Глава 12. УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ. ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный)
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 99-ФЗ)

Статья 89. Управление системой образования

Комментарий к статье 89

Новеллой образовательного законодательства РФ является гл. 12 Закона N 273-ФЗ. Она существенно отличается от одноименной главы Закона N 3266-1 и использует принципиально иной подход к регулированию вопросов управления системой образования. Открывает главу ст. 89, в которой содержатся основополагающие вопросы управления системой образования, имеющие более подробную регламентацию в других статьях этой главы. В комментируемой статье законодателем сделана попытка нормативного обеспечения эффективного управления системой образования. Важной характеристикой управления в сфере образования является то, что это обособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образовательного процесса. Это означает, что для управления системой образования создаются специальные организации со своей системой взаимоотношений, решаемых задач и осуществляемых видов действий — структура управления с определенной соподчиненностью, распределением между подразделениями функций управления.

На законодательном уровне впервые закреплены принципы управления системой образования, среди которых: принципы законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения. Ранее принципы, оказывающие регулирующее воздействие на управление образованием, не находили закрепления в образовательном законодательстве в виде соответствующих формулировок и, следовательно, не всегда являлись правовыми и специфическими для управленческих отношений в сфере образования.

Как известно, под принципами понимаются теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы государственного управления образованием призваны отразить наиболее существенные стороны организации управления в системе образования. Рассмотрим каждый принцип в отдельности.

Законность государственного управления образованием — режим должного функционирования системы государственного управления системой образования, состоящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории РФ нормативных правовых актов в сфере образования. Принцип демократии характеризует признание права каждого субъекта образовательных отношений на предоставление ему возможностей участвовать в деятельности различных властных структур системы образования. Именно на этом принципе, как на фундаменте, основываются принципы автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения.

Среди принципов государственной политики в области образования Закона N 3266-1 значится автономность образовательных учреждений. Этот принцип не является новым в образовательном законодательстве. Прочное место указанный принцип занимает в новом Законе и упоминается в нем не один раз. Так, в ч. 9 ст. 3 Закона N 273-ФЗ автономия образовательных учреждений названа среди основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования. Кроме того, в ст. 28 раскрывается понятие автономии, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с нормативными правовыми актами РФ и уставом образовательной организации.

Очевидно, что законодатель придает принципу автономии образовательных организаций особое значение и включение его как в ряд основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, так и в ряд принципов управления системой образования свидетельствует о его особой роли. Это связано с признанием особой миссии образовательных организаций как источника, накопителя, хранителя и транслятора знаний. Процесс познания в определенных случаях предполагает свободу от внешнего контроля, требует применения более мягких его форм, таких как: независимое наблюдение, публичная верификация, спор мнений. Кроме того, автономия образовательных организаций — принцип, провозглашенный Болонской декларацией, а, как известно, принципы, закрепленные в международных документах, должны находить выражение в национальном законодательстве <1>.

———————————

<1> Россия подписала Декларацию о создании общеевропейского пространства высшего образования 19 сентября 2003 г.

 

Введение принципа информационной открытости системы образования в круг принципов управления системой образования обусловлено информатизацией управленческих процессов на всех уровнях государственной власти в Российской Федерации. Этот устойчивый процесс, объективно существующий и развивающийся на протяжении нескольких последних лет, привел к созданию информационно-коммуникационной инфраструктуры системы управления образованием и позволяет решить многие вопросы, среди которых:

участие заинтересованных представителей общества, работодателей и обучающихся в управлении и оценке эффективности образовательной деятельности (например, проведение общественной и общественно-профессиональной аккредитации, учет ее результатов при государственной аккредитации, участие в подготовке федеральных государственных образовательных стандартов и пр.);

информационная открытость для потребителя образовательных услуг образовательных организаций (например, ведение интернет-сайта образовательной организации, установление перечня информации, обязательной для размещения и опубликования, публикация отчетов о самообследовании и т.д.);

возможность проводить оценку деятельности образовательных организаций, в том числе определять достоверность публикуемой ими информации о качестве образования, его соответствие ожиданиям заказчиков и потребителей образовательных услуг;

профилактика коррупционных правонарушений в системе образования и т.д.

Учет общественного мнения при управлении системой образования основан на демократичном характере управления рассматриваемой сферы. Потребность в формировании и учете общественного мнения возникает, когда речь идет о перспективных, кардинальных задачах, важных нерешенных вопросах. Значительно повысить эффективность управления образованием возможно с помощью учета правильно выраженного общественного мнения, учет которого должен обеспечиваться путем определения конкретных форм этого учета и степени его императивности.

Принцип государственно-общественного управления образованием также прочно вошел в образовательное законодательство. В Законе N 3266-1 он упоминается в числе принципов государственной политики в области образования и получил весьма широкое распространение в управлении образованием. Общество формирует свои органы, которые не имеют реальных властных полномочий, но влияние на всю систему образования огромно и благодаря инструментам общественного воздействия достигается улучшение предоставляемых образовательных услуг. Основной целью совместного государственно-общественного управления образованием является удовлетворение образовательных потребностей общества.

В части 2 комментируемой статьи перечислены правоотношения, входящие в понятие «управление системой образования». Необходимо отметить, что данный подход является новеллой образовательного законодательства. В Законе N 3266-1 это понятие не раскрывалось. Одноименная глава содержала статьи, посвященные: разграничению полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере; разрешительным процедурам; реорганизации, ликвидации и управлению в различных видах (государственных, муниципальных, негосударственных) образовательных организаций; перечислению органов, осуществляющих управление в сфере, и регламентации государственного контроля в области образования.

В качестве важнейшего структурного звена управленческих отношений в рассматриваемой статье называется система органов управления образованием, которая состоит из трех самостоятельных и взаимодействующих уровней — федерального, регионального и местного. Действующая в России модель управления образованием обусловлена особенностями государственного устройства — федеративными отношениями между центром и регионами, а также самостоятельностью местного самоуправления, находящегося за пределами государственного аппарата.

Существующая система управления образованием была создана в 1992 г. Постановлением Правительства РФ от 09.01.1992 N 21 «О системе государственного управления образованием в Российской Федерации». Этим документом установлены система органов управления образованием, порядок назначения и освобождения от должности руководителей государственного и муниципального уровней, порядок утверждения структуры органов управления образованием субъектов РФ и порядок утверждения положений о государственных и муниципальных органах управления образованием.

Следующим блоком правоотношений, входящим в понятие «управление системой образования», является осуществление стратегического планирования его развития. Планирование — важная управленческая функция, «заключающаяся в определении целей, направлений, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов» <1>. Основополагающим государственным документом, устанавливающим приоритет образования в государственной политике РФ, стратегию и основные направления его развития, является Национальная доктрина образования в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 N 751.

———————————

<1> Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 36.

 

Доктрина определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 г. Согласно этому документу образование признано приоритетной областью накопления знаний и формирования умений, создания максимально благоприятных условий для выявления и развития творческих способностей каждого гражданина РФ, воспитания в нем трудолюбия и высоких нравственных принципов, а также признания образования сферой трудовой занятости населения, прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала.

Третий блок правоотношений понятия «управление системой образования» включает программно-целевой подход к управлению, который предполагает:

установление социально обоснованных и реально достижимых к определенному сроку целей;

разработку перечня необходимых действий по всем видам и направлениям деятельности образовательной системы и взаимодействующих с ней внешних организаций и структур;

определение необходимых средств — финансовых, кадровых, материально-технических, информационных и др.;

определение ответственных исполнителей на уровне управленческих, образовательных, финансовых и других структур, организаций, учреждений, работников.

Программы развития образования принимаются и успешно реализуются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Так, Постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 N 61 утверждена Федеральная целевая программа развития образования на 2011 — 2015 годы. Кроме того, принята Государственная программа РФ «Развитие образования» на 2013 — 2020 годы <1>. Помимо вышеназванных действует также Федеральная программа «Подготовка управленческих кадров в сфере здравоохранения и образования в 2011 — 2014 годах» <2>.

———————————

<1> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 22.11.2012 N 2148-р.

<2> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 27.09.2011 N 1665-р.

 

В каждом субъекте РФ, как правило, действуют региональная программа и несколько муниципальных программ, направленных на развитие образования. Однако в некоторых субъектах принимают несколько региональных программ, которые посвящены проблемным направлениям в сфере образования. Например, в Дагестане действуют две региональные программы: одна общая — «Развитие образования в Республике Дагестан на 2011 — 2015 годы» <1>, другая направлена на решение конкретной задачи — обеспечения современного качества дошкольного образования — «Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Республике Дагестан на 2012 — 2016 годы» <2>.

———————————

<1> Закон Республики Дагестан от 08.02.2011 N 13 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие образования в Республике Дагестан на 2011 — 2015 годы».

<2> Утверждена Постановлением правительства Республики Дагестан от 03.05.2012 N 139.

 

Муниципальные образования в полной мере реализуют свой регулятивный потенциал при решении проблем в сфере образования программно-целевым методом. Ярким примером является город Хабаровск, в котором утверждены и действуют четыре муниципальные программы:

«Развитие системы дополнительного образования детей города Хабаровска на 2011 — 2013 годы» <1>;

———————————

<1> Утверждена Постановлением администрации города Хабаровска от 30.08.2010 N 2773.

 

«Развитие единой информационно-коммуникационной среды муниципальной системы образования города Хабаровска на 2011 — 2013 годы» <1>;

———————————

<1> Утверждена Постановлением администрации города Хабаровска от 23.08.2010 N 2684.

 

ведомственная целевая программа «Развитие материально-технической базы образовательных учреждений города Хабаровска на 2011 — 2013 годы» <1>;

———————————

<1> Утверждена Постановлением администрации города Хабаровска от 26.08.2010 N 2715.

 

ведомственная целевая программа «Развитие дошкольного образования города Хабаровска на 2011 — 2013 годы» <1>.

———————————

<1> Утверждена Постановлением администрации города Хабаровска от 30.08.2010 N 2768.

 

В четвертый блок правоотношений понятия «управление системой образования» включен мониторинг в системе образования. Статья 32 Закона N 3266-1 в 2010 г. была дополнена п. 24, которым в компетенцию образовательного учреждения добавилось такое полномочие, как «обеспечение функционирования системы внутреннего мониторинга качества образования в образовательном учреждении». Это было первое упоминание мониторинга на законодательном уровне в сфере образования.

Закон N 273-ФЗ (ст. 97) впервые раскрывает понятие мониторинга в системе образования на законодательном уровне. Итак, в соответствии с указанной статьей мониторинг системы образования представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Как эффективный инструмент управленческой деятельности мониторинг активно используется в федеральных, региональных и муниципальных программах развития образования. К основным задачам мониторинга как отдельного вида управленческой деятельности относятся:

сбор достоверной и объективной информации об объекте мониторинга и формирование соответствующих информационных фондов;

системный анализ и оценка получаемой информации;

предоставление в установленном законодательством РФ порядке информации заинтересованным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам;

подготовка предложений по вопросам реализации государственной политики в той области, в которой расположен объект мониторинга.

Пятым блоком правоотношений понятия «управление системой образования» названо информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.

В современных условиях информационного общества глобальной, массовой коммуникации управление системой образования не может обходиться без информационного и методического обеспечения деятельности органов управления образованием всех уровней. Развитие информационно-коммуникационных технологий активно используется при управлении системой образования. При информационном взаимодействии между федеральными, региональными и муниципальными органами управления образованием осуществляются сбор, обработка, хранение, передача, создание информационно-методических материалов различного вида. Результатами информационного взаимодействия могут служить определенные выводы о развитии всей системы образования, образовательного процесса в целом, конкретные выводы о состоянии отдельных сегментов системы образования и даже о продвижении в обучении отдельного ученика, о развитии учебного заведения и пр.

Функционирование информационных потоков осуществляется в процессе управления как системой образования, так и профессиональной деятельностью работников сферы образования и при их общении с учащимися и их родителями. Информатизация управления системой образования — обеспечение сферы образования методологией и практикой разработки и оптимального использования современных средств информационно-коммуникационных технологий, ориентированных на реализацию развития всей системы образования. Этот процесс инициирует совершенствование механизмов управления системой образования на основе использования автоматизированных банков данных информационных систем, информационно-методических материалов, а также коммуникационных сетей; создание и использование компьютерных тестирующих, диагностирующих методик контроля и оценки уровня знаний обучающихся.

Шестым блоком правоотношений, входящих в понятие «управление системой образования», является государственная регламентация образовательной деятельности. Основной целью такой регламентации является установление единых требований осуществления образовательной деятельности и процедур, связанных с установлением и проверкой соблюдения образовательными организациями этих требований. Государственная регламентация состоит из двух разрешительных процедур (лицензирование и аккредитация образовательной деятельности) и государственного контроля.

Целью применения разрешительных процедур в сфере образования являются:

1) оценка способности образовательной организации (физического лица) осуществлять образовательную (педагогическую) деятельность;

2) выполнение обязанности государства обеспечивать защиту прав и интересов потребителей образовательных услуг;

3) выполнение государственной обязанности по обеспечению безопасности общества в целом.

Лицензирование образовательной деятельности осуществляется в соответствии с Законом N 3266-1, Законом N 273-ФЗ, Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 N 174. Анализ перечисленных документов позволяет сделать вывод о том, что лицензирование — это деятельность лицензирующего органа по предоставлению, переоформлению лицензий, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензирование образовательной деятельности осуществляется по видам, уровням образования, профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования), подвидам дополнительного образования <1>.

———————————

<1> Более подробную информацию по этому вопросу см. в комментарии к ст. 91.

 

Государственная аккредитация образовательных организаций осуществляется в соответствии с Законом N 3266-1, Законом N 273-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 21.03.2011 N 184 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций». Данная аккредитация проводится в отношении образовательных учреждений всех типов и видов (за исключением дошкольных), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования. Целью такой аккредитации является подтверждение соответствия качества образования по программам, реализуемым образовательным учреждением, федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям.

Государственная аккредитация научной организации проводится в отношении реализуемых ею образовательных программ послевузовского профессионального образования и (или) дополнительных профессиональных образовательных программ, к которым установлены федеральные государственные требования, в целях подтверждения соответствия качества образования по таким образовательным программам федеральным государственным требованиям <1>.

———————————

<1> Более подробную информацию по этому вопросу см. в комментарии к ст. 92.

 

Объем и содержание контрольной деятельности в сфере образования регламентируются Законами (Федеральными законами): «Об образовании», «Об образовании в Российской Федерации», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», другими федеральными законами и Положением «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11.03.2011 N 164.

Деятельность по государственному контролю (надзору) за соблюдением законодательства РФ в области образования регулируется Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственного надзора в области образования, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 02.05.2012 N 367, а по государственному контролю (надзору) за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации в области образования — Административным регламентом исполнения государственной функции по осуществлению надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области образования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 21.01.2009 N 9.

Государственный контроль в сфере образования, как правило, включает федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю в сфере образования.

Следует заметить, что институт государственного контроля не только распространяет свое действие на образовательную деятельность, но и охватывает деятельность и по обучению, хотя последняя не сопровождается повышением образовательного ценза и выдачей документа, подтверждающего определенный уровень образования <1>. Специфика государственного контроля в сфере обучения проявляется в том, что суть контроля уже заключается в обеспечении соблюдения требований действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательства о защите прав потребителей, где обучение выступает потребительской услугой.

———————————

<1> Теоретическую основу указанной позиции обнаруживаем, например, в работах: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000; Санникова Л.В. Услуги в гражданском праве России. М.: Волтерс Клувер, 2006 и др.

 

Говоря о государственном контроле в сфере образования, не следует забывать, что деятельность образовательных организаций контролируется по поводу соблюдения ими требований пожарной безопасности, целевого использования денежных средств, соблюдения антимонопольного законодательства. Последний вид контроля связан с тем, что при оказании образовательных услуг образовательная организация выступает как хозяйствующий субъект на товарном рынке, оказывающий услуги возмездного характера.

Государственный контроль в сфере образования носит комплексный характер. Однако основной задачей контрольных мероприятий в конечном счете является обеспечение качества образования.

Седьмым блоком правоотношений понятия «управление системой образования» является независимая оценка качества образования, общественная и общественно-профессиональная аккредитация. Нацеленность на обеспечение качества образования является основной причиной системных преобразований как на федеральном, так и на региональном и местном уровне управления образованием. Для соответствия качества образования сегодняшним требованиям общества законодатель закрепил в комментируемой статье независимую оценку качества образования с целью совершенствования существующей.

Деятельность общественности и работодателей в управлении образованием на различных уровнях является объективно существующей реальностью <1>. Правовой основой участия в управлении образованием указанных субъектов являются Закон N 3266-1, Закон N 125-ФЗ, комментируемая статья, а также такие концептуальные документы, как: Национальная доктрина образования Российской Федерации <2>, Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года <3>, Федеральная целевая программа «Развитие образования на 2011 — 2015 годы» <4>.

———————————

<1> См., например: Правила участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 24.12.2008 N 1015; Положение о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования, утвержденное Минобрнауки России, Общероссийским объединением работодателей — РСПП 31.07.2009 N АФ-318/03.

<2> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 N 751 // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.

<3> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 08.12.2011 N 2227-р // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 216.

<4> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 N 61 // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1377.

 

Закрепление в правовых актах такой формы участия, как общественная и общественно-профессиональная аккредитация, не является новеллой образовательного законодательства. Попытки реализовать эту форму повышения качества образовательных программ уже проводились как на законодательном, так и на подзаконном уровне. Так, Федеральный закон от 08.11.2010 N 293 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования» дополнил Закон N 3266-1 п. 41 ст. 33.2: «Образовательные учреждения и научные организации могут получать общественную (общественно-профессиональную) аккредитацию в российских, иностранных и международных образовательных, научных, общественных и иных организациях. Такая аккредитация не влечет за собой дополнительных финансовых обязательств со стороны государства. Сведения о результатах общественной (общественно-профессиональной) аккредитации рассматриваются при проведении аккредитационной экспертизы при государственной аккредитации».

Федеральная целевая программа «Развитие образования на 2011 — 2015 годы» предусматривает мероприятия по созданию условий для развития государственной и общественной оценки деятельности образовательных учреждений, общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ. Однако для успешной реализации положений о такой аккредитации необходимо еще решить ряд вопросов, среди которых: определение порядка проведения общественной и общественно-профессиональной аккредитации, форм и методов оценки при ее проведении, правовые последствия для образовательных организаций и др.

И последним блоком правоотношений понятия «управление системой образования» являются подготовка и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций.

Повышение квалификации управленческих кадров, их обучение современным технологиям управления осуществляются с использованием программно-целевого метода. Распоряжением Правительства РФ от 27.09.2011 N 1665-р утверждена Федеральная программа «Подготовка управленческих кадров в сфере здравоохранения и образования в 2011 — 2014 годах». Эта Программа призвана обеспечить сопровождение проводимых в России реформ путем повышения профессиональных и управленческих компетенций руководителей органов власти всех уровней и учреждений здравоохранения и образования. Модернизационные процессы, реализуемые в этих сферах, носят масштабный характер и требуют принятия своевременных и правильных управленческих решений на уровне каждого учреждения здравоохранения и образования, а также на уровне государства и органов местного самоуправления.

Комментируемая статья называет субъектов государственного управления, к которым относятся федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. Управление образованием на муниципальном уровне осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

Федеральную составляющую системы органов управления образованием в Российской Федерации формируют Президент РФ (назначает министра) и Правительство РФ. К федеральным органам исполнительной власти относятся Минобрнауки России, Рособрнадзор, федеральные ведомственные органы управления образованием, к которым относятся федеральные органы исполнительной власти в определенной отрасли, наделенные управленческими полномочиями в области образования.

Органы управления образованием субъектов РФ отличаются разнообразием, они могут существенно отличаться по статусу и организационным формам управления. Так, органами управления образованием в субъектах РФ могут быть министерства образования республик или областей, департаменты образования, главные управления образованием, управления образованием администраций областей и т.д. Министр (руководитель, начальник управления образованием, департаментом) назначается и освобождается от должности президентом (губернатором) субъекта РФ. Статус этих органов определяется, как правило, в законах об образовании субъекта Российской Федерации.

Характерной особенностью правового положения этих органов является то, что на соответствующей территории субъекта они — единственные специализированные государственные органы, комплексно реализующие государственную политику в области образования. Органы управления образованием в субъектах РФ контролируют исполнение законодательства в области образования и реализацию прав обучающихся, осуществляют межведомственную координацию по вопросам образования, управление государственными образовательными учреждениями данного субъекта РФ, разрабатывают национально-региональный компонент государственных образовательных стандартов, разрабатывают и реализуют региональные программы развития образования с учетом национальных и региональных особенностей; осуществляют лицензирование образовательных учреждений и т.д.

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления. Так, в структуре местной администрации могут создаваться органы управления образованием (управления, департаменты или отделы образования). Такие органы осуществляют управление муниципальными образовательными учреждениями, формируют различные экспертные и аттестационные комиссии, организуют предоставление дополнительного образования детям и т.д.

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования, являются федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, федеральный орган исполнительной власти, исполняющий функции по контролю и надзору в сфере образования, а также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования является Минобрнауки России. Положение о нем было утверждено Постановлением Правительства РФ от 15.05.2010 N 337. В соответствии с ним Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической деятельности и инновационной деятельности в научно-технической сфере, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности (за исключением нормативно-правового регулирования вопросов, касающихся контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере правовой охраны изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ для электронно-вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем, в том числе входящих в состав единой технологии, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров), а также в сфере воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере образования, воспитания, научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационному обеспечению научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Полномочия Минобрнауки России очень обширны. Одним из главных является нормативно-правовое регулирование. При выполнении этой функции министерство имеет право: разрабатывать и вносить в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения министерства; и самостоятельно принимать свыше 80 подзаконных нормативных актов по вопросам в установленной сфере деятельности министерства и подведомственной ему федеральной службы, регулирующих важнейшие вопросы функционирования российской системы образования.

Минобрнауки России формирует сеть федеральных университетов; осуществляет открытие в установленном порядке аспирантур и докторантур, выдачу дипломов о присуждении предусмотренных государственной системой аттестации ученых степеней и выдачу аттестатов, присвоение ученых званий, признание и установление эквивалентности документов иностранных государств об ученых степенях и ученых званиях на территории РФ, выдачу свидетельств о признании и об установлении эквивалентности документов иностранных государств об ученых степенях и ученых званиях на территории РФ.

У министерства обширные полномочия в сфере развития науки. Так, оно осуществляет: формирование национальной нанотехнологической сети; координацию исследований и разработок в сфере нанотехнологий; мониторинг научно-технического и производственного потенциала в сфере нанотехнологий; формирование приборно-инструментальной, технологической и информационной базы для развития наноиндустрии; организует разработку прогнозов развития научной, научно-технической и инновационной сферы, рынков наукоемкой продукции и услуг и т.д.

К полномочиям министерства относятся вопросы согласования назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия РФ в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Также на министерство возложены полномочия как субъекта гражданско-правовых отношений (договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, полномочия собственника подведомственных учреждений и т.д.), так и главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета. Перечень полномочий Министерства образования и науки, приведенный в Положении о нем, не исчерпывающий.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки, является Рособрнадзор. Положение о нем было утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 300, в соответствии с которым Рособрнадзор выполняет свои полномочия. Основными тремя генеральными направлениями деятельности Рособрнадзора при осуществлении контроля и надзора в области образования и науки являются:

государственный надзор за соблюдением законодательства РФ в области образования всеми образовательными учреждениями, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими управление в сфере образования, а также принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ в области образования, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям и научным организациям, их учредителям и органам исполнительной власти субъектов РФ, и контроль за исполнением таких предписаний, а также государственный надзор за соблюдением указанными образовательными учреждениями и научными организациями требований законодательства РФ в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, к используемой в образовательном процессе информационной продукции;

контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации в области образования с правом проведения проверок соответствующих органов государственной власти субъектов РФ, а также образовательных учреждений, расположенных на их территории;

осуществление лицензирования образовательной деятельности, в том числе контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, и проведение государственной аккредитации образовательных учреждений высшего профессионального образования, перечень которых утверждается Правительством РФ, российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории РФ.

В рамках указанных направлений Рособрнадзором осуществляются следующие функции:

1) нормотворческие:

издание методических рекомендаций и обязательных для исполнения инструктивных материалов по вопросам осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации в области образования;

установление требований к содержанию и формам отчетности, а также порядка представления отчетности об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в области образования;

научно-методическое обеспечение контроля качества подготовки обучающихся и выпускников в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе государственной (итоговой) аттестации выпускников, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, а также инструктивно-методическое обеспечение проведения проверок при осуществлении контроля и надзора в сфере образования;

установление порядка разработки, использования и хранения контрольных измерительных материалов (включая требования к режиму их защиты, порядку и условиям размещения сведений, содержащихся в контрольных измерительных материалах, в сети Интернет);

2) в отношении субъектов РФ:

надзор за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области образования, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;

контроль за расходованием субъектами РФ субвенций на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области образования в пределах своей компетенции;

контроль за расходованием субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью, в части, касающейся назначения и выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью;

согласование структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области образования;

анализ причин выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в области образования, принятие мер по их устранению;

представление в Минобрнауки России ежегодного доклада об осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации в области образования;

3) государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, перечень которых утверждается Правительством РФ, российских образовательных учреждениях, расположенных за пределами территории РФ, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, а также принятие мер по устранению нарушений этих стандартов и требований, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям и научным организациям, их учредителям, и контроль за исполнением таких предписаний;

признание и установление в Российской Федерации эквивалентности документов иностранных государств об образовании;

организация проведения единого государственного экзамена на территории РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими управление в сфере образования, а за пределами территории РФ — совместно с учредителями российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории РФ;

организация контроля качества подготовки выпускников (государственной (итоговой) аттестации) по образовательным программам основного общего и среднего (полного) общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;

организация и осуществление, в том числе в соответствии с международными договорами РФ, экспертизы содержания и качества подготовки выпускников иностранных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы, соответствующие требованиям установленных в Российской Федерации федеральных государственных образовательных стандартов;

ведение реестра лицензий на право ведения образовательной деятельности, выданных Рособрнадзором, а также реестра свидетельств о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, аккредитованных службой;

осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан;

осуществление иных функций в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента или Правительства РФ.

К федеральным ведомственным органам относятся федеральные органы исполнительной власти в определенной отрасли, наделенные управленческими полномочиями в области образования. В России очень много образовательных учреждений находятся в ведении федеральных отраслевых министерств и ведомств. Например, в ведении Министерства иностранных дел РФ находится Московский государственный институт международных отношений — университет; в ведении Минэкономразвития России — такие образовательные организации, как: Всероссийская академия внешней торговли, Московский институт международного бизнеса при Всероссийской академии внешней торговли, Высшая коммерческая школа при Всероссийской академии внешней торговли и др. При Министерстве обороны РФ созданы 15 учреждений среднего общего образования (суворовские военные, нахимовские военно-морские, военно-музыкальное училища и кадетские (морские кадетские) корпуса) и 15 учреждений высшего профессионального образования. При Министерстве здравоохранения и социального развития РФ — 47 учреждений высшего профессионального образования. Также ведомственные образовательные учреждения созданы при Министерстве внутренних дел РФ, Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерстве транспорта РФ, Министерстве сельского хозяйства РФ, других федеральных органах.

Каждое «отраслевое» министерство осуществляет определенные управленческие функции по отношению к находящимся в их ведении образовательным учреждениям. Однако управлением занимаются не сами федеральные органы исполнительной власти, а их структурные подразделения (департаменты, отделы).

Частью 5 комментируемой статьи подчеркнута роль Минобрнауки России, осуществляющего координацию деятельности в сфере образования федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ и иных субъектов системы образования. Координирующая функция этого министерства заключается в согласовании действий органов управления всех уровней и иных субъектов системы образования для достижения целей, намеченных концептуальными документами, устанавливающими приоритет образования в государственной политике РФ, — Национальной доктриной образования в Российской Федерации, Федеральной целевой программой «Развитие образования на 2011 — 2015 годы», Государственной программой РФ «Развитие образования на 2013 — 2020 годы». Координация деятельности органов управления призвана обеспечить единство действий всех управленческих подразделений, работников управления и специалистов в целях наиболее эффективного решения поставленных задач.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code