§ 3. Особенности выполнения функций агентов валютного контроля налоговыми и таможенными органами

Деятельность органов исполнительной власти в качестве агентов валютного контроля объективно отличается от деятельности в этом качестве уполномоченных банков:

1) между агентом валютного контроля и подконтрольным субъектом здесь нет договорных отношений, это исключительно властные отношения, тогда как к договорным отношениям банка с клиентом лишь в ограниченной степени добавляются контрольные отношения, публично-правовая сущность которых скрыта под внешней оболочкой платного оказания услуг;

2) деятельность налоговых и таможенных органов — агентов валютного контроля финансируется из бюджета, для проверяемых лиц она не может быть платной;

3) агенты названной группы обладают более широкими юрисдикционными полномочиями в отношении подконтрольных субъектов:

— проводят проверки;

— составляют протоколы об административных правонарушениях в случае обнаружения нарушений валютного законодательства;

— составляют протоколы об административных правонарушениях в случае неподчинения проверяемых лиц законным требованиям (если не представлены документы, проверяющие не допущены на территорию организации и т.п.).

Тем самым правовое положение агентов этой группы как бы промежуточное между агентами и органами валютного контроля. Но, в отличие от органов валютного контроля, эти агенты не могут выдавать предписания об устранении выявленных нарушений валютного законодательства и самостоятельно выносить постановления по делам об административных нарушениях, т.е. штрафовать либо предупреждать нарушителей. Для применения мер ответственности они передают информацию в Росфиннадзор.

 

Налоговые органы — агенты валютного контроля

Налоговые органы названы в числе агентов валютного контроля в ч. 3 ст. 22 Закона о валютном регулировании. Налоговые органы — это централизованная единая система государственных органов, включающая федеральный орган исполнительной власти — ФНС России и ее территориальные органы. Из них полномочиями агентов валютного контроля наделены:

— собственно ФНС России;

— межрегиональные инспекции ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам;

— управления ФНС России по субъектам РФ;

— инспекции ФНС России по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции межрайонного уровня.

Деятельность налоговых органов в качестве агентов валютного контроля регулируется, наряду со ст. 23 Закона о валютном регулировании, отдельными нормами законодательства и подзаконных актов о налоговых органах, в частности:

— ст. ст. 1 и 6 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»;

— Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»;

— Приказом Минфина России от 9 августа 2005 г. N 101н «Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы»;

— Приказом Минфина России от 4 октября 2011 г. N 123н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами».

Законодательство никак не ограничивает компетенцию налоговых органов как агентов валютного контроля по предмету контроля, им подконтрольны любые валютные операции резидентов и подпадающие под юрисдикцию России валютные операции нерезидентов, за одним исключением — налоговые органы не ведут валютный контроль валютных операций уполномоченных банков.

Однако функция валютного контроля для налоговых органов по сравнению с налоговым контролем второстепенна. Поэтому налоговые органы следует отнести к звену вспомогательного валютного контроля, они выполняют эту функцию постольку, поскольку информация о валютных операциях становится им известной в соответствии со спецификой основной деятельности. Условно можно разделить работу налоговых органов в качестве агентов валютного контроля на два направления:

1) общий контроль соблюдения валютного законодательства посредством проверок;

2) контроль соблюдения валютного законодательства в части правил открытия и использования счетов резидентов в зарубежных банках, проводимый методом наблюдения.

На первом направлении деятельность налоговых органов нерегулярна, так как иначе она бы постоянно дублировала работу специализированного органа валютного контроля — Росфиннадзора. Если налоговый орган получает информацию о нарушении валютного законодательства в ходе выездной или камеральной проверки либо если такая информация становится ему известна иным способом, то налоговый орган вправе самостоятельно провести проверку соблюдения валютного законодательства. Подчеркнем, что такая проверка не регулируется Налоговым кодексом РФ, не признается налоговой проверкой, должна назначаться и оформляться отдельно. Порядок проведения таких проверок предусмотрен Административным регламентом исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами.

Результат проверки оформляется актом проверки. При выявлении в ходе проверки признаков административного правонарушения должностное лицо налогового органа составляет протокол об административном правонарушении, после чего дело передается в Росфиннадзор. Самостоятельно выносить постановления по делам о нарушениях валютного законодательства, налагать и взыскивать штрафы налоговые органы не могут. Если выявленное нарушение имеет признаки преступления, материалы передаются в правоохранительные органы.

По смыслу нормативных правовых актов, регулирующих организацию работы ФНС России и ее территориальных органов, налоговая инспекция (местная или межрегиональная по крупнейшим налогоплательщикам) может провести проверку в пределах своей компетенции, т.е. лиц, состоящих на учете в этом налоговом органе в качестве налогоплательщиков. Федеральная налоговая служба и ее управления по субъектам Федерации могут проводить такие проверки в порядке контроля за деятельностью нижестоящих налоговых органов: ФНС России — любых налогоплательщиков, управления — налогоплательщиков, находящихся на подведомственной территории.

У налоговых органов есть право запрашивать документы по валютным операциям как у налогоплательщиков, так и у уполномоченных банков — по операциям клиентов банков <1>. Документы представляются в срок, указанный в запросе, минимальный срок исполнения запроса не может быть менее семи рабочих дней.

———————————

<1> Пункт 3 ч. 1 и ч. 13 ст. 23 Закона о валютном регулировании. Несмотря на используемую в п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона формулировку «запрашивать и получать документы и информацию», системное толкование его ст. 23 указывает на запрос именно документов:

— только для представления документов указан срок;

— п. 5 той же статьи прямо оговаривает право лица не составлять каких-либо документов «специально для целей валютного контроля». Значит, запрошены могут быть только имеющиеся в наличии документы, а не информация, ведь для ее представления потребовалось бы составить специальный документ. О каких-либо способах получения и фиксации устной информации посредством опросов, допросов, дачи обязательных пояснений в Законе нет указаний.

 

Законодательство не увязывает такой запрос документов с назначенной проверкой лица. Единственная оговорка делается применительно к запросу документов в уполномоченных банках: он «должен включать информацию о содержании предполагаемого нарушения актов валютного законодательства Российской Федерации или актов органов валютного регулирования с указанием соответствующего нормативного правового акта и известных соответственно таможенному или налоговому органу сведений, достаточных для идентификации конкретной валютной операции (предполагаемого нарушения), а также информации, необходимой для идентификации резидента» <1>.

———————————

<1> Часть 14 ст. 23 Закона о валютном регулировании.

 

Тем не менее запрос документов всегда означает, что фактически в отношении лица ведется проверка, так как для другого метода — наблюдения — запрос документов не используется. Самостоятельным методом контроля запрос не является, документы всегда запрашиваются для того, чтобы проверить определенные факты, а это и есть проверка. Такое мероприятие выходит за рамки внутренней работы государственного органа, так как оно возлагает на проверяемое лицо обязанность представить документы, и возникает контрольное правоотношение между проверяющим и проверяемым.

Административный регламент использует выражение «подготовительная работа» <1>, обозначая так действия налогового органа по отбору лиц, которые будут подвергнуты проверке. Представляется, что такая работа должна вестись на основании документов, уже имеющихся в распоряжении различных субъектов валютного контроля либо полученных в рамках мероприятий налогового контроля — выездных и камеральных налоговых проверок. Однако Регламент расплывчато указывает на информацию и документы, получаемые налоговыми органами из внешних источников <2>, а значит, и не препятствует тому, чтобы на такой «предпроверочной» стадии подконтрольные субъекты обременялись требованиями об обязательном представлении документов. Если вспомнить, что и норма об однократном представлении документов валютному контролю <3> тоже может пониматься как представление однократное, но каждому субъекту контроля, то становится понятным, что неопределенность в вопросе об истребовании документов может привести к возложению на участников валютных операций существенного объема дополнительных обязанностей вне сколько-нибудь четких юридических процедур.

———————————

<1> См.: п. 19 Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами.

<2> Там же.

<3> Абзац шестой ч. 5 ст. 23 Закона о валютном регулировании.

 

Второе направление — контроль зарубежных счетов — в наибольшей степени отражает специфику деятельности налоговых органов в качестве агентов валютного контроля:

— их деятельность на таком узкоспециализированном направлении валютного контроля не дублирует деятельность иных органов и агентов валютного контроля;

— эту деятельность отличает постоянность и массовость;

— деятельность направлена на реализацию обеих функций контроля — на массовый сбор информации в рамках действия механизма обратной связи и на выявление нарушений валютного законодательства.

Применяемый метод контроля на этом направлении можно охарактеризовать как наблюдение, так как он основан на постоянном сборе и обработке стандартизированной информации о зарубежных счетах, которую резиденты обязаны самостоятельно сообщать в налоговые органы по месту учета в качестве налогоплательщиков <1>. К таким документам относятся:

———————————

<1> Следует обратить внимание, что для налогового органа, в который подаются документы, определяющее значение имеет место учета лица в качестве налогоплательщика в соответствии с налоговым законодательством. Для граждан — это инспекция по месту жительства; для организаций — это инспекция, в которой они состоят на учете в качестве налогоплательщиков/крупнейших налогоплательщиков (есть еще учет по месту нахождения объектов налогообложения и обособленных подразделений — эти места учета здесь ни при чем). Напротив, для определения статуса резидентства используется валютное, а не налоговое резидентство лица.

 

1) уведомления. Физические и юридические лица — валютные резиденты РФ на основании ч. 2 ст. 12 Закона о валютном регулировании представляют налоговым органам уведомления:

— об открытии счета (вклада) в зарубежном банке;

— об изменении реквизитов <1> счета (вклада) в зарубежном банке;

———————————

<1> Изменение реквизитов — изменение номера счета или реквизитов банка (наименования банка, его адреса либо его кода в системе SWIFT).

 

— о закрытии счета (вклада) в зарубежном банке.

Уведомления представляются в течение месяца со дня открытия (закрытия) или изменения реквизитов счета по форме, утвержденной ФНС России <1>;

———————————

<1> См.: Приказ ФНС России от 21 сентября 2010 г. N ММВ-7-6/457@ «Об утверждении форм уведомлений об открытии (закрытии), об изменении реквизитов счета (вклада) в банке, расположенном за пределами территории Российской Федерации, и о наличии счета в банке за пределами территории Российской Федерации».

 

2) отчеты. Эти документы на основании ч. 7 ст. 12 Закона о валютном регулировании представляют не все валютные резиденты, а только юридические лица <1> и физические лица — предприниматели. Отчеты представляются ежеквартально, не позднее 30 дней со дня окончания квартала, и состоят:

———————————

<1> Тоже не все: отчеты не представляют дипломатические, консульские и иные официальные представительства Российской Федерации за рубежом, а также уполномоченные банки. Это не означает, что уполномоченные банки вообще не представляют государству такого рода отчетности — она входит в состав регулярной отчетности кредитных организаций, представляемой в Банк России, а не в налоговые органы. Следует обратить внимание, что, хотя уполномоченные банки не представляют в налоговые органы отчетов о движении средств по зарубежным счетам, уведомления об открытии таких счетов они подают на общих основаниях.

 

— из собственно отчета о движении средств по счету (вкладу) в банке за пределами Российской Федерации;

— копий подтверждающих документов (как правило, выписки из счета за соответствующий квартал), при этом и копии, и перевод должны быть нотариально заверены.

Форма отчетов и порядок их представления установлены Правительством РФ <1>.

———————————

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2005 г. N 819 «Об утверждении Правил представления резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации».

 

Результаты применения налоговыми органами метода наблюдения:

1) накопление налоговыми органами информации, которая может использоваться в целях как последующего валютного контроля, так и налогового контроля; чтобы формируемая статистическая информация использовалась при проведении валютной политики государства, она обобщается и передается от ФНС России к Банку России;

2) налоговые органы могут представлять уполномоченным банкам сведения об уведомлении или неуведомлении резидентами налоговых органов об открытии зарубежных счетов <1>;

———————————

<1> См.: ч. 16 ст. 23 Закона о валютном регулировании. Смысл этой процедуры в том, что уполномоченный банк не вправе перевести средства со счета клиента на его зарубежный счет, если не подтверждено надлежащее уведомление налогового органа об открытии счета. Таким образом, уполномоченный банк может получить эту информацию или перепроверить ее.

 

3) в случае выявления фактов нарушения валютного законодательства (чаще всего это нарушение сроков представления уведомлений и отчетов) — составление протоколов об административных правонарушениях с последующей передачей дел для рассмотрения органам Росфиннадзора.

 

Таможенные органы — агенты валютного контроля

Деятельность таможенных органов в качестве агентов валютного контроля в целом аналогична деятельности налоговых органов, за исключением нескольких важных особенностей:

— предмет контроля — валютные операции, сопряженные с экспортом и импортом товаров, а также перемещением наличной валюты и валютных ценностей в Российскую Федерацию и из Российской Федерации. Валютный контроль выполняется такими агентами наряду с таможенным контролем;

— валютный контроль — вспомогательный, его главная задача — собрать информацию о фактическом ввозе-вывозе товаров на основании таможенных деклараций. Эта информация используется прежде всего уполномоченными банками для текущего контроля выполнения их клиентами правил репатриации. В настоящее время происходит переход от представления таможенных деклараций банку резидентами к прямой передаче сведений от таможенного органа уполномоченному банку, в котором открыт паспорт сделки.

В условиях Таможенного союза экспорт и импорт товаров во взаимной торговле России, Белоруссии и Казахстана не подлежит таможенному контролю, что сужает область реализации контрольных полномочий российских таможенных органов.

Таможенные органы в качестве агентов валютного контроля в основном взаимодействуют с банковским валютным контролем, будучи в этом смысле скорее важнейшими источниками информации, а не контролирующими субъектами, реализующими самостоятельные меры контроля. Одновременно таможенные органы вправе проводить проверки соблюдения валютного законодательства. Как правило, предметами проверок выступают факты, попадающие непосредственно в поле зрения таможенных органов: отсутствие ввоза товаров в установленный контрактом срок или отсутствие поступления выручки по экспортному контракту. Формальных ограничений на круг вопросов валютного контроля, которые могут исследоваться таможенными органами, не имеется.

Как и налоговые органы, в случае выявления фактов нарушения валютного законодательства таможенные органы составляют протоколы об административных правонарушениях с последующей передачей дел для рассмотрения органам Росфиннадзора.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code