§ 2. Проверки Росфиннадзора: порядок назначения, проведения, оформления результатов

Закон о валютном регулировании называет проверку в числе полномочий органов валютного контроля, но никак не конкретизирует порядок проведения проверок, за исключением срока в семь рабочих дней для представления запрошенных проверяющими документов <1>.

———————————

<1> См.: ч. 1 ст. 23 Закона о валютном регулировании.

 

Поэтому деятельность Росфиннадзора по проведению проверок соблюдения валютного законодательства полностью регулируется Административным регламентом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля.

Проводить проверки могут:

— должностные лица Управления валютного контроля, созданного в составе центрального аппарата Росфиннадзора (в проверках могут в качестве соисполнителей <1> участвовать должностные лица других подразделений центрального аппарата);

———————————

<1> Смысл появления в проверке участников-соисполнителей в следующем. У Росфиннадзора две основные государственные функции: бюджетный контроль и валютный контроль. За каждое из этих направлений деятельности отвечает отдельное структурное подразделение. Такое разделение есть на уровне и центрального аппарата, и территориальных органов.

Проверка соблюдения валютного законодательства в организации — получателе бюджетных средств может проводиться одновременно с проверкой соблюдения бюджетного законодательства. В этом случае подразделение, отвечающее за бюджетный контроль, в рамках валютной проверки — соисполнитель (и наоборот).

 

— должностные лица структурных подразделений территориальных органов — территориальных управлений Росфиннадзора по округам.

Проверки Росфиннадзора подразделяются:

— на плановые и внеплановые;

— камеральные и выездные.

Независимо от вида проверки, ее срок составляет до 45 рабочих дней и может быть продлен дополнительно не более чем на 30 рабочих дней <1>.

———————————

<1> См.: п. п. 87 и 88 Регламента.

 

При проведении камеральной проверки в ее срок не засчитывается время почтовой пересылки запроса на представление документов и на ответную пересылку этих документов от проверяемого субъекта в Росфиннадзор.

Следует обратить внимание, что срок выездной проверки исчисляется с момента предъявления проверяемому лицу так называемого удостоверения на проведение проверки, а камеральной — с момента фактического получения от проверяемого лица запрошенных документов. По смыслу Регламента, в этом случае речь идет о получении первых документов, так как документы могут представляться в ответ на несколько последовательных запросов.

Окончанием проверки считается дата составления акта, дополнительного времени на его изготовление проверяющим не дается <1>. Это не совсем правильно, так как создает искусственный дефицит времени у проверяющих, который вреден и им, и проверяемому лицу. У проверяющих остается меньше времени для того, чтобы глубоко разобраться в фактических обстоятельствах и качественно подготовить письменное мотивированное суждение по ним. Написание акта не предполагает нахождения на территории проверяемого лица, это время вполне можно было бы исключить из срока проверки, как в случае налоговой проверки.

———————————

<1> См.: п. 105 Регламента.

Порядок назначения проверки

Проверка назначается при издании трех документов:

1) решения о назначении проверки в форме приказа руководителя федеральной службы (руководителя территориального органа) или уполномоченного ими лица;

2) программы проверки, утвержденной руководителем федеральной службы (руководителем территориального органа);

3) удостоверения на проведение проверки. Оно должно быть составлено на бланке установленной формы, подписано руководителем федеральной службы (руководителем территориального органа) и заверено печатью федеральной службы или ее территориального органа.

Из этих трех документов проверяемому лицу при начале проверки предъявляется именно удостоверение на проведение проверки. Этот документ не следует путать с должностным удостоверением сотрудника службы. Каждый из проверяющих обязан предъявить свое личное удостоверение, чтобы подтвердить, что он — именно то должностное лицо, которое включено в состав группы проверяющих.

Удостоверение на проведение проверки отражает важнейшую информацию, которую должно знать проверяемое лицо:

— состав группы проверяющих — «проверочной комиссии»; лица, не включенные в эту группу, не могут участвовать в проверке;

— наименование проверяемого субъекта, или, в терминах Регламента, — «объекта проверки»;

— задачу проверки;

— проверяемый период;

— основание проверки (разумеется, это не будет описанием информации о признаках нарушения, послужившей в полном смысле слова основанием для проверки; это будет формальная ссылка на приказ руководителя);

— срок проверки.

Проверяемое лицо получит из удостоверения на проведение проверки только самую общую информацию о тех вопросах, которые интересуют проверяющих, поскольку пункт «задачи проверки» чаще всего сформулирован обобщенно. Однако ограниченная возможность получить эту информацию есть. Хотя программа проверки, содержащая перечень подлежащих проверке вопросов, проверяемому лицу не предоставляется, «руководитель проверочной комиссии должен предъявить руководителю объекта проверки удостоверение на проведение проверки, ознакомить его в устной форме с основными вопросами проводимой проверки согласно утвержденной программе проверки» <1>.

———————————

<1> Пункт 93 Регламента.

 

Знание о круге проверяемых вопросов нужно для того, чтобы заблаговременно начать собирать документы и формировать правовую позицию по ним. Гораздо легче на этапе проверки представить доказательства, подтверждающие правоту организации, чем затем последовательно проходить все инстанции, если претензия попадет в акт проверки и будет возбуждено производство по делу об административном правонарушении. Время в проверке — в дефиците.

Документы могут находиться в разных отделах проверяемой организации, какие-то оправдательные документы необходимо будет запросить от контрагентов. Так, был случай, когда срок репатриации экспортной выручки был пропущен не по вине организации — у ее иностранного контрагента в период платежа были арестованы счета, что подтверждалось только перепиской по электронной почте. Чтобы убедить контрагента представить эту (щекотливую для него) информацию в виде заверенных копий документов, перевести эти документы на русский язык и представить проверяющим, потребовалось несколько недель. Тем не менее доказательства были получены вовремя, и санкций в отношении организации не последовало.

Ознакомление проверяемого лица с документами, оформляющими назначение проверки, сопряжено еще с одной трудностью: нормы Регламента о предъявлении удостоверения и об устном информировании о программе проверки со всей очевидностью рассчитаны на выездную проверку. При камеральной проверке лицо сразу получит запрос документов.

 

Порядок проведения проверки

Собственно проверка — это работа с документами проверяемого лица, применение способов и приемов документального контроля (формальная проверка наличия необходимого документа, реквизитов документа, счетная проверка, логическая проверка сведений на непротиворечивость, юридическая проверка). Каких-либо нормативных правовых требований процедурного характера к этой внутренней деятельности комиссии нет, за исключением ситуации, когда такая деятельность возлагает обременения на третьих лиц посредством требования документов для проверки.

Запрос документов. Способов доступа к документам у проверяющих по большому счету два:

1) непосредственное ознакомление с оригиналами документов (бумажных и электронных) при нахождении на территории проверяемого субъекта в ходе выездной проверки;

2) получение по запросу копий документов (в том числе копий — распечаток электронных документов) в рамках камеральной и выездной проверок.

При ознакомлении со ст. 23 Закона о валютном регулировании и Регламентом может сложиться впечатление, что получение доступа к документам всегда должно оформляться запросом (требованием). Запрос документов в распоряжение проверяющих не надо путать с обязанием лица обеспечить доступ проверяющих к документам на территории проверяемого лица. Это совершенно разные процедуры, сопровождающие проверку, а в Законе и анализируемом Регламенте они не разделены.

По идее основа выездной проверки — изучение больших массивов документов на месте, в проверяемой организации. Для выездной проверки запрос документов не столько способ доступа к объекту изучения, сколько способ фиксации доказательств. Когда проверка выявляет признаки правонарушения, по соответствующему эпизоду запрашиваются заверенные копии документов (изъятия оригиналов валютный контроль не предусматривает <1>). Запрашиваться они могут у проверяемого лица и, в порядке встречной проверки, у третьих лиц — контрагентов проверяемого лица (встречная проверка не имеет самостоятельного характера, ведется камерально, отдельно назначать ее не требуется <2>). Выездная проверка нужна тогда, когда есть основания полагать, что случаи нарушений не единичны. Например, из информации, полученной через Банк России от уполномоченного банка, следует, что лицо регулярно пропускает сроки репатриации выручки, небрежно относится к составлению отчетности о валютных операциях. В подобной ситуации для полного выявления всех эпизодов нарушений валютного законодательства Росфиннадзору нужно ознакомиться с полным объемом валютных операций проверяемого лица за определенный период.

———————————

<1> Часть 5 ст. 23 Закона о валютном регулировании предусматривает, что документы представляются в виде оригиналов или заверенных копий. Если представлены оригиналы, субъект валютного контроля не оставляет их у себя, а снимает копии и возвращает проверяемому лицу.

<2> Проверка лица заканчивается актом проверки лица с перспективой привлечения его к ответственности. Встречная проверка призвана собрать у третьих лиц доказательства совершения правонарушения проверяемым лицом. Что будет, если Росфиннадзор в материалах встречной проверки усмотрит признаки нарушений законодательства третьими лицами? Правильный алгоритм действий будет предполагать официальное назначение отдельной проверки (камеральной или выездной) уже этих лиц с последующим составлением акта и т.д. Проведения проверок «группы лиц» механизм финансового контроля не предусматривает.

 

Для камеральной проверки, напротив, единственный способ доступа к нужным сведениям — запрос документов у проверяемого лица. Это не предполагает работы с большими массивами документов. Камеральная проверка должна применяться, когда нужно отработать информацию о конкретном единичном правонарушении. Если же в рамках камеральной проверки будет запрашиваться большой объем документации, она превратится в крайне обременительный вариант выездной проверки.

Упрощенно эту разницу можно сформулировать так: выездную проверку надо назначать, ориентируясь на проверку валютных операций лица за период времени, а камеральную — в отношении конкретных, индивидуально определенных валютных операций. Встречная проверка всегда будет проверкой в отношении конкретных операций.

Есть еще и проблема проверки физических лиц. Проверка на территории физического лица, в жилом помещении, невозможна. Здесь камеральная проверка остается единственным инструментом. Проблема истребования большого объема документов применительно к физическим лицам будет возникать лишь в исключительных случаях, так как физические лица, ведущие масштабные деловые операции, чаще всего организуют эту деятельность созданием корпоративных структур, которые могут подвергаться выездным проверкам.

Так или иначе выездные и камеральные, а также встречные проверки должны быть разграничены по способу доступа к документам и по объему запрашиваемых документов.

Однако в Регламенте это разграничение не проведено, встречные проверки в нем вообще не выделяются отдельно. Регламент устанавливает процедуру запроса безотносительно к разновидности проверки и даже не позволяет сделать уверенный вывод о том, что запрос документов вне официально назначенной проверки не разрешен. Поэтому на практике иногда проводятся действия, которые формально не нарушают Регламента, но все же не вполне соответствуют его смыслу:

1) запрос документов вне проверки или после проверки либо запрос без ссылки на конкретную проверку, назначенную конкретному лицу или, если это встречная проверка, его контрагенту;

2) запрос копий всего массива документов, являющихся непосредственным предметом анализа выездной проверки; это особенно создает всем участникам проверки лишнюю работу, когда дело касается электронных документов и их распечаток;

3) массовый запрос документов в рамках камеральной проверки, ее перерастание в аналог выездной проверки.

Требований к форме и реквизитам требования (запроса) о представлении документов Регламент не устанавливает. Запрос может исходить от любого должностного лица, уполномоченного проводить проверку, какой-либо визы руководителя не требуется.

Перечень документов, которые могут быть запрошены, определенным образом ограничен. Как того требует Закон о валютном регулировании, Регламент определяет, что запрошены могут быть только документы, связанные с валютной операцией (включая документы, связанные с открытием счетов), и закрепляет ориентировочный перечень таких документов. Этот перечень в основе своей имеет адресованный агентам валютного контроля перечень из Закона о валютном регулировании <1>. Для Росфиннадзора этот перечень не является исчерпывающим или закрытым.

———————————

<1> См.: ч. 4 ст. 23, кроме (пока) подп. 14, внесенного в статью в 2011 г.

 

Воспроизведем названный перечень из п. 97 Регламента полностью, чтобы читатель мог его проанализировать и сделать выводы о практической ценности перечня самостоятельно:

«1) документы, удостоверяющие личность физического лица;

2) документ о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;

3) документы, удостоверяющие статус юридического лица, — для нерезидентов, документ о государственной регистрации юридического лица — для резидентов;

4) свидетельство о постановке на учет в налоговом органе;

5) документы, удостоверяющие права лиц на недвижимое имущество;

6) документы, удостоверяющие права нерезидентов на осуществление валютных операций, открытие счетов (вкладов), оформляемые и выдаваемые органами страны места жительства (места регистрации) нерезидента, если получение нерезидентом такого документа предусмотрено законодательством иностранного государства;

7) уведомление налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории Российской Федерации;

8) регистрационные документы в случаях, когда предварительная регистрация предусмотрена в соответствии с Законом N 173-ФЗ <1>;

———————————

<1> То есть Законом о валютном регулировании. В настоящее время такие случаи этим Законом не предусмотрены.

 

9) документы (проекты документов), являющиеся основанием для проведения валютных операций, включая договоры (соглашения, контракты), доверенности, выписки из протокола общего собрания или иного органа управления юридического лица; документы, содержащие сведения о результатах торгов (в случае их проведения); документы, подтверждающие факт передачи товаров (выполнения работ, оказания услуг), информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, акты государственных органов;

10) документы, оформляемые и выдаваемые кредитными организациями, включая банковские выписки; документы, подтверждающие совершение валютных операций;

11) таможенные декларации, документы, подтверждающие ввоз в Российскую Федерацию валюты Российской Федерации, иностранной валюты, внешних и внутренних ценных бумаг в документарной форме;

12) паспорт сделки;

13) документы, подтверждающие, что физические лица являются супругами или близкими родственниками, включая документы, выданные органами записи актов гражданского состояния (свидетельство о заключении брака, свидетельство о рождении), вступившие в законную силу решения суда об установлении факта семейных или родственных отношений, об усыновлении (удочерении), об установлении отцовства, а также записи в паспортах о детях, о супруге и иные документы, предусмотренные законодательством Российской Федерации».

Из-за обширности перечень практически не решает задачи снижения обременительности проверок для подконтрольных субъектов. Есть ощущение, что более продуктивным было бы указание процедурных ситуаций, в которых нужен такой запрос:

— камеральные проверки по индивидуально определенным валютным операциям;

— сбор доказательств по выявленным ситуациям, имеющим признаки правонарушений, в выездных проверках за определенные периоды времени;

— встречные проверки по конкретным валютным операциям в рамках уже назначенных выездных и камеральных проверок.

В тех ситуациях, когда запрос документов в распоряжение проверяющих не нужен, должна быть процедура обязания лица обеспечить доступ проверяющих к документам на территории проверяемого лица (организации) в рамках выездной проверки. В принципе такая процедура есть — с момента предъявления удостоверения на проведение проверки проверяющие получают доступ на территорию организации, а устная информация о вопросах проверки служит цели подготовки массива документов для работы с ними на месте. Единственное, чем надо было бы дополнить эту процедуру, — более формализованное указание на вопросы проверки.

Документы и информация. Выписки. В Законе о валютном регулировании и Регламенте упоминается запрос как документов, так и информации. Всякий документ — это упорядоченная информация в, скажем так, готовой к употреблению форме, в этой части эти два слова — синонимы <1>. Возникает вопрос в отношении информации неупорядоченной, не облеченной в форму готового документа.

———————————

<1> То, что документ — это всегда информация (но не наоборот: не всякая информация — документ), следует из п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»: «Информация — сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления». Поэтому, например, не вызывает споров ситуация, когда ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)» КоАП РФ применяется к лицам, не представившим государственным органам запрошенные документы в случаях, когда такое представление документов обязательно в силу закона.

 

С учетом правила ч. 5 ст. 23 Закона о валютном регулировании, разрешающего не составлять какие-либо документы специально для целей валютного контроля, получается, что обязать подготовить и представить информацию в документальной форме (например, составить какую-то обобщающую справку, пояснения) Росфиннадзор никого не может. Разумеется, проверяемое лицо может быть само заинтересовано в том, чтобы дать пояснения, в том числе письменные. Представляется, что такие пояснения должны приобщаться к материалам проверки и приниматься во внимание наряду с другими доказательствами.

Здесь же отметим, что никакой процедуры получения информации в устной форме ни Закон о валютном регулировании, ни Регламент не предусматривают.

Вероятно, под информацией можно понимать выписки из документов, потому что ч. 5 ст. 23 Закона о валютном регулировании разрешает ограничиться выпиской, когда к валютной операции имеет отношение только часть документа (например, соглашение о займе может занимать сотни страниц, включая различные гарантии и заверения, но к суммам и срокам платежей будут относиться только отдельные статьи) <1>.

———————————

<1> Тем не менее представление выписок, а не копий полного документа сопряжено с риском конфликта с проверяющими. На вопрос о том, полностью или частично документ относится к валютной операции, и если частично, то в какой именно части, не всегда можно дать однозначный ответ. Поэтому представление выписки всегда сопряжено с риском привлечения к ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ за представление информации в неполном объеме.

 

Кроме того, ч. 5 ст. 23 Закона о валютном регулировании обязывает по требованию проверяющих представлять заверенные переводы на русский язык документов, составленных на иностранном языке.

Таким образом, практически речь идет исключительно об обязанности проверяемого лица представить в бумажной форме:

— имеющиеся в наличии документы в бумажной форме в заверенных копиях (или оригиналы с их последующим возвратом, правда, в неоговоренный срок);

— имеющиеся в наличии электронные документы (например, SWIFT-сообщения, подтверждения сделок в электронных торговых системах) в виде заверенных копий-распечаток;

— выписки из имеющихся в наличии документов, когда к валютной операции относится только часть документа (представляется, что выписка должна быть заверена так же, как и документ);

— заверенный перевод на русский язык документа (выписки), составленного на иностранном языке.

Представления проверяющим документов в электронной форме либо на электронных носителях информации валютное законодательство в настоящее время не предусматривает.

Заверенные копии. Что касается способа заверения копий документов и выписок, то здесь можно ориентироваться на следующие правила:

— если оригинал документа нотариально заверен, то копия (выписка) тоже должна быть нотариально заверена; если копия документа заверена иностранным нотариусом (например, копия устава иностранной организации), на копии должен быть проставлен апостиль;

— если оригинал документа исходит от официального органа иностранного государства, документ необходимо легализовать проставлением апостиля; после этого валютному контролю можно представлять простую копию апостилированного документа, заверенную не нотариусом, а лицом, представляющим документ. Однако, во избежание споров, лучше располагать нотариально заверенной копией. Ее можно заверить у нотариуса одновременно с нотариальным заверением подписи переводчика на переводе документа, потому что такой заверенный перевод все равно понадобится;

— если документ составлен на иностранном языке, нужен его «заверенный перевод». Во избежание споров лучше всего представлять перевод с нотариальным заверением подписи переводчика;

— во всех остальных случаях достаточно простой копии (выписки), заверенной самим лицом, представляющим документ. Если это физическое лицо, то на копии делается отметка «копия верна», ставится подпись физического лица с расшифровкой и датой. Если документ представляется юридическим лицом, то подпись ставит руководитель организации (указывается расшифровка подписи и должность) либо лицо, имеющее право заверять документы по доверенности (приводится расшифровка подписи, указываются реквизиты доверенности). Подпись руководителя может быть скреплена печатью организации.

Срок исполнения запроса. Срок исполнения требования (запроса) о представлении документов проверяемым лицом установлен ч. 1 ст. 23 Закона о валютном регулировании. Он составляет семь рабочих дней (не календарных) — «со дня подачи запроса». Регламент содержит важные уточнения:

— «запрос о представлении документов и информации в адрес объекта проверки может быть направлен заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении за подписью должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, или иным способом, свидетельствующим о дате его получения (вручения) объектом проверки» (п. 104). По смыслу этого пункта, срок исполнения запроса должен исчисляться с момента доказанной доставки (вручения) запроса. Направление запроса по почте началом срока не признается;

— «днем представления запрошенных документов и информации является:

дата направления объектом проверки почтового отправления;

дата, указанная в отметке федеральной службы о принятии документов и информации, представленных объектом проверки непосредственно в федеральную службу» (п. 99).

От момента исполнения запроса несколько отличается момент фактического получения документов проверяющими, с которым Регламент связывает начало течения срока камеральной проверки. Получается, что проверяемый субъект не будет знать точно о моменте начала камеральной проверки, если направит документы почтой; для достижения определенности в этом вопросе лучше передавать документы непосредственно в экспедицию Росфиннадзора (территориального органа).

В случае если запрос (требование) документов не исполнен, не исполнен в срок или исполнен ненадлежащим образом, например в неполном объеме, проверяемому лицу грозит предупреждение или штраф по ст. 19.7 КоАП РФ: на граждан в размере от 100 до 300 руб.; на должностных лиц — от 300 до 500 руб.; на юридических лиц — от 3000 до 5000 руб. Эта норма никак не конкретизирует, применяется наказание за каждый непредставленный документ или за каждый неисполненный запрос (одним запросом может охватываться большое количество документов).

Подчеркнем, что ответственность по ст. 19.7 КоАП РФ наступает за непредставление того документа, который реально существует в наличии, но который проверяемое лицо по каким-то причинам не желает или не успевает дать в ответ на запрос. Если документа не существует, наказать за его непредставление нельзя. Иногда приходится сталкиваться с заблуждением, основанным на представлении о валютном праве как комплексной отрасли права, что, например, можно наказать за непредставление к проверке внешнеторгового контракта, если стороны не оформили заключение сделки документально. Такие ситуации распространены в сфере услуг, когда исполнитель оказывает услугу и выставляет счет, а потребитель услугу оплачивает. Никакого контракта в документальной форме они не составляют. Наказать за отсутствие контракта в этом случае нельзя, даже если сделка подчинена российскому праву и ее форма, предусмотренная гражданским правом, не соблюдена. Проверка соблюдения норм гражданского права не является задачей валютного контроля. Нет у сторон спора между собой — и хорошо, валютные интересы государства здесь ни при чем.

Другой вопрос, что, например, в силу норм валютного законодательства какой-то документ учета и отчетности должен был быть составлен обязательно (паспорт сделки, справка о валютных операциях и т.п.), но эта обязанность не выполнена и документа в наличии нет (или документ утрачен). Статья 19.7 КоАП РФ не применяется, но за отсутствие обязательного документа по итогам проверки налагается ответственность за нарушение валютного законодательства по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ.

Валютное законодательство не предусматривает каких-либо процедур на случай уклонения лица от получения запроса (требования), опасений, что документы будут уничтожены. Нет процедуры принудительного изъятия документов. Нет и споров по вопросам привлечения к ответственности за непредставление документов органам валютного контроля. Это объясняется просто: в валютном контроле в сборе и представлении оправдательных документов заинтересован прежде всего сам проверяемый субъект.

Скрывать документы, чтобы скрыть валютную операцию, смысла нет, так как факт совершения валютной операции становится известен и подтвержден сведениями из других источников. В большинстве случаев источник информации, доказательств — это уполномоченные банки. А дальше лицо и радо было бы представить оправдательные документы, например доказывающие продление сроков на получение экспортной выручки от контрагента и отсутствие состава нарушения правил репатриации, — будь такие документы в наличии.

Исключение составляют валютные операции, намеренно выведенные за пределы России с противоправной целью уклонения от финансового (налогового и валютного) контроля. Это операции резидентов по открытым без уведомления российских налоговых органов счетам в зарубежных банках. Но такие счета и операции выявляют налоговые органы, у которых для этого больше возможностей (операция, не оставившая следов в банковской системе, оставляет следы в общехозяйственном учете, доступном для налогового контроля). Росфиннадзор имеет дело преимущественно с операциями, так или иначе прошедшими через уполномоченные банки.

Есть еще одно соображение: в тех случаях, когда речь идет не об ошибках, а о намеренном нарушении валютных и налоговых правил, такая деятельность редко организуется примитивно, через счета резидентов. Как правило, в нее вовлекаются зарубежные компании, формально находящиеся вне юрисдикции России. «Достать» их можно, если речь идет о совершении уголовно наказуемых деяний (уклонение от налогов, легализация и т.п.), но уже не с помощью инструментов контроля, а с помощью специальных методов, применяемых правоохранительными органами.

В условиях, когда государством сняты валютные ограничения на движение капитала, нарушения оставшихся валютных правил не имеют самостоятельного характера, никто не будет целенаправленно вывозить капитал нелегально, когда его можно вывезти легально. Гипотетически, как составная часть уклонения от уплаты налогов или легализации средств, нажитых преступным путем, такие действия могут иметь место, и они должны быть предметом внимания правоохранительных органов. Например, вывоз капитала в каких-то единичных случаях может маскироваться под оплату импортируемых товаров, и эту маскировку «засечет» система валютного контроля. Но в большинстве случаев импорт — это обычный импорт, а экспорт — обычный экспорт. Вывоз преступного капитала может маскироваться под вывоз легального капитала, но мерами валютного контроля их, увы, не различить, потому что и то и то не есть нарушение валютных правил, которое призван фиксировать валютный контроль. Если капитал преступный — это вопрос Росфинмониторинга, а не Росфиннадзора. Это не хорошо и не плохо. Это вопрос выбора при организации системы валютных ограничений. Экономический рост при свободном движении капитала с риском облегчения жизни нелегальному капиталу наряду с легальным? Замедление роста в обмен на меньший риск?

Иными словами, в условиях мягкого валютного регулирования роль Росфиннадзора начинает сводиться преимущественно к тому, чтобы обеспечить применением мер административной ответственности работоспособность системы учета валютных операций. Участники таких операций заинтересованы раскрыть Росфиннадзору информацию, чтобы доказать, что их валютные операции полностью легальны. Повторимся, это утверждение не следует воспринимать догматически, исключения бывают.

В условиях жесткого валютного регулирования, когда валютные ограничения реально препятствуют свободному перетоку капиталов, валютный контроль нагружается уже не только выявлением ошибок и небрежностей в соблюдении правил, но и выявлением случаев намеренного обхода валютных правил. Действие рождает противодействие. Запрет рождает нарушение. Нарушение влечет реакцию государства. Проще говоря, в ситуации жесткого валютного регулирования круг нарушений, сопровождаемых сокрытием информации, резко расширяется, а значит, в таких условиях Росфиннадзору стали бы необходимы четко прописанные полномочия по изъятию и выемке документов.

 

Порядок оформления результатов проверки

Независимо от исхода проверки, обнаружены или не обнаружены нарушения, ее итог оформляется актом проверки.

Акт проверки состоит из трех частей <1>:

———————————

<1> См.: п. 108 Регламента.

 

1) вводной (кто проверял, кого проверяли, за какой период);

2) описательной (описание фактов по всем вопросам выполненной программы проверки);

3) заключительной (какие процессуальные действия будут предприняты).

К акту прилагаются материалы проверки — копии документов, на которые проверяющие ссылаются в доказательство выявленных нарушений. Прилагать к акту весь объем исследованной документации в копиях не следует. Правда, если быть совсем точным, то из Административного регламента Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля следует немного другая логика: не документы — приложение к акту, а наоборот, акт «приобщается к материалам дела» <1>, хотя «дела» в процессуальном значении этого слова может и не быть.

———————————

<1> Там же.

 

Акт подписывается:

— руководителем проверочной комиссии;

— всеми должностными лицами, входящими в состав проверочной комиссии.

Основная содержательная часть акта проверки — описательная. В ней отражается весь объем проверки. Если выявлены нарушения, они подробно описываются со ссылками на нормы права и на документы, которыми подтверждаются фактические обстоятельства дела. Если нарушений не выявлено, это также отмечается в тексте акта.

Независимо от того, выявлены нарушения или нет, проверяющие должны подробно изложить, какие валютные операции, какие счета и документы были предметом их анализа. Это важно в случае повторных проверок в порядке контроля за проверяющими.

Кроме того, если проверяющие полноценно проанализировали валютную операцию, что отражено в акте, и нарушений валютного законодательства не усмотрели, то у проверенного лица возникает аргумент об отсутствии его вины, если по идентичным операциям другая проверка предъявит претензии. Этот аргумент основан на том, что вывод проверяющих — это своего рода официальное выражение позиции государственного органа по применению валютного законодательства в конкретном случае. А лицо, следующее такой позиции, не должно признаваться умышленно нарушающим валютное законодательство, если оно введено в заблуждение контролирующим органом. Однако это аргумент не самый надежный, спорный, он может быть принят во внимание только в совокупности с другими аргументами в пользу проверяемого лица.

Кроме акта проверки, в Регламенте упоминается справка. Ее не следует путать со справкой об окончании проверки — документом, который предусмотрен налоговым законодательством для фиксации момента окончания налоговой проверки. Окончание валютной проверки фиксируется составлением, точнее, подписанием акта проверки. Справка в проверке Росфиннадзора (территориального органа) возникает тогда, когда в проверке задействовано, кроме структурного подразделения, отвечающего за валютный контроль, еще и подразделение, отвечающее за бюджетный контроль. Подразделение-соисполнитель составляет по «непрофильной» для него деятельности не отдельный акт, а справку. Информация из справки, по смыслу Регламента, должна переноситься в акт проверки.

Если по итогам проверки выявлены нарушения, то возможны варианты развития событий:

1) если нарушения административные, то возбуждается дело об административном правонарушении. Это происходит в большинстве случаев посредством составления протоколов, хотя теоретически не исключено возбуждение дела определением с последующим проведением административного расследования;

2) если нарушения образуют состав преступления, экземпляр акта передается в правоохранительные органы.

Момент состыковки контрольной процедуры с производством по делу об административном правонарушении прописан в п. п. 111 — 112 Регламента с некоторыми неизбежными погрешностями. Неизбежны они потому, что предусмотренный Кодексом РФ об административных правонарушениях процесс производства по делу об административном правонарушении предполагает сначала возбуждение дела на основе информации, указывающей на наличие события административного правонарушения (повод для возбуждения дела об административном нарушении, ст. 28.1 КоАП РФ). Это делается посредством составления протокола либо определением, если дело сложное и по нему проводится административное расследование. Проверка — это внепроцессуальный суррогат административного расследования, это расследование, обгоняющее возбуждение производства по делу.

В итоге появляется акт проверки, с которым должно ознакомиться проверяемое лицо; по-хорошему, оно должно не только ознакомиться, но и при необходимости дать свои возражения. Между тем согласно Регламенту акт — повод для составления протокола, а в силу ст. 28.5 КоАП РФ протокол должен быть составлен незамедлительно (максимум в течение двух суток). Оба эти момента в Регламенте соединены механически:

— не акт, а информационное письмо о существовании акта проверки и праве с ним ознакомиться направляется лицу в течение семи календарных дней после подписания акта, затем копия акта вручается проверяемому лицу, получившему информационное письмо, в случае его письменного обращения;

— в заключительной части акта делается запись о возбуждении производства по делу об административном правонарушении (составлении протокола/протоколов).

Иначе говоря, если пытаться исполнять Регламент буквально, нужно в течение двух суток после подписания акта вызвать лицо (его законного представителя) для составления протокола и только потом в течение недели послать ему письмо — информацию о возможности ознакомиться с актом. В этой ситуации право лица дать замечания на протокол окажется фикцией.

Поэтому в реальной практике копия акта представляется для ознакомления проверяемому лицу до составления протокола, а само составление протокола откладывается на разумный срок, позволяющий хотя бы минимально подготовить позицию защиты. Получается, что для того, чтобы предоставить лицу его гарантированное Конституцией РФ право на защиту, должностным лицам приходится отступать от буквы Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Появление временного зазора между получением копии акта и протокола дает возможность подготовить мотивированные, подробные возражения на акт, которые Росфиннадзор не откажется приобщить к материалам проверки. Это возможно только при активной позиции защиты. Иначе проверяемому лицу вручат протокол, а копию акта без просьбы с его стороны не предоставят вообще, и будут правы.

У письменных возражений с позиции защиты есть два качественных преимущества перед замечаниями по содержанию протокола:

1) замечания даются на месте, сразу, нет времени на их подготовку; возражения готовятся после ознакомления с претензиями контролирующего органа в течение одной-двух недель, что позволяет качественно подготовить позицию и собрать доказательства защиты;

2) замечания должно давать лицо (либо его законный представитель), а не защита. Это предполагает явку руководителя (генерального директора) на составление протокола. Между тем генеральный директор — это, как правило, специалист в области бизнеса, а не узкий специалист по валютному законодательству. Быстро сориентироваться в сути претензий ему тяжело, тем более трудно дать замечания с учетом всех тонкостей толкования норм законодательства, судебной практики и т.д. Тем более руководитель крупной компании не может помнить фактические обстоятельства всех сделок. Напротив, возражения, как правило, готовятся командой специалистов, включающей как сотрудников компании, непосредственно знакомых с ситуацией, так и юристов — специалистов в области валютного законодательства и административного права. Это обеспечивает баланс «обвинения» и защиты. Иначе перевес оказывается на стороне государства, т.е. на заведомо более сильной стороне.

Таким образом, проверяемому лицу надо с самого начала четко выстраивать свою линию поведения. Если нарушение налицо и спорить нет смысла — то ходатайствовать лишь о применении санкции на уровне ее нижнего предела при вынесении постановления по делу. Если же ситуация спорная и неоднозначная — то ходатайствовать о вручении акта, готовить письменные возражения по существу, делать подробные объяснения и замечания по содержанию протокола и т.д. Согласимся, что выстраивание защиты до получения основного документа «обвинения» — акта проверки — задача непростая.

Но эта задача решаемая, так как по кругу и содержанию запрошенных документов специалист всегда может сориентироваться, какие именно претензии предъявит орган валютного контроля.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code