Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный)
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 99-ФЗ)

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

Комментируемый Закон в соответствии со сложившейся в нашей стране законотворческой практикой открывается статьей, очерчивающей предмет его регулирования. Ранее подобные аспекты отражались в преамбуле нормативного акта, но с течением времени утратили свое значение, имея, как правило, декларативный характер. Учитывая много случаев отсутствия в подобных нормах смысловой и содержательной нагрузки, законодатель постепенно отказался от такого юридического приема.

Предмет — термин многозначный, но в данном случае речь идет о «явлении действительности, событии, факте» <1>. На примере анализа предмета данного Закона ярко проявляется вторичная роль права по отношению к регулируемым им правовым отношениям. Иными словами, сначала возникают общественные отношения, а значительно позже появляется необходимость в их правовом регулировании. Процесс обучения, точнее — передачи накопленных знаний об окружающем нас мире и опыте практической жизни в нем, возник с незапамятных времен: еще до возникновения письменности и даже речи. Когда-то Аристотель сказал: «На 1/3 я состою из того, с чем родился, а на 2/3 — из того, что дал мне мой учитель». И лишь с развитием цивилизации возникает потребность урегулировать эти отношения нормами права.

———————————

<1> Большой толковый словарь русского языка / Сост. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С. 959.

 

Заметим, что обучение включает два взаимосвязанных действия: самообучение (или самообразование) и собственно обучение, т.е. набор целенаправленных действий, способствующих передаче знания от одного человека другому. В повседневной жизни эти процессы идут параллельно, взаимно дополняя друг друга. Но именно передачу знаний от одного человека другому принято именовать «образование». Эти отношения и составляют предмет данного Закона.

В части 1 статьи раскрывается, какие именно отношения, в совокупности образующие общественные отношения в сфере образования, входят в предмет регулирования Закона:

1) реализация права на образование.

Под реализацией права на образование Закон понимает осуществление одного из социально-экономических (социально-культурных) конституционных прав человека, гарантированных ему ст. 43 действующей Конституции России. Как известно, правовой статус человека включает три группы прав и свобод: личные, политические и социально-экономические. На первый взгляд право на образование выглядит как личное право каждого человека независимо от пола, возраста, национальности, гражданства и иных социальных признаков на получение необходимых знаний. Однако дело в том, что в современном обществе образование из личного права каждого превратилось в потребность в накоплении знаний всего общества в целом, поскольку человек перестал быть социально обособленным существом, а превратился в часть социума, заинтересованного в его образовании не меньше, чем сам потребитель конкретных знаний.

От количества образованных людей на тысячу человек населения зависит уровень общественного, экономического, социального развития конкретной страны, производительность труда работающей части населения, интеллектуальный его потенциал, место, которое занимает то или иное государство в различного рода рейтингах и аналитических исследованиях;

2) обеспечение государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования, которое напрямую связано с общественным значением права на образование.

Образование отдельного индивида — потребность всего общества в целом, поэтому главной его гарантией является в основном его бесплатность (подробнее см. комментарий к ст. 5). Дополнительными конституционными гарантиями прав и свобод человека в сфере образования являются получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе, плюрализм форм образования, самообразование и наличие федеральных образовательных стандартов (ч. ч. 3 и 5 ст. 43 Основного закона). Комментируемый Закон, кроме ст. 5, не содержит отдельной обобщенной главы «Гарантии права на образование» (см. комментарий к ст. 5 Закона), однако все его главы в той или иной форме устанавливают юридические гарантии отдельных видов и форм реализации этого права.

Примечательно, что рассматриваемая норма устанавливает государственные гарантии прав и свобод человека в сфере образования. Это вовсе не означает, что негосударственные образовательные учреждения не устанавливают юридических гарантий этих прав и свобод, действующих в рассматриваемой сфере. Однако очевидно, что государство выступает в этих отношениях основным гарантом, причем не только в юридическом смысле, но и в экономическом, организационном и иных аспектах (подробнее см. ч. 2 комментируемой статьи);

3) создание условий для реализации права на образование. Этот вид общественных отношений в сфере образования атрибутивно связан с первыми двумя. Право на образование остается на бумаге в отсутствие реального механизма его реализации. На наш взгляд, это одна из важнейших целей комментируемого Закона. Важно не только продекларировать право на образование, но и обеспечить реальное его получение. В этом отношении новый Закон при всех его недостатках представляет собой значительный шаг вперед, поскольку аккумулирует опыт 20-летнего периода исполнения норм первого Закона «Об образовании» 1992 г., постоянно дополнявшегося и совершенствовавшегося на протяжении последних лет. Поскольку сфера образования — одна из самых динамично развивающихся в современном обществе, его авторы перенесли значительную часть условий реализации права на образование в область подзаконного правового регулирования. Можно критиковать Закон за это, но нельзя не признать, что совершенствовать подзаконную часть обеспечения реализации этого права легче, чем сам Закон.

Часть 2 статьи представляет собой краткое изложение его «оглавления», т.е. перечня основных статей, образующих его структуру. В начале констатируется факт того, что Закон устанавливает правовые основы образования в Российской Федерации. Одно из многочисленных определений права гласит: «Право есть наиболее оптимальный способ взаимоотношения между людьми в цивилизованном обществе». Исходя из этого и предположения, что российское общество относится к числу цивилизованных, авторы Закона поставили права на первое место в числе социальных регуляторов образовательных отношений (см. комментарий к ст. 4 Закона). Второе место вполне обоснованно заняли организационные основы этих отношений. В самом общем виде речь идет о системе отношений, в которых работает учитель (преподаватель). Однако очевидно, что учитель в широком смысле этого слова не может нормально работать вне какого-то организационного пространства. И чем более совершенным становится обучение, тем все более сложно организованными становятся его организационные основы (подробнее см. комментарий к гл. 2 Закона).

Завершает перечень основ образовательной деятельности указание на наличие экономических его основ. Пожалуй, это одна из самых болезненных проблем российского образования. Однако необходимо усвоить одну простую истину: экономия на образовании приводит к потере темпа в развитии прогресса общества. Эта проблема выходит за рамки нового Закона, но в нашей стране стоит достаточно остро, и каждый читатель, знакомящийся с настоящим комментарием, должен учитывать это обстоятельство.

Кроме того, в числе основных элементов содержания рассматриваемого Закона названы основные принципы государственной политики РФ в сфере образования. С точки зрения правовой теории принципы права — это руководящие идеи, пронизывающие весь текст нормативного правового акта и получающие реализацию во всех (или большинстве) его норм (см. комментарий к ст. 3 Закона).

В структуру Закона входят общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности. Эта группа юридических отношений не так проста, как кажется на первый взгляд. Дело в том, что всякая образовательная система представляет собой слепок с политической системы общества. В самом общем плане можно констатировать, что система образования отражает уровень развития демократии в той или иной стране.

Поскольку сегодняшняя Россия, по глубокому убеждению автора, представляет собой полицейское государство, система образования и правила ее функционирования, закрепленные нормами нового Закона, как показано ниже, вступают в известное противоречие со сложившейся социальной действительностью. Однако одна из задач данного Закона — сформировать образовательную среду и правила ее функционирования. Насколько это удалось, покажут время и практика применения норм настоящего Закона.

В статье указывается на определение правового положения участников отношений в сфере образования, т.е. обучаемого и учителя (преподавателя). Это важный раздел структуры Закона, которому посвящены его гл. 4 и 5 (подробнее см. комментарий к ним).

 

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Комментарий к статье 2

Статья знаменует собой появление дефинитивного аппарата, который определяет наиболее значимые для всей образовательной сферы понятия. До настоящего времени образовательные законы аналогичных положений не содержали. Следует отметить, что наличие в законодательстве терминов, применяемых для целей нормативного акта, значительно упрощает его использование в рамках толкования отдельных норм.

Как говорили древние: «…определите термины, — и вы избавите себя от огромного количества споров». В соответствии с традициями современного законотворчества авторы определяют основные термины, применяемые в данном нормативном акте, по смыслу, отличающемуся от общепринятого. Поэтому перед нами стоит непростая задача: дать вторичное толкование терминов и разъяснить читателю, что именно имели в виду авторы, определяя смысл того или иного понятия. Всего в статье представлены 34 понятия, не все из которых нуждаются в комментарии. Соответственно, стоит задача не столько объяснить то, что уже объяснено, а акцентировать внимание читателя на важнейших аспектах смысла того или иного понятия.

Итак, образование (п. 1). По сути, определение восполняет пробел предшествующих 20 лет, когда вместе с идеологией из процесса образования было практически полностью исключено воспитание. Эта ошибка привела к трагическим последствиям для подрастающего поколения (и не только для него). Сегодня эта ошибка исправлена и образование определено как целенаправленный процесс воспитания и обучения. Второй важный компонент этого ключевого термина заключается в понимании цели обучения. Выше отмечено, что обучение не только осуществляется в интересах отдельного человека, но и носит публичный характер (см. комментарий к ч. 1 ст. 1 Закона). Здесь прямо указаны потребители процесса обучения: человек, семья, общество и государство. Также в комментируемом определении выделено содержание образования — не как получение бессистемных знаний, а как совокупность знаний, умений, навыков и практического опыта. Еще Ф. Энгельс писал: «Суха теория — зелено древо жизни». Таким образом, для получения законченного образования мало только теоретических знаний, необходимы еще практические навыки, на выработку которых у обучаемых и нацелено образование. Наконец, цель получения образования — формирование не просто человека, обладающего пусть и комплексом теоретических знаний и практических навыков, а комплексно подготовленной, самодостаточной личности, способной применить свои знания на практике, в самостоятельной жизни и практической деятельности.

Кроме того, раскрывается содержание компонентов образования в виде воспитания и обучения. Причем воспитание (п. 2) поставлено выше образования, с выделением в личности человека элементов самоопределения и социализации, что требует пояснений. Самоопределение или самосознание предполагает, что только адекватно воспитанный применительно к потребностям данного общества человек в состоянии правильно определить свое место в жизни, без самоуничижения и переоценки своей значимости, что одинаково негативно воспринимается обществом и самим человеком.

Что касается социализации, то давно еще отмечено: «Жить в обществе и быть вне общества нельзя». Несмотря на бранный характер, который приобрело это понятие в нашей повседневной жизни, «социализированный» в точном значении слова означает «товарищеский, общественный» <1>. Таким образом, это означает вписанность в окружающую общественную среду. Это приобретает особый смысл, поскольку человек, получивший образование, невольно меняет круг общения, интересов, принадлежность к социальному классу, группе. Поэтому очень важно в процессе воспитания привить ему навыки нового общения. Причем подчеркнем, что это делается опять-таки в интересах человека, семьи, общества и государства.

———————————

<1> Большой толковый словарь русского языка / Сост. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С. 1243.

 

Возвращаясь к уточнению понятия обучения (п. 3), помимо отмеченных выше признаков этого процесса как образования необходимо отметить, что одной из задач обучения является формирование у обучающихся мотивации получения образования в течение всей жизни. Такая мотивация обусловлена постоянно меняющимися условиями жизни и ускорением процесса ее эволюции. Карл Ясперс в прошлом веке заметил: «В наше время нужно очень быстро бежать, чтобы оставаться на месте».

Следующий термин, получивший пояснение в комментируемой статье, — это уровень образования (п. 4). Под ним понимается завершенный цикл образования. Отныне в прошлое уходят понятия «неполное или неоконченное высшее» и им подобные определения. Цикл обучения может быть только полным, подтвержденным соответствующим документом об образовании. Во всех остальных случаях признается только предшествующий уровень образования. Иными словами, академическая справка, выданная вузом своему бывшему студенту, позволяет только продолжить получение высшего образования в другом вузе, но не подтвердить уровень образования.

Понятие «квалификация» (п. 5), несмотря на отсутствие в его определении обязательного требования о наличии у лица документа установленного образца, подтверждающего ее уровень, по смыслу означает готовность к выполнению того или иного вида профессиональной деятельности.

Термин «федеральный образовательный стандарт» (п. 6) изначально использован в ч. 5 ст. 43 Конституции РФ и означает установление государством неких общих требований к совокупности знаний, умений, навыков и компетенций, характеризующих определенный вид профессиональной деятельности, утвержденный Министерством образования и науки РФ.

Понятие «образовательный стандарт» (п. 7) означает совокупность обязательных требований к высшему образованию. Можно спорить с авторами Закона о том, насколько оно отражает суть, но, как говорится, «о терминах не спорят — их определяют». Отличие стандартов этого вида от предыдущего состоит в том, что его содержание утверждается комментируемым Законом или указом Президента России. Получается, что стандарт, охватывающий меньший объем знаний, умений, навыков и компетенций, имеет более высокий юридический статус.

Термин «федеральные государственные требования» (п. 8) означает требования к минимуму содержания дополнительных профессиональных программ, условиям их реализации и срокам обучения по ним, утвержденным Министерством образования и науки РФ.

Сама «образовательная программа» (п. 9) включает комплекс обязательных элементов: объем, содержание, планируемые результаты, формы аттестации, календарный учебный график, рабочие программы, а также иные компоненты. Обращаем внимание читателей на то, что перечень элементов учебной программы является открытым, т.е. предусматривает возможность ее дополнения, что превращает ее в примерную программу (п. 10). Причем необходимо отметить, что, несмотря на 20-летнюю дискуссию и критику со стороны образовательного сообщества, включая членов Российской академии образования, данный пункт статьи трактует примерную образовательную программу как комплекс образовательных услуг. На наш взгляд, такой подход противоречит смыслу Конституции России и логике развития юридических отношений. Если одна сторона (в данном случае — физическое лицо) имеет на что-то право, то другая сторона общественного отношения (государство) обязано это право обеспечить. Обеспечение этого права никак не может выглядеть в форме услуги (услужающий — прислуживающий кому-либо лакей) <1>. Тем более что в этой же статье говорится об обучении и воспитании (п. п. 1 — 3), осуществляемом в интересах не только отдельных лиц, но и всего общества и государства в целом.

———————————

<1> Большой толковый словарь русского языка / Сост. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С. 1399.

 

Причем в нарушение всякой логики конфликт интересов педагогического работника (п. 33) определяется как личная его заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества в отношениях между интересами работника и обучающегося. Как будто качество обучения не зависит от размера и формы оплаты труда педагога!

Также авторы комментируемого Закона пытаются определить понятие «средства обучения и воспитания» (п. 26) путем их перечисления. Несмотря на то что перечень конкретных средств открытый, такой подход вряд ли можно признать разумным. На наш взгляд, главным в этом определении все же является указание на то, что это «материальные объекты, необходимые для организации образовательной деятельности».

Есть в комментируемой статье и еще один спорный термин — «инклюзивное образование» (п. 27), которое, по мысли его авторов, означает равнодоступное для всех обучающихся образование. В то же время термин «инклюзивный» означает «распространяющийся на широкий круг предметов (антоним эксклюзивный)» <1>. Такое увлечение иноязычными терминами в ущерб здравому смыслу вряд ли можно поддержать.

———————————

<1> Захаренко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Новый словарь иностранных слов. М.: ООО «Азбуковник», 2008. С. 30.

 

То же можно сказать и об адаптивной (приспособленной) программе для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья (п. 28). Представляется, что для таких обучаемых необходимо не приспосабливать общую образовательную программу, а разрабатывать специальную, соответствующую их возможностям и способностям.

 

Статья 3. Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования

Комментарий к статье 3

Положения, аналогичные нормам данной статьи, содержались в ст. 2 Закона N 3266-1, но ее название ограничивалось лишь только указанием на принципы государственной политики, в то время как комментируемая статья именуется как «Принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования».

Эта статья призвана играть ключевую роль в содержании комментируемой главы. Часть 1 статьи содержит собственно перечень обозначенных принципов. Первый — признание приоритетности образования. Очевидно, по мысли авторов Закона, право на образование должно занимать первое место в числе прав и свобод человека и пользоваться преимущественным правом на обеспечение. На наш взгляд, это неверно как в теоретическом, так и в практическом смысле. С точки зрения теории права приоритетом для человека обладают личные права человека, поскольку в отсутствие адекватного обеспечения их реализации все остальные права не имеют никакого смысла. Например, если в стране и обществе не защищено право человека на жизнь (ст. 20 Конституции), ни о каком адекватном обеспечении иных прав человека не может быть и речи. Что касается практической составляющей обеспечения этого права, то его финансирование по остаточному принципу, в десятки раз меньшее, чем процент от ВВП, выделяемый на образование в лучшие годы существования советской власти, не подтверждает фактического выполнения этого принципа.

А вот второй принцип может быть поддержан. Он запрещает дискриминацию в сфере образования (п. 2). На наш взгляд, это означает неукоснительное обеспечение конституционного права каждого на образование и ответственность родителей за получение образования их несовершеннолетними детьми. Механизм реализации этого принципа помимо настоящего Закона заложен в ч. 1 ст. 5.35 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Несмотря на незначительный штраф, налагаемый этой нормой на виновное лицо <1>, сам факт установления такой ответственности показателен.

———————————

<1> См.: СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2715.

 

Во исполнение ст. 2 Конституции РФ о приоритете прав и свобод человека и гражданина третьим принципом государственной политики в области образования комментируемой статьей объявлен гуманистический характер образования, приоритет защиты жизни и здоровья, прав и свобод человека. Учитывая поликультурный и многонациональный характер российского общества, Закон устанавливает принцип сочетания единства образовательного пространства с защитой и развитием национальных культур, культурных традиций и интеграцией России в мировое образовательное пространство.

Логичным продолжением названного выше выступает четвертый принцип — единство образовательного пространства. Очевидно, он означает, что вся территория РФ (включая заполярные территории, военные базы, городки, территории посольств и консульств и иные расположенные за пределами России объекты, находящиеся под ее юрисдикцией, включая морские и иные суда) образует единое образовательное пространство, на которое распространяется (что очевидно) и в которых реализуется комментируемый Закон, а также действуют иные, вытекающие из него подзаконные акты. Иными словами, каждому гражданину РФ, где бы он ни находился, должна быть обеспечена адекватная его потребностям и возможностям реализация права на образование. Более подробно этот вопрос урегулирован нормами гл. 11 настоящего Закона (подробнее см. комментарий). Необходимо отметить, что наряду с единством образовательного пространства при реализации этого принципа должны учитываться этнокультурные традиции народов российского многонационального государства.

Учитывая нарастающие процессы интеграции России в мировое образовательное пространство, а также свободное перемещение обучаемых и научных кадров в другие государства, пятым принципом в статье заявлен принцип создания благоприятных условий для интеграции системы образования России с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе (п. 5). Попутно заметим, что эта интеграция зачастую проводится в ущерб сохранению национальных образовательных традиций нашей страны и без учета положительного опыта, накопленного ею за многие столетия, чем в немалой степени способствует содержание нового Закона.

В последнее время в России остро стоит вопрос обеспечения свободы совести с учетом тяготения отдельных граждан к религиозной жизни и религиозному образованию. Закон в целом не препятствует этому, однако в соответствии со ст. 28 Конституции России становится на защиту светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных организациях (п. 6 ст. 3). Очевидно, он не отрицает возможности создания частных религиозных образовательных учебных заведений.

Одним из принципов демократического государства и общества является свобода в выборе убеждений и поведения его граждан (п. 7). Применительно к сфере образования речь идет о свободе выбора обучаемыми форм получения образования и форм обучения в пределах, предоставляемых системой образования. Не забывают авторы Закона и об обеспечении такого конституционного права человека, как свобода преподавания (ч. 1 ст. 44 Основного закона). В рамках реализации этого права педагогическим работникам предоставляется свобода в выборе форм обучения, а также методов обучения и воспитания. Однако, поскольку последняя свобода конституционно не закреплена, очевидно, выбор этих методов педагогами должен осуществляться в рамках настоящего и иных действующих федеральных законов.

Важным принципом современного образования также является его непрерывность (п. 8). Закон гарантирует его получение на протяжении всей жизни, но с учетом индивидуальных способностей и потребностей человека.

Одним из главных принципов деятельности учебных заведений Западной Европы, Северной Америки и других цивилизованных государств на протяжении столетий является так называемая университетская автономия. В условиях глобализации и интеграции мирового образовательного пространства комментируемый Закон впервые в истории нашего государства гарантирует принцип автономии образовательных организаций (п. 9) в сочетании с академическими правами и свободами педагогических работников и обучающихся (подробнее см. комментарий к гл. 4 и 5 Закона). Одним из проявлений действия этого принципа выступают закрепленные ниже принципы демократического характера управления образованием; государственно-общественного его характера; привлечения к управлению им обучающихся и их родителей (законных представителей); равенства прав и свобод участников отношений в сфере образования; сочетания государственного и договорного регулирования отношений в этой сфере (п. п. 10 — 12).

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность Правительства РФ ежегодно представлять Федеральному Собранию РФ, а также публиковать в сети Интернет его доклад. На наш взгляд, данная норма весьма далека от совершенства. Во-первых, в ней нечетко указан предмет доклада: «О реализации государственной политики в сфере образования». Поскольку в соответствии с п. «в» ст. 114 Конституции РФ выработка такой политики и так возложена на Правительство РФ, у него есть большой соблазн выработки такой политики, о которой можно отчитаться, а не такой, которая необходима российскому обществу.

Во-вторых, представление отчета, очевидно, предполагается в письменном виде, поскольку Конституция России не предусматривает возможности совместного заседания палат парламента для его заслушивания. В этом случае депутаты и сенаторы лишены возможности прямого диалога с Правительством и даже возможности задать вопрос его Председателю по содержанию доклада. В-третьих, комментируемая норма не устанавливает формы реагирования парламента на представленный доклад. В силу этого он превращается в формальность, не имеющую практического смысла.

 

Статья 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования

Комментарий к статье 4

Настоящая статья является новацией образовательного законодательства в части определения его целей, объединяет цели, принципы, а также особенности правового регулирования образования. Часть 1 статьи закрепляет открытый перечень нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровня, как законов, так и подзаконных актов, составляющих пласт законодательства об образовании. Выше высказывалась критика идеи непрямого действия норм Закона N 273-ФЗ, компенсируемая гибкостью и динамичностью подзаконных норм. Однако было бы целесообразно включить в Закон отдельную главу о судебном обжаловании неконституционных и незаконных норм подзаконных актов, включенных в отдельную главу о гарантиях права на образование, которая, к сожалению, указанных норм не содержит (см. подробнее комментарий к ст. 5).

Несколько критических замечаний. Рассматриваемая норма прежде всего определяет типы нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения в рассматриваемой сфере. В соответствии со сложившейся в последнее время нормотворческой практикой в этот перечень вошли абсолютно все акты, издаваемые в нашей стране, начиная с Конституции и заканчивая муниципальными правовыми актами. Таким образом, новый Закон превратился в акт непрямого действия. При этом, по мысли его авторов, должен соблюдаться ряд необходимых условий, установленных рассматриваемой статьей. Во-первых, федеральное законодательство обладает приоритетом перед всеми остальными нормативными правовыми актами, а субъекты Федерации вправе издавать свои акты по остаточному принципу: по вопросам, не урегулированным федеральными нормами. Так же действуют органы муниципальной власти.

Во-вторых, субъекты Федерации и муниципальные органы власти вправе при реализации права граждан на образование устанавливать на своих территориях дополнительные социальные гарантии этого права, но только за счет собственных средств соответствующих бюджетов. В-третьих, при таком подходе неизбежны коллизии и пробелы правового регулирования. В случае их возникновения действует правило приоритета федеральных норм над региональными и региональных над муниципальными. При возникновении неразрешимых коллизий вопрос решается судом. В-четвертых, в соответствии со ст. 15 Конституции России о приоритете общепризнанных норм международного права и международных договоров РФ над национальным законодательством правила, установленные международным договором РФ в сфере образования, имеют безусловный приоритет (см. комментарий к ч. 6 настоящей статьи).

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает цели правового регулирования отношений в сфере образования:

установление государственных гарантий прав человека в сфере образования;

формирование механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования;

создание условий развития системы образования;

защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

Несмотря на абстрактный характер указанных целей, они при грамотной организации имеют, на наш взгляд, судебную перспективу их защиты. Иными словами, они создают основу для механизма обжалования подзаконных актов, да и норм самого нового Закона в суд по мотивам несоответствия их перечисленным задачам.

Часть 3 статьи раскрывает и детализирует перечисленные цели через задачи, реализуемые в сфере юридического регулирования права на образование:

1) обеспечение и защита конституционного права граждан РФ на образование. Под обеспечением понимается создание реального механизма получения гражданами образования во всех формах и объеме, предусмотренных новым Законом и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с ч. 1 настоящей статьи (подробнее см. комментарий). Защита права на образование согласно п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. 72 Конституции РФ относится к исключительной компетенции России и к совместной компетенции России и ее субъектов. Это означает, что все органы государственной власти указанных государственных образований призваны прилагать максимум усилий для обеспечения реализации и создания всех необходимых условий для осуществления названного конституционного права своих граждан;

2) создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования РФ. Заметим, что задача сформулирована некорректно. Во-первых, она не гарантирует создание организационных условий для функционирования и развития системы образования, что играет немаловажную роль. Во-вторых, как показывает практика, обеспечение финансовых условий для свободного развития этой системы — задача нереальная в сегодняшних условиях и вряд ли реальна в ближайшее время при том уровне развития производительности труда, бюрократии и коррупции, которые сложились в стране сегодня;

3) создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования. На первый взгляд согласование интересов — это функция, противоположная конфликту интересов. Однако, как следует из содержания п. 33 ст. 2 Закона (подробнее см. комментарий), конфликт интересов понимается авторами Закона более узко, чем их согласование. Поэтому этот термин, на наш взгляд, требует отдельного пояснения в ст. 2 Закона;

4) определение правового положения участников отношений в сфере образования. Эта задача решена в Законе более или менее адекватно в гл. 4 и 5 (подробнее см. комментарий);

5) наряду с тривиальными, не нуждающимися в особом комментарии, задачами в этом пункте конкретизировано конституционное право каждого на образование (ч. 1 ст. 43 Основного закона) в виде решения задачи по созданию условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства. Очевидно, поскольку нигде далее в Законе эти отношения подробно не урегулированы, видимо, по этому вопросу предстоит издание подзаконного (подзаконных) актов, касающихся каждой формы и вида образования;

6) разграничения полномочий в сфере образования между тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной и местной, чему, собственно, и посвящены оставшиеся статьи гл. 1 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий).

Часть 4 рассматриваемой статьи представляет собой уникальное правовое решение, нарушающее все сложившиеся ранее традиции отечественной юриспруденции. Этой нормой Закон придает юридический приоритет самому себе не только над подзаконными актами, но и равнозначными федеральными законами, устанавливая, что все иные нормы, регулирующие отношения в сфере образования, а также гарантии этого права, кроме норм Конституции России, должны соответствовать его предписаниям. Нечто подобное устанавливают и иные кодифицированные акты РФ. Здесь также действует общетеоретическое правило о приоритете нормативного правового акта, близкого к предмету правового регулирования, а также изданного позднее. Такая юридическая неопределенность стала возможна в связи с отсутствием в нашей стране нормативного правового акта, регламентирующего иерархию нормативных предписаний. Вместе с тем, если принять нормы нового Закона близкими к идеалу, такое положение создает дополнительные гарантии прав и свобод человека в области образования.

Еще одна правовая новелла содержится в ч. 5 статьи. В случае отсутствия юридического акта, регулирующего те или иные образовательные отношения, применяются непосредственно нормы Закона N 273-ФЗ, если иное им не установлено. Получается юридическая бессмыслица. Если тот или иной нормативный акт отсутствует, то его принятия требует сам комментируемый Закон и он же запрещает непосредственно применение его норм. А если принятие такого акта не предусмотрено, то откуда возникает необходимость регулирования тех или иных отношений?

Часть 6 статьи воспроизводит норму ч. 4 ст. 15 Конституции России о приоритете норм международного договора России над национальным законодательством. Части 7 и 8 находятся в логическом противоречии. Часть 7 распространяет действие законодательства об образовании на все организации, осуществляющие образовательную деятельность на территории РФ. А ч. 8 делает исключение в этом порядке для МГУ, СПбГУ и «Сколково», для которых приоритет устанавливается такими же федеральными законами. К тому же ч. 8 в этом случае вступает в противоречие с ч. 4 рассматриваемой статьи. Особенности регулирования трудовых отношений и отношений в сфере гражданской службы для субъектов образовательных отношений содержатся в ч. 9 статьи.

 

Статья 5. Право на образование. Государственные гарантии реализации права на образование в Российской Федерации

Комментарий к статье 5

Статья 5 о содержании и гарантиях реализации права на образование является ключевой в комментируемой главе. Аналогичные положения были закреплены в ст. 5 Закона N 3266-1, а также в ряде его отдельных норм. Кроме того, в преамбуле Закона декларировалось, что право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан РФ. Это означает, что право на образование включено Законом в число естественных прав и свобод человека и гражданина, возникает с рождением, прекращается в момент смерти человека и может быть ограничено только в целях, установленных Конституцией страны и Законом N 273-ФЗ, т.е. в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, законности и правопорядка. В этой связи необходимо отметить законодательную новеллу, в соответствии с которой принцип гарантии равного права на образование независимо от открытого перечня обстоятельств, отличающих людей друг от друга, уравновешен указанием на то, что предпочтения и преимущества, установленные при реализации рассматриваемого права для лиц, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите, не являются дискриминацией в правах иных обучаемых (см. п. 1 ч. 5 настоящей статьи).

В рассматриваемой статье:

почти текстуально воспроизводится норма ч. 2 ст. 19 Конституции России о равноправии граждан, применительно к сфере образования (ч. 2);

вновь подтверждена общедоступность и бесплатность основных видов довузовского образования и бесплатность первого высшего образования, получаемого на конкурсной основе, частичная государственная финансовая поддержка получения образования социально не защищенными категориями граждан (см. п. 3 ч. 5 ст. 5). В проекте Закона также подтверждалась возможность получения полилингвального образования, которая, к сожалению, изъята из окончательного его текста (ч. 3);

вновь подтверждается малореальная в настоящей жизни норма о создании соответствующих социально-экономических условий для обучения человека на протяжении всей его жизни (ч. 4);

перечислены отдельные категории обучаемых, обладающих особым правовым статусом по сравнению с иными гражданами в сфере образования. Две из них охарактеризованы выше, осталась категория одаренных детей, которым по смыслу комментируемой нормы должно оказываться содействие всеми органами публичной власти (ч. 5).

 

Статья 6. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования

Комментарий к статье 6

Эта статья посвящена конкретным полномочиям органов власти в сфере образования. Соответствующие нормы содержались в ст. 28 Закона N 3266-1 в главе «Управление системой образования». Часть 1 статьи подробно (даже излишне подробно) описывает полномочия федеральных органов государственной власти в рассматриваемой сфере. Наряду со стандартными полномочиями, установленными еще Законом 1992 г., появились новые, такие как реализация международных программ в сфере образования, установление федеральных требований минимальной оснащенности образовательного процесса, определен закрытый перечень полномочий, направленных на реализацию конституционной обязанности государства по лицензированию и государственной аккредитации образовательной деятельности. С учетом развития процесса информатизации федеральные органы принимают на себя обязанности по формированию и ведению федеральных информационных систем, а в связи с введением ЕГЭ и тестирования — разработку и периодическое обновление контрольных измерительных материалов для итоговой аттестации обучаемых.

Впервые комментируемый Закон вводит как обязанность органов власти проведение обязательного мониторинга и изучения потребностей рынка труда. Отдельным пунктом Закон делегирует федеральным органам власти право устанавливать и присваивать почетные звания, государственные и ведомственные звания и награды.

Нет необходимости подробно комментировать все эти полномочия, поскольку их перечень перечеркивает последний пункт статьи (п. 14), позволяющий федеральным органам власти осуществлять «иные полномочия» в сфере образования. На наш взгляд, он позволяет федеральным органам власти не только внедряться в компетенцию иных органов власти в сфере образования, но и бесконечно изобретать новые бюрократические препоны, нарушающие автономию образовательных учреждений. Как метко отметил А.И. Рыков (расстрелян в 1938 г.): «Карательный аппарат всегда найдет себе работу».

Часть 2 рассматриваемой статьи наделяет федеральные государственные органы правом предоставлять общедоступное и бесплатное общее и среднее профессиональное образование в федеральных государственных образовательных организациях. Данная норма также представляется излишней, поскольку в «своих» организациях органы государственной власти являются хозяевами по праву собственности. Другое дело, если бы предоставление этого образования было бы обязанностью этих властных органов.

 

Статья 7. Полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 7

Эта статья определяет полномочия в сфере образования, «переданные для осуществления» органам государственной власти субъектов РФ. Аналогичные положения содержала ст. 28.1 Закона N 3266-1. Данные полномочия отличаются от установленных для исполнения этими органами ст. 8 тем, что осуществляются под жестким контролем федеральных органов государственной власти и на средства федерального бюджета, полученные в виде субвенций, носящих целевой характер. Эти полномочия хотя и определены более подробно, чем в предыдущей статье, но не распространяются на федеральные образовательные учреждения, управление которыми относится в соответствии со ст. 6 Закона к компетенции вышестоящих органов государственной власти.

Сюда входят следующие полномочия:

государственный контроль (надзор) в сфере образования;

лицензирование образовательной деятельности (за исключением иностранных образовательных организаций);

государственная аккредитация образовательной деятельности (за тем же исключением);

подтверждение документов об образовании и квалификации.

Следует отметить, что проект Закона устанавливал прямой запрет на введение региональными органами государственной власти «дополнительных требований и ограничений в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций», что нельзя было не отнести к немногочисленным достоинствам комментируемого Закона. Однако в окончательном его тексте эта норма была утрачена.

 

Статья 8. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования

Комментарий к статье 8

Наличие у субъектов РФ полномочий в сфере образования обусловлено отнесением этой важнейшей сферы общественной жизни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <1> в ст. 26.3 к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относятся полномочия:

———————————

<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

 

связанные с обеспечением государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ;

по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ;

по финансовому обеспечению получения гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебники и учебные, учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений;

по организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях);

по организации предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения.

Данные полномочия в значительной степени совпадают по содержанию с полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по комментируемому Закону, поэтому нуждаются в корректировке. Она может быть осуществлена с помощью федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Перечисленные в ч. 1 рассматриваемой статьи полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования можно классифицировать на две группы: 1) полномочия, обусловленные статусом органов государственной власти, осуществляющих нормативное правовое регулирование и исполнительно-распорядительную деятельность в отношении всех участников отношений в сфере образования в пределах того или иного субъекта РФ; 2) полномочия, обусловленные тем обстоятельством, что органы государственной власти субъектов РФ выступают в качестве учредителей образовательных организаций.

Большинство из названных полномочий конкретизировано, раскрыто в иных статьях. Так, из системного анализа ст. ст. 8 и 97 следует, что обеспечение мониторинга в системе образования на уровне субъектов РФ включает деятельность органов государственной власти субъектов РФ по организации мониторинга системы образования. Анализ комментируемого Закона показывает, что всего за органами государственной власти субъектов РФ закреплено более 90 отдельных полномочий. Поэтому следует признать, что в статье как перечислены отдельные полномочия, так и обозначены виды (группы) полномочий органов государственной власти субъектов РФ, конкретные же полномочия, образующие эти группы (виды), содержатся в тексте нового Закона. Подобная модель закрепления полномочий, предполагающая обособление минимальной части полномочий в форме отдельной статьи и большинства из них — в иных статьях, характерна для большинства федеральных законов в сфере совместного ведения. В связи с этим возникает вопрос о том, необходимо ли в этих условиях выделять отдельную статью о полномочиях или же более правильно говорить о функциях органов государственной власти в сфере образования, понимая под ними направления деятельности в сфере образования, каждое из которых предполагает реализацию множества полномочий.

Из двенадцати названных полномочий большинство относится к первой группе (полномочия, обусловленные статусом органов государственной власти, осуществляющих нормативное правовое регулирование и исполнительно-распорядительную деятельность в отношении всех участников отношений в сфере образования в пределах того или иного субъекта РФ), причем собственно нормативное правовое регулирование указано лишь для полномочия, касающегося разработки и реализации региональных программ развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов РФ. Для реализации этого полномочия органами государственной власти субъектов РФ используются различные правовые формы:

1) закон (см., напр.: Закон Республики Дагестан от 08.02.2011 N 13 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие образования в Республике Дагестан на 2011 — 2015 годы», Закон Республики Ингушетия от 12.07.2008 N 16-РЗ «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие системы образования Республики Ингушетия на 2008 — 2012 годы»);

2) указ Президента (см., напр.: Указ Президента РС(Я) от 12.10.2011 N 973 «О государственной программе Республики Саха (Якутия) «Развитие образования Республики Саха (Якутия) на 2012 — 2016 годы»);

3) акт правительства (см., напр.: Постановление правительства Архангельской области от 12.10.2012 N 463-пп «Об утверждении государственной программы Архангельской области «Развитие образования и науки Архангельской области на 2013 — 2016 годы»);

4) акт профильного министерства (см., напр.: Приказ Министерства образования, культуры и науки Республики Калмыкия от 14.05.2012 N 491 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Развитие системы дошкольного образования Республики Калмыкия на 2012 — 2014 годы»).

Преобладающей является практика принятия акта об утверждении региональных программ развития образования на уровне правительства того или иного субъекта РФ. Данный вариант в наибольшей степени соответствует требованиям ст. 179 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), согласно которой долгосрочные целевые программы субъекта РФ утверждаются его высшим исполнительным органом государственной власти. В случаях, когда иной орган государственной власти назван в конституции (уставе) субъекта РФ в качестве высшего исполнительного органа государственной власти, именно к его компетенции следует относить принятие долгосрочных региональных программ развития образования.

Остальные полномочия можно классифицировать как исполнительно-распорядительные, связанные с организацией процессов и обеспечением какой-либо деятельности. Среди них:

1) обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ;

2) финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг);

3) организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

4) организация обеспечения муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов РФ учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ;

5) обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на уровне субъектов РФ;

6) организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации.

При этом обязательным условием для реализации таких полномочий, как показывает практика, выступает принятие соответствующих нормативных правовых актов. Так, в целях реализации полномочий, связанных с участием субъектов РФ в оплате труда, приобретении учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, принимаются отдельные законы. Согласно Закону Ямало-Ненецкого автономного округа от 04.04.2012 N 13-ЗАО «О нормативах и объемах финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях» доля расходов на приобретение учебников и учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и расходов на хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов) устанавливается в размере 8,5% к общему объему расходов, предусмотренных на выплату заработной платы.

Исходя из того что создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций государственных образовательных организаций субъектов РФ представляет собой полномочие его органов государственной власти, на эти органы возложено осуществление функций и полномочий учредителей государственных образовательных организаций субъектов РФ. Как учредители образовательных организаций органы государственной власти обладают следующими полномочиями: 1) по организации предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ; 2) по организации предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ; 3) по организации предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ.

В отличие от перечисленных полномочий, касающихся конкретных уровней образования, лишь один вид из перечисленных в комментируемом Законе полномочий носит сквозной для всех уровней образования характер. Речь идет о полномочиях в связи с созданием условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ.

В целях конкретизации положений федерального законодательства об образовании и гражданского законодательства, определяющего права и обязанности учредителей юридических лиц, субъектами РФ принимаются законы, определяющие общий порядок создания, реорганизации и ликвидации всех организаций, учредителями которых выступают органы государственной власти субъектов РФ (г. Москва, г. Санкт-Петербург). Имеется также практика принятия специальных актов, касающихся полномочий учредителя именно в отношении образовательных организаций (г. Санкт-Петербург, Республика Адыгея, Республика Башкортостан и др.). Весьма часто наряду с общим законом субъекта Федерации принимаются подзаконные акты в отношении образовательных организаций (Пермский край, Амурская область, Иркутская область и др.).

Иногда вместо закона используется постановление правительства об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений и принятия на его основе органом управления в сфере образования акта, утверждающего порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений, подведомственных министерству образования и науки (Волгоградская область и др.).

Имеются также случаи регулирования отношений в связи с осуществлением данного полномочия посредством административных мер по исполнению государственной функций в связи с созданием, реорганизацией и ликвидацией образовательных учреждений (г. Санкт-Петербург, Воронежская область и некоторые другие).

В большинстве случаев специальный акт (порядок, положение) о создании, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений принимается на уровне государственного органа исполнительной власти общей компетенции субъекта РФ (правительство) (Забайкальский, Ставропольский края, Астраханская область и др.).

В то же время анализ актов субъектов РФ показывает, что в большинстве случаев учредителями государственных образовательных организаций выступают соответствующие министерства. Имеются специальные акты о наделении министерства образования функциями и полномочиями учредителя государственных автономных образовательных учреждений (Республика Коми).

Таким образом, в настоящее время в субъектах РФ создан значительный нормативный правовой массив в сфере образования, включающий как законодательный уровень регулирования, так и подзаконный. Тем самым исполнены предписания ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, предусматривающие, что каждый из субъектов РФ имеет собственное законодательство. Более конкретные требования к формам актов, их системе и т.п. установлены в уставах (конституциях) и законах субъектов РФ (при наличии ряда требований к их форме и содержанию в федеральных законах). Поэтому невключение в комментируемую статью ранее присутствовавшего в ст. 29 Закона РФ N 3266-1 полномочия органов государственной власти субъектов РФ («принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области образования») никаких правовых последствий для правотворчества субъектов РФ не влечет.

Важной новеллой Закона N 273-ФЗ является закрепление за субъектами РФ полномочий в области:

мониторинга;

присмотра и ухода за детьми;

дополнительного профессионального образования;

психолого-педагогической и медицинской помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации.

Содержащийся в ч. 1 ст. 8 Закона перечень полномочий носит открытый характер, т.е. предполагается, что иные полномочия могут быть названы как в иных статьях данного Закона, так и в иных актах.

Частью 2 комментируемой статьи воспроизведено с небольшими вариациями правомочие органов государственной власти субъектов РФ по дополнительному финансовому обеспечению мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам. В субъектах РФ данное полномочие реализуется как в форме дополнительного финансирования муниципальных и негосударственных образовательных организаций, так и с использованием механизма передачи полномочий. В последнем случае (например, Саратовская область) одновременно с наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации предоставления питания отдельным категориям обучающихся происходит и соответствующее финансовое обеспечение. Наиболее распространена для данного полномочия практика принятия субъектами Федерации актов, относящихся к сферам бюджетного и финансового законодательства. Ранее закрепленное правомочие расширено в новом Законе за счет права субъектов РФ предоставлять государственную поддержку дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях.

Установлено право органов государственной власти субъектов РФ обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в образовательных организациях высшего образования субъектов РФ (ч. 3 статьи). Организация предоставления высшего образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение на конкурсной основе бесплатно высшего образования, в соответствии со ст. 6 Закона N 273-ФЗ является полномочием федеральных органов государственной власти в сфере образования. Тем самым законодательно закрепляется возможность финансового и иного участия органов государственной власти субъектов РФ в обеспечении прав на образование граждан, обучающихся в образовательных организациях высшего образования, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов РФ. Ранее ими утверждались правила приема граждан в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, подведомственные органам государственной власти субъектов РФ, принимались акты, касающиеся организации целевого приема граждан в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, подведомственные органам государственной власти субъектов РФ и т.д.

 

Статья 9. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования

Комментарий к статье 9

Завершает комментируемую главу ст. 9, определяющая полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования. Эти полномочия определены, что называется, по «остаточному» принципу. Вместе с тем в статье присутствует и норма иного типа — «на вырост»: в городских округах могут создаваться образовательные организации высшего образования муниципального подчинения, отсутствующие в настоящее время.

Отдельными полномочиями наделены органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Они могут руководствоваться законами названных субъектов Федерации, действующими в сфере образования.

Часть 3 статьи устанавливает ограничение по срокам. Органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют функции учредителя по отношению к образовательным организациям по состоянию на 31 декабря 2008 г. — срок, после которого названные органы публичной власти были лишены этого права.

Муниципальные органы сельских поселений какими-либо полномочиями в сфере образования не обладают, чем и объясняется легкость, с которой в нашей стране ликвидируются так называемые «малокомплектные» сельские школы.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code