§ 5. Принципы и перспективы развития валютного регулирования в России

Принципы валютного регулирования

Валютное регулирование — гибкий инструмент реагирования государства на изменение экономической ситуации. Тем не менее можно утверждать, что валютное регулирование при любых условиях подчиняется нескольким устойчивым правовым принципам. Это часть правового регулирования валютных отношений, общая и для ограничений, и для контроля, которая может оставаться неизменной в течение длительного времени.

В ст. 3 Закона о валютном регулировании приведены принципы, которые относятся к валютному регулированию в его широком понимании, служат принципами валютной политики государства:

— приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования;

— исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов;

— единство внешней и внутренней валютной политики Российской Федерации;

— единство системы валютного регулирования и валютного контроля;

— обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при проведении валютных операций.

Исходя из международных соглашений России, внутреннего законодательства и доктринальных представлений о валютном регулировании, дополнительно можно сформулировать четыре юридических принципа, помогающих лучше уяснить содержание валютного регулирования как правового режима:

1) валютные ограничения и меры контроля устанавливаются только законом, причем федеральным;

2) платежи и переводы по текущим валютным операциям в международной торговле не могут быть ограничены;

3) меры валютного контроля не могут перерастать в фактические валютные ограничения;

4) валютные ограничения, как правило, временны, за некоторыми исключениями.

Принцип законодательного установления валютных ограничений основан на ст. 71 Конституции РФ, относящей валютное регулирование к предмету ведения Российской Федерации. По вопросам ведения Российской Федерации должны приниматься федеральные законы (ст. 76 Конституции РФ). Более того, в п. «в» ст. 106 Конституции РФ предусмотрено, что федеральные законы, принятые Государственной Думой по вопросам валютного регулирования, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Тем самым Конституция РФ предписывает издание нормативного правового акта о валютном регулировании именно в виде акта федерального органа представительной власти, в форме федерального закона. Однако в Конституции РФ нет прямого указания на то, что вопросы валютного регулирования могут решаться только на уровне закона и не могут быть делегированы исполнительной власти <1>. Долгое время законодательство о валютном регулировании действительно было рамочным, тогда как конкретные ограничения и меры контроля определялись органами валютного регулирования изданием подзаконных актов. Только редакция Закона о валютном регулировании, действующая с 2007 г., перестала содержать нормы, наделяющие органы валютного регулирования обширными правами в сфере установления валютных ограничений. С мерами контроля подобной ясности нет, они названы в Законе о валютном регулировании, но конкретное их наполнение определяется преимущественно нормативными актами Банка России. Тем не менее тенденция движения к валютному закону как закону прямого действия прослеживается, что и позволяет говорить о принципе установления правил валютного регулирования только законом.

———————————

<1> В отличие от налогового права, где требование установления налогов только законом недвусмысленно закреплено ст. 57 Конституции РФ.

 

Такой принцип валютного регулирования не менее важен, чем аналогичный принцип, общепризнанный для налогов. Валютные ограничения и, в меньшей степени, меры контроля являются ограничениями (обременениями) права собственности и права ведения предпринимательской деятельности. Инициатива принятия необходимых мер должна принадлежать обладающим профессиональной компетенцией органам валютного регулирования. Но придание этим мерам юридической силы должно происходить с согласия органов представительной власти.

Следующий принцип, заключающийся в том, что платежи и переводы по текущим операциям в международной торговле не могут быть ограничены, изначально базируется на норме ст. VIII Статей Соглашения (Устава) МВФ <1>. Важно правильно понимать как пределы действия, так и степень универсальности этого принципа. Государство вправе ограничивать текущие операции, т.е. сделки, которые связаны с экспортом и импортом. Но такие ограничения не должны затрагивать возможности платежа. Так, государство устанавливает для экспортеров обязанность репатриировать валютную выручку. Тем самым вводится валютное ограничение, связанное с текущей внешнеторговой операцией. Оно обременяет участников, поскольку не позволяет им исполнить денежное обязательство иным способом, например зачетом. Однако оно не препятствует международным расчетам между российским экспортером и его зарубежным покупателем. Ограничение обременяет участников валютной операции, но не ограничивает ее совершения в части платежа.

———————————

<1> В Статьях Соглашения (Уставе) МВФ используются термины «текущие международные операции», «текущие операции» или «текущие платежи». Из контекста документа следует, что текущие международные операции, текущие операции — это, как правило, международные торговые сделки, экспорт или импорт. Текущие платежи — это связанные с такими сделками валютные операции, расчеты их участников между собой. Валютной операцией является не вся внешнеторговая сделка, а та ее часть, которая относится к платежу: условия о платеже и их исполнение.

Отсюда следует, что выражение «платежи и переводы по текущим валютным операциям», используемое в настоящем пособии, содержит тавтологию. Однако оно позволяет лишний раз привлечь внимание к тому обстоятельству, что международно-правовой запрет ограничения текущих валютных операций не абсолютен, относится к части («платежу»), а не к сделке в целом.

См. также определение текущих операций в ст. XXX Статей Соглашения (Устава) МВФ.

 

Универсальность этого принципа заключается в том, что ему должны соответствовать любые валютные ограничения и меры контроля. Идея, лежащая в основе соответствующей статьи Устава МВФ, такова: государства вправе вводить любые защитные меры для своих валют, но эти меры не должны препятствовать международной торговле.

Для середины XX в., когда принимался Устав МВФ, было характерно немного иное разграничение торговли и финансов, чем то, которое стало привычным сейчас. На это следует обратить внимание, чтобы правильно понимать область действия ст. VIII Устава МВФ и ее соотношение с правилами иных международных договоров.

Дело в том, что сейчас требование о недопустимости препятствий международной торговле распространяется не только на классическую торговлю товарами (работами, услугами), но и на так называемые финансовые услуги (операции с капиталом, в которых хотя бы одной из сторон является банк, инвестиционная компания, страховая компания или иной квалифицированный, профессиональный субъект финансового рынка). Иными словами, государства договорились не налагать ограничений не только на текущие операции, но и на некоторые капитальные операции, если эти операции представляют собой платежи и переводы в международной торговле услугами. Данное правило закреплено в отношении международной торговли услугами ст. XI Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) и распространяется, помимо прочих, на финансовые услуги, перечисленные в п. 5 приложения по финансовым услугам ГАТС.

Правило ст. XI ГАТС по своему смыслу аналогично правилу ст. VIII Устава МВФ. Однако ст. XII ГАТС разрешает государствам временно отступать от этого правила для решения задачи «защиты платежного баланса», правда, не нарушая обязательств по Уставу МВФ. Фактически это означает, что валютные ограничения могут быть без согласия МВФ введены государствами — членами ГАТС в отношении платежей и переводов в международной торговле финансовыми услугами, не подпадающих под определение текущих операций по ст. XXX Устава МВФ. Поэтому в полной мере принцип недопустимости валютных ограничений на платежи и переводы в международной торговле действует лишь для текущих операций.

Для России, как члена МВФ и Всемирной торговой организации (ВТО), обязательны оба упомянутых выше международных договора.

Выше, в описании фактических валютных ограничений, были приведены примеры ограничений на платежи по импорту, установленных под видом мер контроля. Еще один пример из недавнего прошлого показывает, как могут превратиться в препятствия для платежей по текущим операциям ограничения, установленные для капитальных операций. В период действия Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» 1992 г. различие между текущими и капитальными операциями проводилось в ряде случаев по длительности отсрочки платежа. Соответственно, платеж импортера зарубежному поставщику позднее 90 дней <1> после поставки автоматически считался бегством капитала, а не торговым платежом, и совершить его было нельзя под угрозой штрафа. Если экспортер получал платеж позднее 90 дней после поставки из-за неисправного поведения должника, то и экспортер становился нарушителем, совершившим якобы капитальную операцию без разрешения Банка России. Тем самым из-за не вполне корректного разграничения текущих и капитальных операций в период 1992 — 2003 гг. под запреты для капитальных операций попадали обычные внешнеторговые платежи.

———————————

<1> Срок варьировался от 90 до 180 дней в разные периоды действия прежнего Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» 1992 г.

 

С принципом свободы платежей и переводов по текущим валютным операциям тесно связан принцип недопустимости перерастания мер валютного контроля в фактические валютные ограничения. Система формальностей (ведение паспортов сделок, требование о проведении расчетов исключительно через уполномоченный банк, в котором открыт паспорт сделки, требование о предоставлении различных документов и справок) должна быть разумной и достаточно гибкой, адаптируемой в том числе к нестандартным условиям различных внешнеторговых контрактов. Иначе она превратится в препятствие для совершения платежей добросовестными участниками внешнеторговых отношений.

В действующем валютном законодательстве фактических валютных ограничений нет. Но некоторые нормы контроля по-прежнему воспринимаются уполномоченными банками как фактическое препятствие к совершению их клиентами сколько-нибудь нестандартных валютных операций.

Например, российская компания намеревалась приобрести самолет у зарубежного производителя. Поскольку самолеты изготавливают только под конкретный заказ, изготовитель попросил о выплате суммы, гарантирующей серьезность намерений потенциального заказчика. Это был не аванс в счет оплаты самолета, а безвозвратный обеспечительный платеж, покрывающий издержки изготовителя в случае срыва контракта. Тем не менее обслуживавший сделку уполномоченный банк отказывался произвести платеж до тех пор, пока не вынудил компанию-покупателя оформить паспорт сделки, отразив в нем этот платеж как аванс в счет импорта товара, что совершенно не соответствовало сути договорных отношений. Как следствие, когда сделка из-за кризиса 2008 г. была расторгнута, российская компания оказалась нарушителем валютного законодательства, так как не смогла вернуть платеж, которому искусственно, ради соблюдения формальностей, вынуждена была придать в паспорте сделки форму аванса.

Приведем еще один одиозный пример перерастания контроля в фактическое валютное ограничение. Клиент российского уполномоченного банка выдал вексель своему зарубежному кредитору. Банк отказался осуществлять переводы иностранной валюты в счет платежей по векселю, мотивируя это некими ограничениями на вывоз капитала, якобы установленными Центральным банком РФ. В итоге выяснилось, что уполномоченный банк усмотрел риск в том, что платежи по векселю проводятся с меньшей степенью контроля, чем аналогичные им по своей экономической природе платежи по договорам займа. По займам есть паспорт сделки, по векселям — нет. Пример показателен тем, что банк в отсутствие какого-либо официального запрета предпочел отказать клиенту в совершении валютной операции.

Остается лишь сожалеть, что в подкрепление принципа недопустимости перерастания мер контроля в фактические ограничения можно сослаться лишь на теорию валютного регулирования и, с некоторой натяжкой, на недопустимость ограничения платежей, связанных с международной торговлей.

Что касается принципа временности валютных ограничений (и сопровождающих их мер контроля), то его не следует понимать догматично. Это, скорее, эмпирическое правило, вытекающее из экономической подоплеки введения валютных ограничений и напоминающее о том, что ограничения вводятся не ради ограничений, а ради решения прагматических задач валютной политики. Государство прибегает к ним потому, что в определенных экономических условиях надо нарастить резервы, избежать резких колебаний валютного курса, избежать атак спекулятивного капитала. По мере усиления экономики становится возможным пренебречь многими опасностями ради тех выгод, которые дает снятие административных барьеров на пути деловой активности.

Есть ограничения, которые внешне не кажутся временными (например, требование репатриации, действующее с неизменной строгостью с 1992 г., т.е. столько, сколько действует режим валютного регулирования в России). В любом случае законодатель не обязан указывать конкретный срок действия валютных ограничений при их введении.

Тем не менее в ст. 6 Закона о валютном регулировании содержится указание на временный характер отдельных валютных ограничений: они «отменяются… по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление». Те валютные ограничения, на которые распространялась эта норма, в настоящее время действительно отменены.

 

Перспективы развития валютного регулирования в России

 

В благоприятные периоды экономического роста строгость валютного регулирования снижается, что мы видим на примере последовательной либерализации валютного законодательства в России в 2003 — 2007 гг.

В неблагоприятные периоды экономического спада наблюдается обратная тенденция. Примером проявления этой тенденции служит некий ренессанс валютного регулирования в Российской Федерации с 2010 г. В действующем валютном законодательстве количество валютных ограничений остается на минимальном уровне, но происходит общее ужесточение правового режима совершения валютных операций за счет:

— усложнения правил валютного контроля <1>;

———————————

<1> См.: Федеральный закон от 15 ноября 2010 г. N 294-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля».

 

— ужесточения мер административной ответственности <1>;

———————————

<1> См.: Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. N 194-ФЗ «О внесении изменений в статьи 3.5 и 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

 

— фактического усиления внимания контролирующих органов к проблеме нелегального вывоза капитала.

В связи с этим можно ожидать, что валютное регулирование как правовой режим совершения валютных операций сохранится и, вероятнее всего, будет несколько ужесточено.

В то же время в связи с действием Таможенного союза и снятием барьеров для движения товаров в торговле между Россией, Белоруссией и Казахстаном должна проявиться тенденция к гармонизации валютного законодательства этих трех стран во избежание конкуренции юрисдикций. Это может сопровождаться смягчением отдельных валютных ограничений и правил контроля. Примером может служить установление более мягких правил вывоза наличной валюты и валютных ценностей за пределы Таможенного союза. Однако может развиться и противоположный процесс, так как валютный кризис 2011 г. в Белоруссии показал, что потребности экономик стран Таможенного союза в защитных мерах гораздо выше, чем это представлялось в период относительной экономической стабильности.

Нет оснований считать, что произойдет резкое изменение правил: ни для перехода к свободному совершению валютных операций, ни для возврата к валютной монополии нет никаких объективных предпосылок.

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code