Глава 3. ЛИЦА, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный)
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 99-ФЗ)

Статья 21. Образовательная деятельность

Комментарий к статье 21

Статья регламентирует вопросы образовательной деятельности, называет лиц, имеющих право на ее ведение, и общие требования к ее осуществлению. Закон исходит из достаточно широкого перечня лиц, имеющих право на осуществление образовательной деятельности. Объясняется это тем, что сама категория «образовательная деятельность» по содержательной нагрузке является достаточно широкой, что позволяет и расширить круг субъектов, ее осуществляющих.

Итак, образовательную деятельность вправе осуществлять несколько категорий субъектов. Образовательные организации, как известно, являются традиционными участниками образовательного процесса. К ним тесно примыкают научные организации, поэтому образование как одно из попутных направлений работы является вполне логичным дополнением их специальной правоспособности как некоммерческих юридических лиц.

Новацией законодательства в этой части можно считать отнесение к субъектам, имеющим право осуществлять образовательную деятельность, иных юридических лиц, а также физических лиц, имеющих статус индивидуального предпринимателя. Поскольку в норме специально не оговорены правовой режим и организационно-правовая форма таких организаций, то представляется, что к ним можно отнести любых юридических лиц (как коммерческие, так и некоммерческие), представленных в гражданском законодательстве.

Стоит отметить, что Закон N 3266-1 предусматривал только возможность ведения индивидуальной трудовой деятельности, которая рассматривалась как предпринимательская и требовала специальной регистрации (ст. 48). В рамках Закона N 273-ФЗ индивидуальный предприниматель рассматривается как лицо, осуществляющее образовательную деятельность не только самостоятельно (непосредственно), но и через штат наемных преподавателей (см. комментарий к ст. 32 Закона).

При этом Закон предъявляет особые требования к осуществлению индивидуальным предпринимателем образовательной деятельности по реализации основных и дополнительных общеобразовательных программ, программ профессионального обучения, а также деятельности по присмотру и уходу, воспитанию. Допуск к осуществлению указанных видов образовательной деятельности индивидуальный предприниматель может получить только при соблюдении им требований законодательства РФ, предъявляемых к осуществлению образовательной деятельности по указанным образовательным программам.

Общее правило предусматривает, что образовательная деятельность подлежит лицензированию. Исключения находят отражение непосредственно в нормах Закона N 273-ФЗ.

 

Статья 22. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций

Комментарий к статье 22

В статье закрепляются общие вопросы создания, реорганизации и ликвидации образовательных организаций. Следует отметить, что до принятия комментируемого Закона законодатель использовал общее понятие «образовательное учреждение», распространяя его для целей образовательного законодательства на всех юридических лиц образовательной сферы. Такое семантическое тождество, учитывая постоянные нестыковки в нормах образовательных законов и иных нормативных актов, приводит к трудностям в правоприменении. В связи с этим законодатель предпочел отойти от традиционного для образовательного законодательства понятия «образовательное учреждение» или «учреждение образования» к понятию «образовательная организация» как к более общей форме обозначения таких юридических лиц, к тому же наглядно отражающей стремление законодателя к унификации юридических терминов.

Не видится серьезных препятствий для решений возникшей проблемы путем использования расширительного, обобщающего понятия с учетом объективных предпосылок к увеличению видов и форм юридических лиц в сфере образования. Отметим, что Закон под образовательной организацией понимает некоммерческую организацию, осуществляющую в качестве основного (уставного) вида деятельности в соответствии с целями, ради которых такая организация создана, образовательную деятельность. Исходя из этого сообразно некоммерческим целям образования Закон логично определяет, что образовательные организации могут быть образованы в одной из форм, предусмотренных для некоммерческих организаций.

Как следует из ст. 50 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законодательством. Категория «учреждение» выступает родовым понятием по отношению к возможным организационно-правовым формам образовательных организаций как организаций некоммерческих. Практика создания образовательных организаций подтверждает, что в настоящее время организационно-правовой формой создания образовательной организации является именно учреждение.

От надлежащего функционирования государственных и муниципальных учреждений зависит прежде всего состояние публичного порядка, а уже потом стабильность гражданского оборота. В связи с этим учреждения можно рассматривать как основные каналы реализации публичных функций. На современном этапе остро встает вопрос о поиске более гибких форм учреждений, позволяющих в зависимости от возложенных на них задач и сферы деятельности наиболее рационально использовать имеющиеся ресурсы. Данная проблема может решаться только в рамках соответствующей типизации действующих учреждений, персонально ориентируя предлагаемый правовой статус на собственные нужды и решаемые задачи. Деление учреждений на частные, с одной стороны, и государственные и муниципальные — с другой, является первым уровнем легальной типологии юридических лиц данной организационно-правовой формы, проводимой по субъектному составу.

В основу классификационного критерия для деления учреждений и соответственно образовательных организаций положена форма собственности, на основе которой создана образовательная организация. В свою очередь, форма собственности определяет и учредителя образовательной организации. Исходя из многообразия форм собственности, закрепленных на конституционном уровне, образовательная организация может быть государственной, муниципальной или частной.

Государственной образовательной организацией является организация, созданная Российской Федерацией или ее субъектом, муниципальной — муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом). В свою очередь, частной образовательной организацией является организация, созданная учредителем (гражданином (гражданами) и (или) юридическим лицом (юридическими лицами, их объединениями), кроме иностранных религиозных организаций), за исключением Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Некоторым образовательным организациям Закон придает особое значение при выполнении публичных функций, что отражается также на особом статусе учредителей таких юридических лиц, а именно образовательным организациям:

1) реализующим образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка. Поэтому такие образовательные организации могут создаваться только Российской Федерацией и, соответственно, основываться на государственной федеральной форме собственности;

2) для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа) (учебно-воспитательные учреждения). Такие организации могут быть образованы как на федеральном, так и на региональном уровне и, соответственно, могут быть созданы Российской Федерацией или ее субъектом.

В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ <1> правовой статус учреждений бюджетной сферы существенно изменяется. Смена (преобразование) правового положения государственных (муниципальных) учреждений продиктована значительным отрывом деятельности бюджетных организаций от современных социально-экономических условий, определяющих переход от сметного финансирования к оптимизации расходов и одновременному повышению эффективности их работы. Внедрение рыночных принципов в работу учреждений позволит значительно снизить бюджетные расходы по их содержанию, обеспечить поступательное развитие качества и объема оказываемых услуг. Основные новации, как известно, касаются вопросов разграничения гражданско-правовой ответственности между государством (муниципалитетами) и учреждениями по хозяйственным обязательствам, продиктованным значительным участием последних в гражданском обороте. Развитие имущественной самостоятельности, которая в том числе определяет различные степень и формы финансирования таких организаций, предполагает наличие новой типологии учреждений.

———————————

<1> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.

 

Помимо автономных учреждений, статус которых приняли незначительное число бюджетных организаций, оставшаяся их часть подлежит разделению на казенные и бюджетные учреждения. Казенные учреждения на федеральном уровне имеют закрытый перечень, в который, например, включены военные комиссариаты, учреждения, исполняющие наказания, специализированные учреждения для несовершеннолетних, учреждения Министерства внутренних дел РФ и т.п. Например, высшие учебные заведения могут быть созданы в форме автономных, бюджетных либо казенных учреждений. При этом законодатель исключает возможность создания федеральных вузов в форме казенного учреждения.

Новацией образовательного законодательства является выделение духовных образовательных организаций, а также закрепление особых требований к порядку их создания, установленных законодательством о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях. Между тем в действующем религиозном законодательстве отсутствует понятие духовной образовательной организации, а регулируется правовой статус религиозных организаций. В результате возникает правовая неопределенность с правовым режимом создания и деятельности духовных образовательных организаций, ведущая к фактическому смешению функций по религиозному воспитанию и духовному обучению.

Комментируемая статья определяет общие вопросы и особенности реорганизации и ликвидации образовательных организаций. Особенности касаются прежде всего обеспечения гарантий прав обучающихся при решении вопроса о реорганизации или ликвидации образовательной организации.

Согласно ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» <1> принятие соответствующего решения осуществляется уполномоченными органами только при соблюдении положений законодательства об основных гарантиях прав ребенка, касающихся сохранения социальной инфраструктуры для детей. Принятие такого решения не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.

———————————

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.

 

Кроме того, в принятии решения о реорганизации и ликвидации образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы и расположенных в сельской местности, принимают участие представительные органы соответствующего городского округа или муниципального района, на территории которого расположена муниципальная образовательная организация. Такое решение может быть принято только при наличии согласия представительного органа.

Создание, реорганизация и ликвидация международных (межгосударственных) образовательных организаций осуществляются в соответствии с международными договорами РФ.

 

Статья 23. Типы образовательных организаций

Комментарий к статье 23

Типы образовательных организаций уже были представлены в законодательстве об образовании (см. п. 4 ст. 12 Закона N 3266-1). Однако в рамках комментируемой статьи типология образовательных юридических лиц существенным образом обновлена и скорректирована с учетом практики функционирования образовательных организаций в отдельных образовательных сферах, а также с учетом реализуемых ими программ.

Как указывалось выше, в Законе закреплено деление образовательных организаций на типы — по уровням реализуемых образовательных программ, отнесенным к основному виду деятельности образовательной организации, исходя из того что образовательная организация может реализовывать также основные программы других уровней образования, дополнительные образовательные программы.

Тип образовательной организации определяется при ее создании (реорганизации) или переименовании и указывается в ее уставе. Предусматривается возможность использования в ее наименовании специальных названий исходя из осуществляемой образовательной деятельности (уровни и направленность образовательных программ, интеграция их различных видов, специальные условия их реализации и (или) особые потребности обучающихся), а также дополнительно осуществляемых функций, связанных с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные ее виды, предусмотренные законодательством об образовании).

 

Статья 24. Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургский государственный университет. Категории образовательных организаций высшего образования

Комментарий к статье 24

Статья закрепляет особенности правового статуса высших учебных заведений отдельных видов, в том числе Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (далее — МГУ), Санкт-Петербургского государственного университета (далее — СПбГУ). При этом положения об МГУ и СПбГУ в рамках комментируемого Закона являются общими, поскольку в отношении указанных образовательных организаций действует акт специального правового регулирования. Имеется в виду Федеральный закон от 10.11.2009 N 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» <1>, которым определены особенности их правового положения.

———————————

<1> СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418.

 

Между тем законодатель на уровне Федерального закона нормативно закрепил не специальный, а персональный статус МГУ и СПбГУ в части отдельных положений, обязанность закрепления которых в уставах, а также приведение уставов в соответствие с установленными правилами являются императивной нормой. МГУ и СПбГУ — старейшие высшие учебные заведения страны, имеющие огромное значение для развития российского общества, являются классическими вузами с давней историей и вековыми традициями в подготовке кадров, сложившимися научными школами. Санкт-Петербургский университет учрежден Указом Петра I от 22 января 1724 г., введенным в действие Указом Правительствующего сената от 28 января 1724 г. Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова основан 25 января (12 января по старому стилю) 1755 г. Указом императрицы Елизаветы Петровны.

Санкт-Петербургский государственный университет Указами Президента РСФСР от 18.12.1991 N 294 «Об особо ценных объектах национального наследия России», Президента РФ от 30.11.1992 N 1487 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации» <1>, Постановлением Правительства РФ от 30.11.1992 N 919 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации» <2> и Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 N 719 «Вопросы деятельности особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации» <3> отнесен к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ, признан учреждением высшей категории учета и охраны с особыми формами государственной поддержки.

———————————

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 49. Ст. 2936.

<2> САПП РФ. 1992. N 23. Ст. 2032.

<3> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2943.

 

Классическая высшая школа, реализуемая в форме университета, имеет широкое распространение и признание в учебной и научной среде. Категория «классический» подразумевает традиционные и присущие университету характеристики правового и академического статуса. Юридические лица, подобные МГУ им. М.В. Ломоносова, зарубежная правовая доктрина считает квазипубличными. Они рассматриваются как юридические лица частного права, но вместе с тем в определенной сфере наделяются рядом публичных полномочий: правом принимать административно-правовые акты и совершать необходимые действия. К ним относятся частные образовательные учреждения (университеты, школы и др.), частные банки, юридические лица, выполняющие функции профессионального надзора и контроля, проведения экспертиз и пр.

Положения комментируемой статьи отчасти уже нашли отражение в ранее действовавшем законодательстве в рамках отдельных норм (п. 2.1 ст. 9 Закона N 125-ФЗ). Однако самостоятельных статей о категориях, присваиваемых образовательным организациям, образовательные законы не содержали. Как следует из комментируемой статьи, в Российской Федерации в отношении образовательных организаций высшего образования Правительством РФ могут устанавливаться категории «федеральный университет» и «национальный исследовательский университет».

Новацией Закона в этой части следует считать то, что ранее образовательное законодательство к категориям относило только категорию «национальный исследовательский университет», а «федеральный университет» составлял элемент видологии вузов и рассматривался в качестве самостоятельного вида высшего учебного заведения.

При установлении образовательной организации соответствующей категории в ее учредительные документы вносятся изменения и в названии указывается конкретная категория. Категория «федеральный университет» может устанавливаться автономным учреждениям Правительством РФ при их создании по решению Президента РФ. Присвоение образовательной организации категории «федеральный университет» увязывается с программой социально-экономического развития субъекта РФ и соответствующими представлениями исполнительных и законодательных органов власти.

Органы власти в федеральных округах и входящих в них субъектах РФ также могут предпринимать своевременные шаги по созданию организационных и нормативных правовых условий для обеспечения эффективного участия федерального университета в решении социальных и экономических задач. К таким условиям можно отнести активное применение программно-целевых подходов к социально-экономическому развитию, ясное представление о кадровых потребностях, о характере экспертного обеспечения программ научными и техническими (технологическими) решениями, своевременное планирование и обеспечение ресурсами расходов на подготовку и переподготовку кадров, на научно-исследовательские работы, сформированное представление о формах участия и роли федерального университета в обеспечении указанных потребностей развития, включая механизмы координации деятельности региональных систем профессионального образования.

Обоснование предложения о создании в округе федерального университета должно включать: краткую концепцию программы развития федерального университета; направления, формы и механизмы интеграции программы развития федерального университета в программы социально-экономического развития территорий в составе федерального округа; меры, предпринимаемые в федеральном округе по системной модернизации высшего и послевузовского профессионального образования в интересах их социально-экономического развития; роль федерального университета в этом процессе; критерии эффективности и успешности реализации программы развития федерального университета в контексте социально-экономического развития территорий в составе федерального округа; расчеты по ресурсному обеспечению программы развития федерального университета, включая ее государственную поддержку, доходы от оплаты услуг, работ в рамках программ социально-экономического развития территорий в составе федерального округа и т.д.; проект планомерного перехода к кампусной модели организации федерального университета и планируемый вклад региона в ресурсное обеспечение этого процесса.

Согласование субъектами РФ программы создания и развития федерального университета призвано продемонстрировать их заинтересованность и уверенность в том, что создаваемое учреждение располагает достаточным интеллектуальным и организационным потенциалом для реализации возлагаемых на него задач.

Основной задачей государственной поддержки института федеральных университетов является выведение на высокий качественный уровень деятельности образовательных организаций, способных взять на себя ответственную роль в организации, координации и методическом развитии систем профессионального образования в регионах, сохранение и развитие их кадрового потенциала. Перечень показателей и критерии оценки эффективности деятельности федеральных университетов в части обеспечения высокого уровня образовательного процесса, исследовательских и технологических работ устанавливаются Минобрнауки России. В частности, такие показатели, как критерии и периодичность их оценки, установлены ее Приказом от 29.07.2009 N 276 (ред. от 13.09.2011).

В свою очередь, категория «национальный исследовательский университет» устанавливается Правительством РФ на 10 лет по результатам конкурсного отбора программ развития университетов, направленных на кадровое обеспечение приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, развитие и внедрение в производство высоких технологий.

Перечень приоритетных направлений утвержден Указом Президента РФ от 07.07.2011 N 899 <1>, к силу которого к таким направлениям отнесены:

———————————

<1> Указ Президента РФ от 07.07.2011 N 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и Перечня критических технологий Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 4168.

 

1) безопасность и противодействие терроризму;

2) индустрия наносистем;

3) информационно-телекоммуникационные системы;

4) науки о жизни;

5) перспективные виды вооружения, военной и специальной техники;

6) рациональное природопользование;

7) транспортные и космические системы;

8) энергоэффективность, энергосбережение, ядерная энергетика.

Категория «национальный исследовательский университет» присваивается образовательной организации на основании конкурсного отбора, порядок проведения которого определен в Постановлении Правительства РФ от 13.07.2009 N 550 (ред. от 12.08.2011) <1>.

———————————

<1> Постановление Правительства РФ от 13.07.2009 N 550 «О конкурсном отборе программ развития университетов, в отношении которых устанавливается категория «национальный исследовательский университет» (ред. от 12.08.2011) // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3683.

 

Несмотря на установление категории «национальный исследовательский университет» сроком на 10 лет, образовательная организация может быть лишена указанного статуса досрочно Правительством РФ. Основанием для лишения образовательной организации высшего профессионального образования установленной категории являются результаты оценки эффективности реализации программ ее развития. В Постановлении Правительства РФ N 550 определены перечень показателей, критерии и периодичность оценки эффективности реализации программ развития национальных исследовательских университетов.

 

Статья 25. Устав образовательной организации

Комментарий к статье 25

Данная статья регламентирует общие вопросы, посвященные уставу образовательной организации. Следует отметить, что подобная статья не является новой для образовательного законодательства, поскольку аналогичные положения (в более развернутом виде) содержала ст. 13 Закона N 3266-1.

По общему правилу гражданского законодательства уставом является учредительный документ юридического лица (ст. 52 ГК РФ) и организация (за некоторыми изъятиями) действует на основании устава, утвержденного его учредителями. Применительно к уставу образовательной организации комментируемый Закон выделяет лишь специфические сведения, которые должны найти обязательное отражение в тексте учредительного документа (учредитель (учредители) образовательной организации; виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности; структура и компетенция органов управления образовательной организации, порядок их формирования и сроки полномочий). Общие требования к содержанию устава вынесены «за скобки» и определяются в соответствии с нормами п. 2 ст. 52 ГК РФ (в частности, наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, предмет и цели его деятельности).

Образовательная организация обязана создать условия для ознакомления с ее уставом всех работников (сотрудников), обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Для исполнения данной обязанности образовательная организация может использовать тиражирование учредительного документа и распространение его в структурных подразделениях, общественных организациях и органах самоуправления сотрудников и студентов. Кроме того, доступ к учредительным документам может быть получен путем размещения устава на интернет-сайте образовательной организации.

 

Статья 26. Управление образовательной организацией

Комментарий к статье 26

Статья посвящена вопросам управления образовательной организацией. Стоит отметить, что соответствующие положения уже известны образовательному законодательству и содержались в Законе об образовании (ст. ст. 35, 36) и Законе о высшем образовании (ст. 12). Положения образовательных законов обобщены и содержательно переработаны с учетом существующей практики организации управления образованием на локальном уровне.

Закон воспроизвел традиционные для образовательной сферы принципы управления образовательной организацией (характерные прежде всего для вузов), к каковым относятся единоначалие и коллегиальность. Самоуправление как принцип характерен для общеобразовательных организаций и реализуется в связке с принципом единоначалия. Сообразно обозначенным особенностям формируются органы управления в образовательных организациях, которые отличаются по своему статусу и роли в обеспечении управленческих задач. Как правило, критерием отличия выступает тип образовательной организации, определяющий круг возлагаемых на организацию задач в рамках выполнения образовательной функции.

Принцип единоначалия реализуется администрацией — единоличным органом (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель), непосредственно управляющим образовательной организацией. В свою очередь, принцип коллегиальности, выражающий демократические начала в управлении, призван осуществлять общее собрание (конференция) работников, ученый (педагогический) совет образовательной организации, попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и т.п. Отдельные функции (не связанные с вопросами организации исполнения публичной образовательной функции) по управлению образовательной организацией могут быть возложены на органы самоуправления, к которым относятся советы обучающихся (студенческие советы), советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и другие органы.

Для легализации создания и функционирования органов управления требуется, чтобы они были предусмотрены уставом образовательной организации. Свою деятельность они осуществляют в соответствии с законодательством РФ об образовании, уставом образовательной организации и положениями о ней, утверждаемыми в порядке, установленном уставом образовательной организации.

 

Статья 27. Структура образовательной организации

Комментарий к статье 27

Настоящая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку ранее действовавшие образовательные законы (за исключением отдельных норм) не содержали самостоятельной статьи, посвященной структуре образовательной организации. Как и ранее, закрепляется автономия образовательной организации в формировании своей структуры. При этом примерный перечень таких подразделений значительно расширен. В профессиональных образовательных организациях, в том числе высшего профессионального образования, традиционно создаются кафедры и иные структурные подразделения практической направленности.

Отдельно в статье регламентируется статус обособленных структурных подразделений — филиалов и представительств образовательной организации, который определяется в соответствии с гражданским законодательством. Отчасти их статус, обозначенный в статье, воспроизводят положения п. п. 1 — 3 ст. 55 ГК РФ:

«Представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту.

Филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

Представительства и филиалы не являются юридическими лицами».

Особенностью создания и ликвидации указанных структурных подразделений является то, что филиалы создаются и ликвидируются образовательной организацией на основании решения уполномоченного в отношении образовательной организации органа управления образованием. В свою очередь, решение о создании и ликвидации представительства принимается непосредственно самой образовательной организацией.

Создание, финансово-хозяйственная деятельность и ликвидация филиала (представительства) российской образовательной организации на территории иностранного государства определяются законодательством этого государства.

Как и ранее, в государственных и муниципальных образовательных организациях не допускаются создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений).

 

Статья 28. Компетенция, права, обязанности и ответственность образовательной организации

Комментарий к статье 28

Эта статья в целом не является новой для отечественного образовательного законодательства, поскольку нормы компетенции и ответственности образовательной организации были представлены в ст. 32 Закона N 3266-1. Однако в рамках рассматриваемой статьи соответствующие положения были дополнены нормами о правах и обязанностях образовательной организации, что в совокупности с обозначенными выше положениями составляет ее правовой статус вне зависимости от уровня реализуемых образовательных программ.

Правовой статус образовательной организации предполагает определенную долю автономии, самостоятельное решение в пределах административной правосубъектности конкретной организации его целей и задач, осуществление необходимых для этого функций.

Под компетенцией следует понимать установленную на нормативном уровне возможность реализации принадлежащих юридическому лицу по праву объема полномочий в установленной сфере деятельности. Как следует из статьи, к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов; установление штатного расписания, если иное не определено нормативными правовыми актами РФ; разработка и утверждение образовательных программ образовательной организации; прием обучающихся в образовательную организацию и т.п.

В числе основных новаций законодательства в этой сфере следует считать предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования, разработку и утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации, определение списка учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию, установление требований к одежде обучающихся, обеспечение создания и ведения официального сайта образовательной организации в сети Интернет. Подобные законодательные нововведения в правовом статусе образовательных организаций отражают современную практику и перспективы развития организации деятельности образовательных организаций.

Развитие компетенции образовательных организаций находится в прямой зависимости от степени их автономии, которая не характеризуется конкретным набором прав и обязанностей, а определяет сферу (область) их усмотрения, закрепленную в настоящий момент нормативно. Компетенция в данной сфере расширяется по мере наполнения ее новым демократическим содержанием.

Исходя из традиционной взаимосвязи высшего образования и науки образовательные организации высшего образования вправе осуществлять научную и (или) творческую деятельность, а также вправе вести подготовку научных кадров (в докторантуре). Иным образовательным организациям представлено право вести научную и (или) творческую деятельность, если она предусмотрена их уставами. Все образовательные организации вправе вести сопутствующие к образовательной виды деятельности (консультационную, просветительскую деятельность, деятельность в сфере охраны здоровья граждан и др.).

Перечисленные в статье обязанности образовательных организаций корреспондируют правам обучающихся и вытекают из предоставленной компетенции. Ответственность образовательной организации также вытекает из ее компетенции и обязанности и связывается в широком смысле с ненадлежащей реализацией образовательных функций. Должностные лица такой организации несут административную ответственность за нарушение или незаконное ограничение права на образование граждан.

 

Статья 29. Информационная открытость образовательной организации

Комментарий к статье 29

Статья закрепляет вопросы размещения информации об образовательной организации и ее деятельности в рамках реализации принципа информационной доступности в образовательной сфере. Положения данной статьи не являются новыми, поскольку частично находили отражение в п. 4 ст. 32 Закона N 3266-1 в рамках раскрытия положений о компетенции и ответственности образовательного учреждения.

Между тем сосредоточение соответствующих норм в обозначенной статье не отвечало смысловой нагрузке ее названия. В комментируемом Законе рассматриваемые положения значительно расширены и систематизированы в самостоятельной статье об информационной открытости. Стоит сказать, что появление положений об информационных обязанностях образовательной организации в большей степени связывается с практикой коммерческих юридических лиц, которые в обязательном порядке предоставляют информацию о своей деятельности, перечисленную в Законе. Информационная открытость в данном случае связывается с большим количеством участников таких организаций (АО), которые должны иметь представление о результатах работы юридического лица. Соответственно, корпоративная практика бизнеса постепенно адаптируется и к некоммерческой почве.

Кроме того, обязанность образовательной организации формировать открытые и общедоступные информационные ресурсы является инструментом развития общественного управления в образовательной сфере с учетом возрастания публичного элемента в деятельности образовательных юридических лиц. Помимо этого информация об образовательной организации необходима для потребителей образовательных услуг в рамках реализации ими права на информацию, закрепленного в законодательстве о защите прав потребителей.

Информацию, указанную в комментируемой статье (а также изменения и дополнения к ней), образовательная организация размещает на официальном интернет-сайте и на стендах в помещениях образовательной организации. Актуализация информации должна производиться образовательной организацией в течение 10 рабочих дней со дня их создания (получения) или внесения в них соответствующих изменений.

Порядок размещения в сети Интернет и обновления информации об образовательном учреждении в настоящий период установлен в Правилах размещения в сети Интернет и обновления информации об образовательном учреждении (далее — Правила) (утв. Постановлением Правительства РФ от 18.04.2012 N 343 <1>). Пользователю должна предоставляться наглядная информация о структуре сайта, включающая ссылки на следующие информационно-образовательные ресурсы:

———————————

<1> СЗ РФ. 2012. N 17. Ст. 2012.

 

официальный сайт Минобрнауки России — http://www.mon.gov.ru;

федеральный портал «Российское образование» — http://www.edu.ru;

информационная система «Единое окно доступа к образовательным ресурсам» — http://window.edu.ru;

единая коллекция цифровых образовательных ресурсов — http://school-collection.edu.ru;

федеральный центр информационно-образовательных ресурсов — http://fcior.edu.ru.

Информация размещается на официальном сайте образовательного учреждения в сети Интернет в текстовой и (или) табличной формах, а также в форме копий документов в соответствии с требованиями к структуре сайта и формату предоставления информации, установленными Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. При таком размещении информации и ее обновлении обеспечивается соблюдение требований законодательства РФ о персональных данных. Технологические и программные средства, которые используются для функционирования официальных сайтов образовательных учреждений в сети Интернет, должны обеспечивать:

а) доступ пользователей для ознакомления с размещенной на сайтах информацией на основе свободного и общедоступного программного обеспечения;

б) защиту информации от уничтожения, модификации и блокирования доступа к ней, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;

в) возможность копирования информации на резервный носитель, обеспечивающий ее восстановление.

Информация на официальных сайтах образовательных учреждений в сети Интернет должна размещаться на русском языке, может быть размещена на государственных языках республик, входящих в состав Российской Федерации, а также на иностранных языках (п. п. 3 — 7 Правил).

 

Статья 30. Локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения

Комментарий к статье 30

Отдельное упоминание о локальном нормотворчестве образовательных организаций содержал Закон N 3266-1, однако данные положения носили эпизодический характер и были «разбросаны» по отдельным статьям нормативного акта. Часть 1 статьи закрепляет правомочие образовательной организации на принятие локальных нормативных актов. В компетенции образовательного учреждения (а в его лице выступают в различных комбинациях учредитель, совет образовательного учреждения, педагогический совет, попечительский совет, родительский комитет, объединения обучающихся, иные органы управления образовательной организацией при их наличии) находятся педагогический, воспитательный процесс, права и обязанности обучающихся, регламентация и оформление договорных взаимоотношений образовательной организации, взаимоотношения администрации учебного заведения и общественных организаций, объединений обучающихся, создание и функционирование хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, и некоторые другие вопросы. Компетенция образовательной организации определена ст. 28 Закона.

Более того, акты локального регулирования, поскольку отношения, складывающиеся в сфере образования, носят комплексный характер, регулируют отношения в сфере социальной защиты, бюджетного финансирования, налогового обложения, труда. Наличие и качество уставных и иных документов, регламентирующих деятельность образовательной организации, являются критерием оценки эффективности работы государственных образовательных учреждений. Часть 2 статьи закрепляет определенный перечень вопросов, по которым образовательная организация вправе принять локальные нормативные акты, а иногда и обязана это сделать.

Обязательным является принятие устава образовательной организацией, правил приема в образовательную организацию, положения о порядке оказания платных образовательных услуг, в том числе образца договора об оказании платных образовательных услуг, документа об утверждении стоимости обучения по каждой образовательной программе, правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, коллективного договора, плана финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации или бюджетной сметы образовательной организации, положения о формах получения образования (экстернат, самообразование по индивидуальным программам, положение о семейном образовании, положение о свободном посещении учебных занятий и др.).

В рамках локальных нормативных актов должны быть урегулированы вопросы участия обучающихся в формировании содержания своего профессионального образования при условии соблюдения федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального и высшего образования, образовательных стандартов; порядок пользования лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации; предоставления обучающимся по основным образовательным программам среднего профессионального и высшего образования по очной форме обучения жилого помещения в общежитии при наличии соответствующего специализированного жилищного фонда у таких организаций; порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения; порядок бесплатного пользования библиотеками и информационными ресурсами, а также доступ к информационно-телекоммуникационным сетям и базам данных, учебным и методическим материалам, музейным фондам, материально-техническим средствам обеспечения образовательной деятельности.

В рамках подзаконных нормативных актов и инструктивных писем Минобрнауки России разрабатывает примерные перечни локальных актов образовательного учреждения, например, обеспечивающих реализацию внеурочной деятельности в рамках федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования <1>, те акты, в которые потребуется вносить изменения в связи с использованием электронного журнала <2>. Порядок принятия локальных нормативных актов устанавливается уставом образовательной организации.

———————————

<1> Письмо Минобрнауки России от 12.05.2011 N 03-296 «Об организации внеурочной деятельности при введении федерального государственного образовательного стандарта общего образования».

<2> Письмо Минобрнауки России от 15.02.2012 N АП-147/07 «О Методических рекомендациях по внедрению систем ведения журналов успеваемости в электронном виде».

 

Законодатель, обеспечивая демократичный порядок создания локального акта и соблюдая нейтралитет образовательной организации во внутренних делах, создает некий механизм «сдержек и противовесов» внутри учебного заведения в виде различных органов управления и самоуправления, устанавливая обязательность их участия при принятия решений, тем самым инициируя процессы внутреннего контроля и согласуемости предпринимаемых действий и актов.

Предметом внимания в судебном порядке несоблюдение процедуры принятия локального акта становится в редких случаях и только в качестве второстепенного вопроса, возникающего по ходу рассмотрения дела судом, в целях правильного его разрешения <1>.

———————————

<1> См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22.07.2003 N Ф08-2578/03 по делу N А63-4262/2002-С4: «Порядок внесения изменений в устав не соблюден. Общим собранием (конференцией) работников и представителей обучающихся колледжа изменения в устав не принимались, а утверждались учредителем. С учетом незаконного характера внесенных учредителями изменений в устав колледжа государственная регистрация изменений также признается не соответствующей требованиям гражданского законодательства (недействительной)».

 

Мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся при принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права обучающихся и работников образовательной организации, как правило, учитывается путем включения в общее собрание представителя (руководителя) совета обучающихся, родителей, представительного органа обучающихся.

Участие представительного органа работников (при его наличии) при принятии локального акта определяется, как правило, коллективным договором, соглашениями. Трудовой кодекс РФ (ТК РФ) устанавливает порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии локальных нормативных актов (ст. 372). Работодатель направляет проект локального нормативного акта и обоснование по нему в выборный орган первичной профсоюзной организации, который не позднее 5 рабочих дней со дня получения проекта указанного локального нормативного акта направляет работодателю мотивированное мнение по проекту в письменной форме.

В случае если мотивированное мнение выборного органа первичной профсоюзной организации не содержит согласия с проектом локального нормативного акта либо содержит предложения по его совершенствованию, работодатель может согласиться с ним либо обязан в течение 3 дней после получения мотивированного мнения провести дополнительные консультации в целях достижения взаимоприемлемого решения. При недостижении согласия возникшие разногласия оформляются протоколом, после чего работодатель имеет право принять локальный нормативный акт, который может быть обжалован выборным органом первичной профсоюзной организации в соответствующую государственную инспекцию труда или в суд. Выборный орган первичной профсоюзной организации также имеет право начать процедуру коллективного трудового спора.

Государственная инспекция труда при получении жалобы (заявления) выборного органа первичной профсоюзной организации обязана в течение одного месяца со дня получения жалобы (заявления) провести проверку и в случае выявления нарушения выдать работодателю предписание об отмене указанного локального нормативного акта, обязательное для исполнения.

Мнение представительного органа работников учитывается при реорганизации или ликвидации организации; введении технологических изменений, влекущих изменение условий труда работников, формы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников; утверждении порядка проведения аттестации; установлении системы оплаты труда, конкретных размеров повышения оплаты труда, форм расчетного листка; применении системы нормирования труда; введении, замене и пересмотре норм труда; утверждении правила внутреннего трудового распорядка; наложении дисциплинарного взыскания.

Часть 4 статьи повторяет соответствующее положение, закрепленное в ст. 8 ТК РФ. В тех случаях, когда нормы локального акта ухудшают положение работников или снижают уровень гарантий по сравнению с установленным образовательным или трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, они не подлежат применению. Применяются нормы соответственно образовательного либо трудового законодательства, а такой акт подлежит отмене. В случае несогласия работодателя — в административном или судебном порядке.

 

Статья 31. Организации, осуществляющие обучение

Комментарий к статье 31

Эта статья перечисляет организации, осуществляющие обучение, а также называет реализуемые ими соответствующие обучающие (образовательные) программы. В отличие от организаций, ведущих образовательную деятельность, организации, осуществляющие обучение, имеют различный статус и направления деятельности. К ним, в частности, отнесены научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение, оздоровление и (или) отдых, социальное обслуживание детей, загранучреждения Министерства иностранных дел РФ и др. Обучение для указанных организаций не является профилирующим видом деятельности и осуществляется попутно с основными функциями и назначением юридического лица.

Реализация программ обучения в таких организациях требует создания в их структуре специального подразделения, на которое возлагаются функции по реализации обучающих программ. Правовой статус образовательного подразделения регулируется на основании положения, разрабатываемого и утверждаемого организацией, осуществляющей обучение. Образовательная деятельность организаций, осуществляющих обучение, регулируются законодательством об образовании. Правовой статус субъектов, участвующих в процессе обучения, приравнен к правовому статусу субъектов образовательной деятельности.

 

Статья 32. Индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность

Комментарий к статье 32

Законодательство допускает возможность ведения образовательной деятельности как непосредственно индивидуальным предпринимателем, так и с привлечением педагогических работников. При этом круг видов образовательной деятельности ограничен реализацией основных и дополнительных общеобразовательных программ, программ профессионального обучения. Фактически речь идет о легализации деятельности по репетиторству и некоторым учебным курсам, не входящим в обязательные государственные стандарты общего и профессионального образования.

В целях обеспечения прав обучающихся лиц физические лица — индивидуальные предприниматели, которые в соответствии с ТК РФ не допускаются к педагогической деятельности, не вправе осуществлять образовательную деятельность в качестве индивидуальных предпринимателей. В соответствии со ст. 331 ТК РФ к педагогической деятельности не допускаются лица:

лишенные права заниматься педагогической деятельностью в соответствии с вступившим в законную силу приговором суда;

имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, основ конституционного строя и безопасности государства, а также против общественной безопасности;

имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления;

признанные недееспособными в установленном федеральным законом порядке;

имеющие заболевания, предусмотренные перечнем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области здравоохранения.

При осуществлении образовательной деятельности на индивидуального предпринимателя возложены обязанности по предоставлению информации потребителям образовательных услуг. Так, предприниматель до начала оказания услуг обязан предоставить обучающемуся, родителям (законным представителям) несовершеннолетнего обучающегося сведения:

о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя,

об уровне своего профессионального образования,

об общем стаже педагогической работы и о стаже занятия индивидуальной педагогической деятельностью.

При этом, если для осуществления образовательной деятельности привлекаются педагогические работники, — сведения об их уровне профессионального образования и общем стаже педагогической работы.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code