качества в высшем образовании и соответствующих положений Болонской декларации;

Международный альянс по транснациональному образованию (Global Alliance for Transnational Education — GATE), основная цель деятельности которого — содействие в получении и совершенствовании высшего образования вне рамок каких-либо государств. В целях глобального управления транснациональным образованием GATE для административно-правового регулирования данного вида высшего образования разработал Принципы транснационального образования, являющиеся сводом международных норм-принципов, регулирующих развитие нового вида высшего образования. GATE разработал и внедрил сертификацию альянса в зоне транснационального образования как процедуру международного обеспечения качества высшего образования и профессиональной подготовки вне государственных границ;

Ассоциацию европейских университетов: Конференцию ректоров университетов (Association of European Universities — CRE), которая не сама осуществляет оценку, аккредитацию учреждений высшего образования и подтверждение результатов их собственной самооценки, а использует экспертов из зарубежных университетов, назначенных ассоциацией <1>.

———————————

<1> Щербак Е.Н. Актуальные вопросы международной стандартизации нормативных требований к оценке качества высшего образования в рыночных условиях // Юридическое образование и наука. 2011. N 4. С. 27 — 29.

 

Последняя ч. 6 комментируемой статьи устанавливает, что результаты независимой оценки качества образования не влекут приостановление или аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности, приостановление государственной аккредитации или лишение государственной аккредитации в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Указанная часть подчеркивает добровольный (необязательный) характер независимой оценки качества образования. Оценка качества образования, выраженная в какой-либо форме (рейтинг, профессиональная аккредитация и др.), оказывает определенное влияние (положительное или негативное) на престиж образовательной организации, ее конкурентоспособность, но не влечет каких-либо неблагоприятных правовых последствий.

Реальные правовые последствия несут только государственные разрешительные процедуры — лицензирование образовательных организаций и аккредитация образовательных программ. Сущность таких процедур состоит в санкционировании, официальном признании за конкретными субъектами возможности заниматься образовательной деятельностью, требующими профессионального выполнения специальных правил, а также в контроле за фактически осуществляемыми действиями. При проведении государственной аккредитации образовательные организации согласно ч. 8 ст. 96 Закона N 273-ФЗ представляют сведения об имеющейся у них общественной (общественно-профессиональной) аккредитации, которая рассматривается при госаккредитации. Для осуществления независимой оценки качества образования наличие лицензии и госаккредитации не оказывает никакого влияния на результат общественной экспертизы.

Результат независимой экспертизы, который зафиксировал низкое качество образования, отражается только на репутации образовательной организации, ее конкурентоспособности, но правовых последствий для образовательной организации не повлечет.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code