§ 2. Правовые основы выполнения функций агентов банковского валютного контроля

Уполномоченные банки — агенты валютного контроля

Массовый сбор информации о валютных операциях и о нарушениях валютного законодательства возлагается в основном именно на уполномоченные банки. Контрольная деятельность уполномоченных банков, число которых в России составляет около 1500, служит базой для функционирования собственно банковского валютного контроля и всей системы субъектов валютного контроля в целом. Государство обязывает банки выполнять публично-правовые функции контроля. Посредством этого оно без дополнительных финансовых затрат из бюджета получает в свое распоряжение многотысячный штат контрольных работников и организационных структур, банков и их филиалов <1> на всей территории страны.

———————————

<1> Например, такой агент валютного контроля, как Сбербанк РФ, располагает 17 территориальными банками и 19000 подразделений.

 

Организация любой контрольной деятельности требует финансовых издержек, и банковский валютный контроль не исключение. Поскольку из бюджета эта деятельность не финансируется, этот контроль, как правило, платный для клиентов банков. Основанием для взимания платы служит включаемое в соответствующий договор на открытие счета, на расчетно-кассовое обслуживание условие об уплате комиссии:

— за выполнение функций валютного контроля;

— за составление документов валютного контроля.

Правовая природа такой комиссии имеет сугубо частноправовой, договорный характер, ее взимание не служит признаком или элементом валютного контроля конкретного вида. Уполномоченный банк в любом случае обязан выполнять свои функции валютного контроля в соответствии с законом, независимо от того, согласовал он с клиентом покрытие соответствующих издержек или нет. Однако предметом соглашения сторон может быть распределение обязанностей составления отдельных документов валютного контроля. По договоренности с клиентом уполномоченный банк может сам составлять паспорта сделок и справки на основе получаемых от клиента первичных документов и информации. Таким образом, систему мер, связанную с возложением на банковский сектор отдельных функций валютного контроля, следует признать публично-правовой. Но распределение сопутствующих этому контролю финансовых и организационных издержек может быть предметом соглашения сторон.

Уполномоченный банк — обобщающее понятие, это не обязательно банк в строгом смысле этого термина, придаваемом ему законодательством о банковской деятельности <1>. Согласно подп. 8 п. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании «уполномоченные банки — кредитные организации, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие право на основании лицензий Центрального банка Российской Федерации осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте, а также действующие на территории Российской Федерации в соответствии с лицензиями Центрального банка Российской Федерации филиалы кредитных организаций, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, имеющие право осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте». Помимо собственно банков, к числу кредитных организаций относятся небанковские кредитные организации, которые также могут совершать валютные операции в рамках доступного им сочетания ограниченного числа видов банковских операций:

———————————

<1> См.: ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»: «Банк — кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц».

 

— расчетные небанковские кредитные организации <1>;

———————————

<1> См.: Инструкцию Центрального банка РФ от 26 апреля 2006 г. N 129-И «О банковских операциях и других сделках расчетных небанковских кредитных организаций, обязательных нормативах расчетных небанковских кредитных организаций и особенностях осуществления Банком России надзора за их соблюдением».

 

— небанковские депозитно-кредитные организации <1>.

———————————

<1> См.: Положение об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции, утвержденное Банком России 21 сентября 2001 г. N 153-П.

 

Все уполномоченные банки, т.е. и собственно банки, и небанковские кредитные организации, по Закону о валютном регулировании являются агентами валютного контроля <1>.

———————————

<1> См.: п. 3 ст. 22 Закона о валютном регулировании.

 

В соответствии с валютным ограничением, предписывающим, за некоторыми исключениями, совершать все валютные операции через уполномоченные банки <1>, предметом банковского контроля служит максимально широкий круг валютных операций. Это:

———————————

<1> См.: ст. 14 Закона о валютном регулировании.

 

— все валютные операции на территории РФ <1>;

———————————

<1> За исключением ограниченного числа разрешенных наличных платежей, образующих валютные операции: расчетов в рублях с участием нерезидентов, дарения валюты и валютных ценностей между близкими родственниками и т.д., а также разрешенных операций с участием нерезидентов, совершаемых посредством платежей и переводов электронных денежных средств.

 

— все международные текущие и капитальные операции, по которым совершаются платежи в Российскую Федерацию и из Российской Федерации <1>;

———————————

<1> За исключением разрешенных случаев движения наличных средств (ввоз и вывоз наличных в Российскую Федерацию и из Российской Федерации), платежей и переводов посредством электронных денежных средств.

 

— зарубежные (офшорные) валютные операции резидентов в части перевода средств со счетов в уполномоченных банках на зарубежные счета резидентов.

Контролем уполномоченных банков не охватывается относящееся к валютным операциям совершение сделок с ценными бумагами в части учета движения ценных бумаг. Поэтому банковский валютный контроль дополняется действиями агентов — профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Вне контроля уполномоченных банков находятся валютные операции резидентов, платежи по которым проводятся с использованием зарубежных счетов. Для таких операций должен быть предусмотрен свой порядок контроля с учетом их специфики и весьма ограниченного влияния на состояние платежного баланса страны. Оптимальным было бы задействовать в нем налоговые органы, поскольку все зарубежные расчеты резидентов должны отражаться в их российском налоговом учете, по крайней мере постольку, поскольку речь идет о юридических лицах. Однако в действующем законодательстве это реализовано по другой логике. Считается, что если операция внешнеторговая либо если это сделка займа или кредита между резидентом и нерезидентом, то контроль проводится в том же порядке, который бы действовал, если бы расчеты шли через уполномоченный банк в Российской Федерации, а не через зарубежный банк, т.е. посредством паспорта сделки. А из-за того, что никакой уполномоченный банк эту сделку не обслуживает, применяется искусственная конструкция: функции уполномоченного банка выполняет территориальное управление Банка России по месту нахождения резидента, и резидент обязан открыть паспорт сделки.

Следует помнить, что каждый уполномоченный банк выступает агентом валютного контроля только своих клиентов, в этом смысле предмет контроля отдельно взятого уполномоченного банка ограничен. Но за счет того, что все сведения от уполномоченных банков обобщаются Банком России, банковский контроль в целом позволяет получить достаточно полную статистическую картину валютных операций, подпадающих под юрисдикцию России.

Уполномоченные банки реализуют свои контрольные полномочия, используя метод наблюдения в порядке, установленном подзаконными актами Банка России. Проверок в отношении клиентов уполномоченные банки не проводят.

В зависимости от вида валютных операций наблюдение имеет свои особенности:

1) текущие операции резидентов во внешней торговле <1>. В отношении крупных валютных операций, совершаемых на основании внешнеторговых договоров, когда общая сумма по договору превышает эквивалент 50 тыс. долл., наблюдение проводится наиболее полно. Для совершения таких операций в уполномоченном банке его клиент (резидент) открывает паспорт сделки, позволяющий банку связать сведения о движении средств и движении товаров, чтобы убедиться в эквивалентности сделки. Клиент также по мере исполнения договора представляет ряд других документов, в том числе справки о валютных операциях, справки о подтверждающих документах, первичные документы о товарах (работах, услугах) и т.д. Тем самым, помимо сбора информации, контролируются два момента, связанные с выявлением возможных правонарушений:

———————————

<1> Эти правила не распространяются на физических лиц — резидентов, не занимающихся предпринимательской деятельностью или частной практикой.

 

— сделка не должна прикрывать нелегальный ввоз или вывоз капитала. Это направление контроля наиболее актуально, если действуют валютные ограничения на движение капитала, и менее актуально — если таких ограничений нет. В последнем случае интересы государства в валютной сфере тоже затрагиваются в результате нарушения режима законности и получения неверной информации о распределении движения валюты по статьям и разделам платежного баланса страны, но это причиняет сравнительно меньший ущерб реализации валютной политики <1>;

———————————

<1> Напомним, что нелегальный ввоз или вывоз капитала в отсутствие валютных ограничений представляет общественную опасность не сам по себе, а в связи с тем, что это может быть движением средств, нажитых преступным путем либо направленных на финансирование терроризма или с целью уклонения от налогов. Поэтому утверждение о меньшей актуальности валютного контроля означает здесь только то, что для борьбы с этими явлениями нужен не валютный контроль, лишь косвенно отпугивающий лиц, преследующих преступные интересы и обременяющий обычных участников внешнеэкономической деятельности, а полноценный налоговый контроль и меры противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. Валютный контроль для этого — негодный инструмент.

 

— экспортная сделка не должна сопровождаться оставлением валютной выручки за рубежом (валютное ограничение в виде правила о репатриации выручки). Максимальное значение контроль репатриации выручки имеет в условиях ограничений на вывоз капитала из страны и (или) действия норм обязательной продажи экспортной валютной выручки. В отсутствие названных валютных ограничений правила репатриации, как и сопровождающие ее меры контроля, рудиментарны, их сохранение можно объяснить не столько целью валютной политики, сколько косвенным образом борьбой с уклонением от уплаты налогов;

2) займы и кредиты резидентов <1>. В отношении крупных кредитных договоров и договоров займа, заключаемых клиентами банка с третьими лицами — нерезидентами, когда общая сумма по договору превышает эквивалент 50 тыс. долл., наблюдение выполняется также с помощью паспорта сделки и некоторых дополнительных документов (справок о валютных операциях и др.). Задача контроля в этом случае, наряду со сбором статистической информации, также состоит в том, чтобы проследить за эквивалентным характером платежей, чтобы не допустить нелегального движения капитала. При отказе государства от ограничений на движение капитала этот контроль призван преимущественно обеспечивать достоверность собираемой банками статистической информации по сделкам данного вида, и его значимость понижается;

———————————

<1> Эти правила также в настоящее время не распространяются на физических лиц — резидентов, не занимающихся предпринимательской деятельностью или частной практикой.

 

3) купля-продажа наличной валюты физическими лицами — резидентами и нерезидентами. В этих операциях контроль имеет усеченный характер, не всегда требуется даже идентификация физического лица — клиента <1>. Банк собирает статистику своих операций и на регулярной основе представляет ее в Банк России. Поскольку нет валютных ограничений на куплю-продажу валюты, нет и задачи по выявлению соответствующих правонарушений;

———————————

<1> Идентификация проводится не для валютного контроля, а для целей противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. Соответственно, случаи, когда она не нужна, регламентируются п. 1.2 ст. 7 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»:

«При осуществлении физическим лицом операции по покупке или продаже наличной иностранной валюты на сумму, не превышающую 15000 рублей либо не превышающую сумму в иностранной валюте, эквивалентную 15000 рублей, идентификация клиента — физического лица, представителя клиента и (или) выгодоприобретателя не проводится, за исключением случая, когда у работников организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, возникают подозрения, что данная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма».

 

4) перевод средств резидентов на их счета в банках за рубежом. Контроль проводится посредством получения от резидента копии уведомления налогового органа об открытии счета при первом переводе средств <1>; в остальном контроль тот же, что и для прочих валютных операций <2>, как это указано в п. 5;

———————————

<1> Согласно абзацу второму ч. 4 ст. 12 Закона о валютном регулировании «переводы резидентами средств на свои счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории Российской Федерации, со своих счетов (с вкладов) в уполномоченных банках осуществляются при предъявлении уполномоченному банку при первом переводе уведомления налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) с отметкой о принятии указанного уведомления, за исключением операций, требуемых в соответствии с законодательством иностранного государства и связанных с условиями открытия указанных счетов (вкладов)».

<2> Оговоримся, что если валютная операция представляет собой перевод средств супругу или близким родственникам, то, чтобы подтвердить в этом случае свое право на перевод без ограничения по сумме, резидент должен представить документы, подтверждающие, что физические лица — супруги или близкие родственники (см. указание Банка России от 20 июля 2007 г. N 1868-У «О представлении физическими лицами — резидентами уполномоченным банкам документов, связанных с проведением отдельных валютных операций»). В этом случае речь идет не столько о валютном контроле как таковом, сколько о подтверждении права на льготу.

 

5) прочие валютные операции. Во всех остальных случаях основными документами валютного контроля служат:

— справка о валютных операциях — если операция совершается резидентом в иностранной валюте;

— расчетный документ по валютной операции — если валютная операция совершается резидентом или нерезидентом в рублях <1>.

———————————

<1> Эти правила не распространяются на резидентов — физических лиц, не занимающихся предпринимательской деятельностью или частной практикой, а также на любых нерезидентов — физических лиц.

 

Для учета прочих валютных операций нерезидентов в иностранной валюте специальные документы валютного контроля не составляются, банк учитывает эти операции в общем порядке на основании обычных платежных поручений клиента-нерезидента.

Законным основанием для реализации банками своих публично-правовых полномочий в отношении клиентов служат нормы ст. 20 (о паспорте сделки) и ст. 23 (о праве получать документы, связанные с валютной операцией, в порядке, установленном Банком России) Закона о валютном регулировании.

Основная контрольная деятельность уполномоченных банков в части ведения паспортов сделок и сбора иных документов валютного контроля с 1 октября 2012 г. детально регламентируется Инструкцией Банка России от 4 июня 2012 г. N 138-И.

Контрольная деятельность банков при совершении валютообменных операций с клиентами — физическими лицами регулируется:

— Инструкцией Банка России от 16 сентября 2010 г. N 136-И «О порядке осуществления уполномоченными банками (филиалами) отдельных видов банковских операций с наличной иностранной валютой и операций с чеками (в том числе дорожными чеками), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, с участием физических лиц»;

— указанием Банка России от 14 августа 2008 г. N 2054-У «О порядке ведения кассовых операций с наличной иностранной валютой в уполномоченных банках на территории Российской Федерации».

Порядок передачи информации уполномоченными банками внутри системы субъектов валютного контроля организован следующим образом.

А. Текущая передача фактической информации:

— по внешнеторговым договорам об экспорте и импорте товаров в таможенные органы передается информация об открытии паспорта сделки не позднее трех рабочих дней со дня оформления паспорта сделки в уполномоченном банке <1>;

———————————

<1> См.: ч. 6 ст. 20 Закона о валютном регулировании, а также Положение о порядке передачи уполномоченными банками и территориальными учреждениями Банка России в таможенные органы для выполнения ими функций агентов валютного контроля информации по паспортам сделок по внешнеторговым договорам (контрактам) в электронном виде, утвержденное Банком России 29 декабря 2010 г. N 364-П.

 

— по всем остальным сделкам информация передается в Банк России по запросу <1>;

———————————

<1> См.: ч. 7 ст. 23 Закона о валютном регулировании.

 

— по запросу может быть представлена информация Росфиннадзору <1> и налоговым и таможенным органам <2>;

———————————

<1> См.: ч. 11 ст. 23 Закона о валютном регулировании, а также Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 166 «О порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации, необходимых для осуществления его функций документов и информации».

<2> См.: абзац четвертый ч. 6 ст. 22 и ч. ч. 13, 14 ст. 23 Закона о валютном регулировании.

 

— обобщенная информация о валютных операциях уполномоченного банка и его клиентов регулярно представляется в Банк России в составе общей отчетности кредитной организации на ежедневной («суточной»), декадной и ежемесячной основе <1>.

———————————

<1> См., в частности: Порядок составления и представления отчетности по форме 0409665 «Отчет о валютных операциях, осуществляемых с оформлением паспорта сделки» и другие аналогичные нормативные правовые документы, которые утверждены указанием Банка России от 12 ноября 2009 г. N 2332-У «О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации».

 

Б. Передача информации о признаках нарушений валютного законодательства:

— при выявлении признаков нарушений валютного законодательства уполномоченные банки передают информацию об этом в Банк России, а тот, в свою очередь, направляет ее в Росфиннадзор для применения мер воздействия к нарушителям <1>.

———————————

<1> См.: Положение о порядке передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, утвержденное Банком России 20 июля 2007 г. N 308-П.

 

Уполномоченные банки — агенты валютного контроля наделены некоторыми юрисдикционными правами в отношении своих клиентов:

— если клиент оформил документы валютного контроля с нарушениями требований Инструкции от 4 июня 2012 г. N 138-И, документы возвращаются клиенту для устранения нарушений <1>;

———————————

<1> Такая возможность не предусмотрена Законом о валютном регулировании, но и не противоречит ему, если принять во внимание, что контроль должен прежде всего предотвращать нарушения, в том числе формальные, а не просто фиксировать их с последующим взиманием штрафов.

 

— если документы не представлены либо нарушения в их оформлении не устранены, уполномоченный банк отказывает клиенту в совершении валютной операции.

Пункт 5 ст. 23 Закона о валютном регулировании предусматривает, что уполномоченный банк «отказывает» в совершении любой валютной операции любому лицу-клиенту, если клиент не представил документы или если документы недостоверны. Пункт 18.9 Инструкции от 4 июня 2012 г. N 138-И в принципе дублирует эту норму, но с двумя важными отличиями:

1) Инструкция в данной части распространяется только на взаимоотношения банка и клиента-резидента;

2) отказ предусмотрен Инструкцией только для валютных операций, связанных со списанием средств со счета клиента-резидента, отказ в зачислении средств не предусмотрен.

По смыслу обоих документов речь в любом случае идет о публично-правовой обязанности уполномоченного банка, а не о праве, которое он мог бы реализовать по своему усмотрению. Поэтому, вероятнее всего, уполномоченные банки будут в случаях, не охватываемых Инструкцией, руководствоваться непосредственно нормой Закона о валютном регулировании.

Тем самым уполномоченными банками реализуется такая функция валютного контроля, как предупреждение нарушений валютного законодательства применением мер предварительного контроля (контроля до проведения валютной операции). В системе субъектов валютного контроля полномочия по предупреждению еще не совершенных правонарушений есть только у уполномоченных банков.

 

Иные агенты банковского валютного контроля

В эту группу субъектов входят государственная корпорация «Внешэкономбанк» и профессиональные участники рынка ценных бумаг <1>, не являющиеся кредитными организациями.

———————————

<1> К профессиональным участникам рынка ценных бумаг относятся брокеры, дилеры, управляющие, клиринговые организации, депозитарии, держатели реестра (регистраторы). Подробнее см.: ст. ст. 1 — 9 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» в действующей редакции. Лицензию профучастника на один или несколько видов деятельности на рынке ценных бумаг может получить кредитная организация — тогда она будет агентом валютного контроля как уполномоченный банк, а не как профессиональный участник.

 

Их отнесение к звену банковского контроля требует оговорок, поскольку ни к банкам, ни к небанковским кредитным организациям названные агенты банковского валютного контроля не относятся. Тем не менее правовые основы их участия в контрольной деятельности государства в валютной сфере аналогичны таковым для уполномоченных банков:

— в силу объективных особенностей своей основной деятельности эти субъекты располагают информацией о валютных операциях. Внешэкономбанк в этом смысле не отличается, по существу, от обычного банка. Профессиональные участники рынка ценных бумаг обладают информацией о признаваемых валютными операциями сделках с ценными бумагами <1>;

———————————

<1> По смыслу ст. 1 Закона о валютном регулировании совершение сделки с ценной бумагой (независимо от валюты платежа, но на основании предмета сделки) образует валютную операцию только в случае, если предмет сделки — «внешние ценные бумаги». «Внутренние ценные бумаги», т.е., напомним, ценные бумаги российских эмитентов, номинированные в рублях, не признаются валютными ценностями — и сделки с ними формально не отнесены к числу валютных операций. Однако с теоретической точки зрения любая ценная бумага может рассматриваться как валютная ценность, если она участвует в сделке, имеющей иностранный элемент (ценная бумага иностранного эмитента, ценная бумага российского эмитента в сделке с нерезидентом и др.). Для целей валютного контроля воспринят именно этот подход — профессиональные участники рынка ценных бумаг обязаны представлять информацию о сделках своих клиентов как с внешними, так и с внутренними ценными бумагами, а также об открытии любых счетов по учету ценных бумаг.

 

— как следствие, п. 3 ст. 22 Закона о валютном регулировании возлагает на этих субъектов выполнение публично-правовых функций агентов валютного контроля, т.е. реализацию метода наблюдения аналогично тому, как это делают уполномоченные банки;

— названные агенты, как и уполномоченные банки, служат источниками статистической информации о валютных операциях для Банка России. Информация о нарушениях представляется Внешэкономбанком в Банк России, а профессиональными участниками рынка ценных бумаг — непосредственно в Росфиннадзор, минуя Банк России.

Таким образом, эта группа субъектов — элемент, дополняющий звено банковского валютного контроля в части сбора информации и собственно банковский валютный контроль — в части адресата информации. Но важно помнить о следующих отличиях:

— информация и документы представляются не на регулярной основе, а по мере необходимости, на основании запроса Банка России; специальных форм учета в целях валютного контроля вести не требуется. Наблюдение имеет усеченный характер. Это объясняется тем, что функционирование внутрироссийского рынка ценных бумаг крайне незначительно влияет на реализацию целей и задач валютной политики; отсюда и отсутствие у Банка России необходимости постоянного получения такой информации;

— отношения агентов названной группы с Банком России исчерпываются передачей информации и документов. Эти агенты неподконтрольны Банку России, он не может проводить проверку соблюдения ими норм валютного законодательства — ни в части валютных операций, ни в части проверки исполнения обязанностей агентов валютного контроля. Было бы ошибкой считать, что такие проверки может проводить орган исполнительной власти, которому они поднадзорны по линии своей основной финансовой деятельности (для профессиональных участников рынка ценных бумаг — ФСФР России, для Внешэкономбанка такой орган вообще отсутствует). Проверки соблюдения валютного законодательства этими субъектами проводит Росфиннадзор в общем порядке (п. 5 ст. 22 Закона о валютном регулировании).

Порядок сбора информации и передачи ее в Банк России для этих агентов регулируется Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 2006 г. N 560 «Об утверждении Правил по обеспечению взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации» (п. п. 2 — 12 Правил).

Кроме того, в случаях выявления признаков нарушения валютного законодательства своими клиентами эти агенты валютного контроля обязаны самостоятельно представить информацию об этом в течение семи рабочих дней с момента выявления:

— профессиональные участники рынка ценных бумаг — в Росфиннадзор <1>;

———————————

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 166.

 

— Внешэкономбанк — в Банк России для последующей передачи в Росфиннадзор <1>.

———————————

<1> См.: п. 26 Правил представления органами и агентами валютного контроля в уполномоченный Правительством Российской Федерации орган валютного контроля (Федеральную службу финансово-бюджетного надзора) необходимых для осуществления его функций документов и информации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 166, а также Положение о порядке передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, утвержденное Банком России 20 июля 2007 г. N 308-П.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code