СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

В.Е.Севрюгин, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

Необходимость и потребность в глубокой коренной реформе архаичного, крайне несовершенного законодательства России об административной ответственности давно осознана и законодателями, и правоприменителями, и научной общественностью, и представителями правозащитных организаций. Как показал ретроспективный анализ административно-правовой теории и сложившейся правоприменительной практики, современное законодательство об административной ответственности не соответствует ни масштабам, ни стандартам правового государства, тормозит развитие институтов гражданского общества, а устаревшая доктрина административного права перестала соответствовать цели и задачам публичного управления.

Ключевые слова: административный регламент, административное право, административная ответственность.

 

В течение двух последних лет усилиями ученых-юристов и депутатов из Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от фракций «Единая Россия» и «Справедливая Россия» на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ внесены три разных проекта федеральных законов: № 630089-6 «Административный кодекс Российской Федерации (Общая часть)» , № 703192-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть)» и № 957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Полный текст». Особое внимание следует уделить последнему законопроекту, в проведении правовой экспертизы которого и выработке экспертной оценки автору этой статьи приходилось принимать непосредственное участие.

Следует отметить, что процессуальные вопросы административной ответственности нуждаются в самостоятельной кодификации и отдельном Административно-процессуальном кодексе РФ. Такая раздельная кодификация материально-правовых и процессуальных норм об административной ответственности давно назрела и отвечает логике современного эволюционного развития отечественного законодательства об административной ответственности.

В результате проведенной работы выявлены следующие концептуальные изъяны, ошибки и недостатки законопроекта, находящиеся в области экспертных знаний. Относительно первой и главной части законопроекта — «О выполнении основной задачи законопроекта» (то есть обеспечении единства, последовательности и непротиворечивости комплекса общественных отношений, составляющих институт административной ответственности) — приходится констатировать, что ни в целом, ни по одной из заявленных позиций законопроект, при всей его презюмируемой новизне и позитивности, не способен достичь своей главной цели — обеспечить единство цели, последовательность и внутреннюю непротиворечивость правового регулирования всего комплекса общественных отношений, составляющих институт административной ответственности. Во-первых, по названию законопроекта. Разработчики совершенно правильно заявляют, что основной целью и главной задачей законопроекта является правовое регулирование административной ответственности. Но тогда и его название необходимо привести к логическому завершению, назвать законопроект Кодексом РФ об административной ответственности, что позволит устранить уже заложенное в названии противоречие с содержанием закрепленных в нем административно-правовых норм институтов административной ответственности. Такое название законопроекта в полной мере отражает специфику общественных отношений, регулируемых нормами института административной ответственности, обеспечивающими охранительные функции отрасли административного права в целом.

Во-вторых, по содержанию законопроект не соответствует современным достижениям административно-правовой науки и новым конституционно-правовым реалиям. Он не устраняет явные концептуальные ошибки, изъяны и недостатки действующей редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), а лишь усугубляет их либо ретуширует некоторые из них и порождает множество новых. Это касается недоработок фундаментального характера, прежде всего понятийно-категориального аппарата, предлагаемых наукой административного и административно-процессуального права и в очередной раз проигнорированных разработчиками законопроекта, фактически разрушающих целостность института административной ответственности.

К таким фундаментальным административно-правовым категориям относятся: институт административной ответственности: его понятие, признаки, основания; институт административного правонарушения: понятие, юридические признаки, состав и виды; институт административного наказания: понятие, сущность, цели, виды, правовая природа административных санкций; категория вины: ее понятие, виды и формы; вина юридического лица как субъекта административной ответственности и ее признаки; понятие, признаки и административно-правовая характеристика должностного лица как субъекта административной ответственности и ряд других.

В законопроекте по-прежнему отсутствуют классическое определение понятия вины и, соответственно, ее признаки. Хотя принцип вины (ст. 2.2) и ее формы (ст. 3.13) включены или подразумеваются в большей части норм Общей части кодекса и транспорируются на его Особенную часть. Известно, что вина является одним из важнейших признаков административного правонарушения. Определение вины через ее формы непосредственно в кодифицированном федеральном административном законе относится к серьезным достижениям административно-правовой науки. Только виновное — умышленное или неосторожное — нарушение субъектом административной ответственности установленных правил влечет административную ответственность. Игнорирование данного фундаментального положения юридической науки открывает простор для объективного вменения. Отказ от легального определения вины и ее форм непосредственно в кодексе позволяет привлекать к административной ответственности физических и юридических лиц при отсутствии их виновности. Но подобная ситуация, даже если признать ее правомерной, тем не менее, не может сама по себе исключить признак виновности, предусмотренный в санкциях большинства статей Особенной части кодекса.

Авторы законопроекта в который раз не учитывают тот факт (это становится уже плохой традицией), что «юридическое лицо» — категория гражданско-правовая. Юридическое лицо создается, действует и прекращается в соответствии с нормами гражданского права. Поэтому в соответствии с гл. 4 Гражданского кодекса РФ «любое такое общественное образование становится участником административных, налоговых, трудовых и прочих отношений лишь постольку, поскольку оно признается субъектом гражданского права — юридическим лицом». Административно-правовая концепция юридического лица в юриспруденции отсутствует. Административно-правовой наукой такая концепция также не разработана. Неуклюжие попытки разработчиков законопроекта и некоторых ученых вмонтировать частно-правовую материю в институт публичного административного права и рассматривать в таком виде юридических лиц в качестве субъектов административной ответственности (ст. 3.8) являются псевдонаучными, конъюнктурными и не имеют научной перспективы.

В-третьих, по объему правового регулирования Общая и Особенная части законопроекта расширены более чем в два раза по сравнению с действующим КоАП РФ. Общая часть содержит 6 глав и 83 статьи, Особенная — 32 главы. В действующем КоАП РФ материальные нормы объединены в 17 глав. Увеличение и расширение объема Общей и Особенной частей как самых важных в концептуальном отношении частей законопроекта можно признать позитивным фактом при условии устранения прежних недостатков содержательного, концептуального и редакционного характера, выявленных в процессе почти 15-летнего правоприменения. Как известно, за этот период в текст было внесено более трех тысяч поправок, изменений и дополнений, кардинально исказивших его истинное предназначение. При этом, как показала динамика законодательных инициатив, их необдуманность и поспешность создают благоприятные условия для злоупотреблений и коррупции. К сожалению, новая редакция законопроекта и ряд предлагаемых новелл в значительной части своих концептуальных положений по ясности, четкости и прозрачности формулировок оказались далеко не новыми, не полными и не безупречными с позиций современного понимания и толкования норм важнейшего административно- правового института — института административной ответственности.

В-четвертых, что касается структуры законопроекта: разработчики, как и прежде, с малопонятной для здравого смысла настойчивостью, игнорируя предложения ученых и юридической общественности, идут по ошибочному, малопродуктивному пути совмещения двух групп разнородных норм материального административного права и административно-процессуальных норм в одном федеральном законе, по-прежнему не разграничивают их на федеральном уровне на два самостоятельных кодекса — Кодекс РФ об административной ответственности и Админи
стративно-процессуальный кодекс РФ. Упускают в очередной раз возможность привести раздробленное, несовершенное и крайне противоречивое административное законодательство России в полное соответствие с требованием п. «К» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и логикой поступательного развития законодательства РФ об административной ответственности.

Идея полной кодификации федерального законодательства об административной ответственности, включая кодификацию законодательства об административных правонарушениях субъектов РФ, предлагаемая разработчиками законопроекта,— явление положительное и давно ожидаемое и направлено на устранение одного из самых застарелых и серьезных законодательных дефектов действующего КоАП РФ. Но такая кодификация административного законодательства в субъектах РФ возможна только на единой федеральной нормативной правовой базе. Представляется, что в качестве такого единого федерального модельного закона должны быть Основы законодательства РФ об административной ответственности, разработка и принятие которых может быть осуществлена параллельно с доработкой законопроекта. Разработчиками законопроекта проигнорирован и тот факт, что Кодекс РФ об административной ответственности входит в особую группу фундаментальных законов РФ, затрагивающих жизненно важные повседневные интересы десятков миллионов граждан и разнообразных юридических лиц, регулирует на федеральном уровне наиболее значимые обширные сферы государственной жизни. Отсюда специфической особенностью и целью административной ответственности, придающей ей универсальный межотраслевой характер, являются не только защита административно-правовых норм, но и привлечение к ответственности за нарушения требований правовых норм других отраслей административного права — конституционного, налогового, таможенного, бюджетного, банковского, финансового, валютного, земельного, экологического и др. Поэтому названные в законопроекте гл. 1 «Законодательство об административных правонарушениях» вместо «административной ответственности», ст. 1.1 «Система законодательства об административных правонарушениях» и ст. 1.2 «Задачи законодательства об административных правонарушениях» вместо «административной ответственности» не отражают специфику общественных отношений, регулируемых нормами института административной ответственности. Название их необходимо изменить, а содержание привести в соответствие с главной задачей законопроекта.

Оценивая законопроект с позиции «достаточности проработки вопросов подсудности дел об административных правонарушениях, а также правила их рассмотрения и жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях», необходимо отметить, что со стороны органов государственной власти не ведется мониторинг эффективности правоприменительной практики.

Вместо этого для отчетности и статистики в органах федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов РФ фиксируется лишь количество возбужденных дел об административных правонарушениях и лиц, привлеченных к административной ответственности.

Как показывает анализ нормативных правовых актов, в данной сфере правоотношений и официальных выводов должностных лиц (Уполномоченных по правам человека в РФ В. П. Лукина и Э. М. Панфиловой, председателя Следственного Комитета РФ А. И. Бастрыкина, министра юстиции РФ А. В. Коновалова), фонда Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), статистических сведений портала безопасности дорожного движения, система информационного мониторинга и анализа, независимого доклада Всероссийской антикоррупционной общественной приемной «Чистые руки» «Россия: коррупция в судах» , Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Транспаренси Интернешнл-Р», материалов сайта electrotransport.ru, Комиссии Федерации автовладельцев России по противодействию противоправному сговору ГИБДД и судов, в России за последние годы сформировалось крайне негативное правоприменение. В настоящее время правоприменение в России находится в системном кризисе. Правоприменительная практика КоАП РФ свидетельствует о том, что любое, даже незначительное увеличение суммы административных штрафов, появление новых мер обеспечения приводит лишь к многократному увеличению взяток.

Так, например, с появлением в КоАП РФ таких новых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как задержание транспортных средств, регистрация номерных знаков, арест товаров и вещей, предусматривающих административный штраф, мгновенно увеличилась сумма взяток в разных субъектах РФ — в 5 — 10 раз по сравнению с размером административного штрафа.

В некоторых случаях внесение в ряд федеральных законов непроработанных и сомнительных поправок и изменений привело лишь к очередному витку злоупотреблений и коррупции. Так, в правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 29 мая
2007 г. № 346-0-0, установлено, что должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, может быть опрошено в качестве свидетеля. В результате должностное лицо приобрело сразу два полномочия — свидетеля-обвинителя и административного преследователя.

Таким образом, в настоящее время, по действующему законодательству РФ об административной ответственности, должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, стали выступать одновременно в четырех качествах: во-первых, как инициаторы преследования по делу об административном правонарушении; во-вторых, как свидетели по делу; в-третьих, при рассмотрении дела по умолчанию — одновременно как обвинители лица, привлекаемого к административной ответственности; в-четвертых, при обжаловании постановления суда — как активные участники производства по делу об административном правонарушении, свидетели и обвинители лица, в отношении которого возбуждено дело.

Представляется, что только с принятием полноценного Административно-процессуального кодекса РФ с детально закрепленным в нем судебно-процессуальным порядком разрешения дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, возможно обеспечить и законность, и состязательность, и равноправие сторон в административном процессе. Это позволит исключить из практики обвинительный уклон судей, вызванный отсутствием в заседании представителя обвинения, и процессуальное неравенство сторон.

Явно недостаточное внимание разработчики проекта уделили современной законодательной технике при конструировании административно- деликтных норм. В результате уровень нормативно-правовых установлений Общей и Особенной частей законопроекта остается крайне низким и не соответствует установленным требованиям.

Содержатся ли в проекте коррупционогенные факторы? Содержатся, и они вытекают из так называемой новеллы законопроекта «о выделении категорий грубых, значительных и менее значительных административных правонарушений» (ст. 3.2). Представляется, что без четко закрепленных в законе критериев отнесения данных правонарушений к грубым или негрубым, значительным, менее или более значительным их выделение в законопроекте теряет всякий смысл. Они носят оценочный характер, являются субъективными и, следовательно, обладают коррупционным фактором.

Итак, следует выделить основные концептуальные изъяны и недоработки законопроекта:

1. Неоправданное ужесточение административной ответственности за проступки, что нашло отражение во введении ряда новых, сомнительных видов административных наказаний и резком, многократном увеличении размеров административных штрафов на граждан, значительно превышающих средний размер заработной платы в стране, на что уже обращал внимание Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 14 февраля 2013 г. В условиях, когда половина населения страны живет за чертой бедности, это не только жестоко, но и аморально.

2. Ничем не обоснованное расширение сферы применения административного ареста. За период с 2002 по 2016 г. санкции статей, предусматривающие административный арест, выросли почти в 35 раз — с 4 до 135 составов. В результате лишение свободы человека в административном порядке потеряло признак исключительности и превратилось в обыденное, заурядное административное наказание.

3. Явная коммерциализация законодательства об административной ответственности, утратившего свою профилактическую предупредительную роль и направленного в основном на обеспечение чисто фискальной функции государства.

4. Устаревшая, потерявшая свою актуальность, смешанная кодификация материальных и процессуальных норм об административной ответственности в КоАП РФ, существенно тормозящая дальнейшее поступательное развитие административного законодательства РФ и ее субъектов.

5. Отсутствие в законопроекте какой-либо внутренней согласованности норм об административной и уголовной ответственности и их соотношения, по-прежнему не учитывающих наличие однотипных институтов административного и уголовного законодательства, наличие большого количества смежных составов административных правонарушений, динамику криминализации и декриминализации.

6. Явно низкий уровень нормативности большинства правовых установлений, включенных в законопроект, вследствие чего многие нормы как Общей, так и Особенной частей кодекса далеки от современного уровня законодательной техники.

Библиографическое описание: Севрюгин, В. Е. Современное состояние и проблемы реформирования законодательства Российской Федерации об административной ответственности / В. Е. Севрюгин // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2017. — Т. 2, вып. 4. — С. 65 — 69.

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 379

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code