ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ МЕРАМИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Р.А.Сабитов, доктор юридических наук, профессор, Е.Ю.Сабитова, кандидат юридических наук, доцент

Рассмотрена необходимость применения мер финансового контроля как одной из действенных антикоррупционных мер противодействия коррупции. На основе международных нормативных правовых актов, современного российского законодательства анализируются как общие положения государственного финансового контроля, так и ряд специфических вопросов, связанных с совершенствованием механизмов осуществления государственного (муниципального) внешнего и внутреннего финансового контроля в рамках эффективной борьбы с коррупцией.

Ключевые слова: коррупция, коррупционные правонарушения, противодействие коррупции, финансовый контроль.

 

Необходимость рассмотрения финансового контроля в рамках настоящей статьи обусловлена следующими причинами.

Во-первых, финансовый контроль указывается в международных нормативных правовых актах как одна из действенных антикоррупционных мер.

Во-вторых, в праве и литературе в понятие финансового контроля вкладывается различное содержание.

В-третьих, финансовый контроль является одним из эффективных средств предупреждения и выявления коррупционных преступлений и иных правонарушений.

Понятие финансового контроля. В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [1. С. 177] термин «финансовый контроль» не употребляется. Однако о предупреждении коррупции мерами финансового контроля говорится в модельном законе «О борьбе с коррупцией», принятом Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 3 апреля 1999 г. № 13-4 [Там же. С. 47]. Статья 9 модельного закона под названием «Меры финансового контроля» предусматривает следующие меры:

1. Лица, являющиеся кандидатами на государственную должность, представляют в налоговый орган по месту жительства:
а) декларацию о доходах;
б) декларацию об имуществе, являющемся объектом налогообложения, в том числе находящемся за пределами территории государства, с указанием оценочной стоимости и места нахождения указанного имущества;
в) сведения о вкладах в банковских учреждениях и ценных бумагах, а также о финансовых средствах, которыми данные лица вправе распоряжаться лично или совместно с другими лицами;
г) сведения о своем прямом или опосредованном участии в качестве акционера или учредителя (участника) юридических лиц;
д) сведения о трастах и государствах, в которых они зарегистрированы;
е) сведения о названиях и реквизитах других организаций, у которых с лицом имеются договорные отношения, соглашения и обязательства (в том числе устные) по содержанию или временному хранению материальных и финансовых средств, принадлежащих лицу.

Непредставление или представление неполных, недостоверных деклараций и сведений, перечисленных в настоящей статье, если в содеянном не содержится признаков уголовно наказуемого деяния, является основанием для отказа в назначении лица на государственную должность либо влечет увольнение с государственной должности или иное освобождение его от государственной должности в предусмотренном законом порядке.

2. Лица, занимающие государственную должность, ежегодно в период выполнения своих полномочий в порядке, установленном налоговым законодательством, представляют в налоговый орган по месту жительства декларацию.

3. Государственным должностным лицам и лицам, приравненным к ним, запрещается заключение гражданско-правовых сделок не под своим именем — на подставных лиц, анонимно, под псевдонимом и т. п. Эти сделки признаются недействительными в установленном законом порядке.

4. Физические и юридические лица, которые участвуют в выполнении функций по управлению государственным имуществом, представляют в порядке и сроки, установленные правительством государства, отчеты о всех сделках имущественного характера и финансовой деятельности, связанных с государственной собственностью, в государственный орган, осуществляющий в отношении государственного имущества правомочия собственника.

Подобные антикоррупционные меры уже установлены ст. 71, 8 и 81 Федерального закона «О противодействии коррупции», но они не названы мерами финансового контроля. Однако в других странах такие антикоррупционные меры именуются мерами финансового контроля. Так, ст. 11 Закона Республики Казахстан от 18 ноября 2015 г. № 410-V ЗРК «О противодействии коррупции» и ст. 8 Закона Республики Таджикистан от 25 июля 2005 г. № 100 «О противодействии коррупции» озаглавлены «Меры финансового контроля». В этих статьях речь идет о представлении служащими и членами их семей деклараций о доходах, недвижимости, вкладах, об активах, обязательствах финансового характера.
Таким образом, в названных нормативно-правовых актах речь идет о финансовом контроле в отношении имущества, доходов и расходов физического лица, являющегося государственным или муниципальным служащим, либо приравненным к ним лицом.

Однако в иных международных нормативно-правовых актах, современной финансовой теории и юридической литературе финансовый контроль и его формы понимаются по-другому. Так, согласно ст. 1 модельного закона «О государственном финансовом контроле», принятого Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 4 декабря 2004 г. № 24-11, государственный финансовый контроль — это проверка соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами действующего национального финансового законодательства, рациональности и эффективности использования государственных финансов и материальных ресурсов.

В других международных нормативных правовых актах понятие финансового контроля не дается, но указаны его объекты, субъекты, методы и виды, а также формы финансовых и бухгалтерских нарушений.

«Конвенция ООН против коррупции», принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. [1. С. 58], обязывает каждое государство, являющееся ее участником, устанавливать надлежащие меры по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами, которые охватывают:
а) процедуры утверждения национального бюджета;
б) своевременное представление отчетов о поступлениях и расходах;
в) систему стандартов бухгалтерского учета и аудита и связанного с этим надзора;
г) эффективные и действенные системы управления рисками и внутреннего контроля (п. 2 ст. 9).

Кроме того, каждое государство-участник принимает такие гражданско-правовые и административные меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы обеспечить сохранность бухгалтерских книг, записей, финансовых ведомостей или другой документации, касающейся публичных расходов и доходов, и воспрепятствовать фальсификации такой документации (п. 3 ст. 9).

В целях предупреждения коррупции в частном секторе «Конвенция ООН против коррупции» рекомендует государствам-участникам принятие таких мер, которые могут потребоваться в соответствии с их внутренними законодательствами и правилами, регулирующими ведение бухгалтерского учета, представление финансовой отчетности, а также стандарты бухгалтерского учета и аудита, для запрещения следующих действий, осуществляемых в целях совершения указанных в конвенции преступлений:
а) создание неофициальной отчетности;
б) проведение неучтенных или неправильно зарегистрированных операций;
в) ведение учета несуществующих расходов;
г) отражение обязательств, объекты которых неправильно идентифицированы;
д) использование поддельных документов;
е) намеренное уничтожение бухгалтерской документации ранее сроков, предусмотренных законодательством (п. 3 ст. 12).

В унисон «Конвенции ООН против коррупции» Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» от 27 января 1999 г. [Там же. С. 32] предусмотрела принятие ее участниками таких законодательных и иных мер, которые могут потребоваться для того, чтобы признать в качестве правонарушений, подлежащих уголовному или иному наказанию, следующие преднамеренные действия или бездействие с целью совершения, сокрытия или представления в ложном свете правонарушений, о которых говорится в ст. 2—12 конвенции:
а) оформление или использование счета-фактуры или любого другого бухгалтерского документа или отчета, содержащего ложную или неполную информацию;
б) противоправное невнесение в бухгалтерские книги сведений о платежных операциях (ст. 14 «Правонарушения в сфере бухгалтерского учета»).

«Лимская декларация руководящих принципов контроля», принятая в октябре 1977 г. на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля в Лиме (Перу) [Там же. С. 12], полностью посвящена деятельности высшего органа финансового контроля государства, касающейся надлежащего и эффективного использования государственных средств. Как заявлено в ст. 1 Лимской декларации, целью контроля является своевременное выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, продуктивности, результативности и экономичности в управлении финансами, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем. В Лимской декларации изложены виды и методы контроля, права и контрольные полномочия высших органов финансового контроля и другие положения.

Таким образом, в названных нормативных правовых актах финансовый контроль в сфере противодействия коррупции связан с управлением публичными финансами, бухгалтерским учетом и аудитом в частном секторе.

В теории финансов финансовый контроль понимается в узком и широком смыслах. В узком смысле — это государственный и муниципальный финансовый контроль [9. С. 161]. Так, в одном из учебников сформулировано следующее понятие: финансовый контроль есть контроль за законностью и целесообразностью действий при образовании, распределении и использовании денежных государственных и муниципальных фондов в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов [11. С. 149].

В широком смысле — это не только государственный и муниципальный финансовый, но и негосударственный контроль [7. С. 35]. Например, финансовый контроль определяется как регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования [8. С. 35 — 36].

Поскольку коррупция существует в публичном (государственном и муниципальном) и частном секторах, для нас приемлемым является толкование финансового контроля как деятельности не только государственных и муниципальных органов и организаций, но и иных субъектов хозяйствования и управления, а также общественных объединений и граждан по проверке соблюдения финансового законодательства подконтрольными субъектами.

Виды финансового контроля. В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, различают контроль: представительных органов государственной власти (парламентский); представительных органов местного самоуправления; Президента РФ (президентский); исполнительных органов власти общей компетенции (административный); внутренний (внутриведомственный и внутрихозяйственный); аудиторский; общественный [3. С. 138 — 139].

Финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный. Согласно ст. 4 модельного закона «О государственном финансовом контроле» систему государственного финансового контроля составляют органы контроля главы государства (президента), парламентского, административного и независимого государственного контроля. Негосударственный контроль осуществляется в виде муниципального, внутреннего в негосударственной сфере и общественного контроля.

По признаку сферы финансовой деятельности, в которой финансовый контроль осуществляется, он может быть: бюджетным, внебюджетных фондов, налоговым, таможенным, валютным, банковским, страховым, на рынке ценных бумаг, в области отмывания доходов, полученных преступным путем.

В зависимости от времени проведения в ст. 265 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) контроль разделен на предварительный и последующий. В модельном законе «О государственном финансовом контроле» указан еще и текущий контроль (ст. 9).

Кроме того, финансовый контроль делят на осуществляемый внешним контрольным органом (например, Счетной палатой РФ, счетной палатой региона) и внутренний, который осуществляется ведомственным органом контроля [6. С. 110].

Значение финансового контроля в сфере противодействия коррупции. Финансовый контроль является важной мерой предупреждения и раскрытия коррупционных правонарушений, в том числе хищений, совершенных лицом с использованием своего служебного положения, корыстных злоупотреблений служебными полномочиями и их превышения, а также противоправных деяний, совершенных служащими за взятки. Результаты финансового контроля могут послужить основными доказательствами коррупционных проявлений.

Цель финансового контроля — обеспечение законности и эффективности финансовой деятельности, в частности использования бюджетных и внебюджетных финансовых средств и собственности. Кроме того, он преследует цель выявления нарушений финансового законодательства, с тем чтобы выявить причины и осуществить мероприятия по предупреждению таких нарушений, иметь возможность привлечь нарушителей-коррупционеров к соответствующей ответственности, возместить причиненными ими ущерб.

В финансовой теории выделяют несколько элементов финансового контроля: субъект контроля (кто контролирует), объект контроля (кого контролируют), предмет контроля (что контролируют), методы контроля и др. [5. С. 19].

Субъекты финансового контроля. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» назван только один специальный субъект финансового контроля, противодействующий коррупции,— Счетная палата РФ. Она является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым Федеральным Собранием РФ, и подотчетным ему. В соответствии с п. 7 ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» и п. 9 ст. 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» одной из задач Счетной палаты РФ является обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

В рамках выполнения этой задачи Счетная палата РФ осуществляет полномочия, закрепленные в ст. 14 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», в том числе:
1) осуществляет контрольную, экспертно- аналитическую, информационную и иные виды деятельности;
2) направляет по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий соответственно представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения, информационные письма, а также при выявлении данных, указывающих на признаки составов преступлений, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

При выявлении в ходе контрольных мероприятий нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности объектов аудита (контроля), наносящих ущерб государству и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, при создании препятствий для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также по результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ вправе направить руководителям объектов аудита (контроля) представления для принятия мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства РФ (ч. 1 ст. 26).

В случае невыполнения представлений Счетной палаты РФ, несоблюдения сроков их выполнения Счетная палата РФ имеет право направить руководителям объектов аудита (контроля) обязательные для выполнения предписания для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства РФ (ч. 1 ст. 27) .

При выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений Счетная палата РФ направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения. Оно направляется органу, уполномоченному в соответствии с законодательством России, принимать решения о применении бюджетных мер принуждения (ст. 28).

Отдельные функции по противодействию коррупции выполняет Министерство финансов РФ. В настоящее время согласно п. 2 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329, министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка, Федеральной таможенной службы и Федерального казначейства. Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в бюджетной, налоговой, страховой, валютной сферах, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, аудиторской деятельности, бухгалтерской деятельности и бухгалтерской отчетности, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, таможенного дела, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, финансового обеспечения государственной службы, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, применения контрольно-кассовой техники и в других сферах, указанных в п. 1 Положения.

Специальным субъектом финансового контроля является Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Деятельность этой службы регламентирована Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным Указом Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808 «Вопросы службы по финансовому мониторингу».

Росфинмониторинг осуществляет полномочия, перечисленные в ст. 5 Положения, в том числе:
— участвует в противодействии коррупции в соответствии с законодательством РФ (подп. 4.1 п. 5);
— контролирует операции (сделки) с денежными средствами или иным имуществом (подп. 7 п. 5);

— разрабатывает и реализует меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение незаконных финансовых операций (подп. 9 п. 5);
— предоставляет в целях противодействия коррупции определенным Президентом РФ должностным лицам имеющуюся информацию об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, а также иную информацию, полученную в установленном порядке (подп. 17.5 п. 5).

Центральный банк РФ осуществляет функции по регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка, которые ему были переданы Указом Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645 после упразднения Федеральной службы по финансовым рынкам.

Объект финансового контроля в литературе определяется по-разному. Так, Ю. А. Крохина считает, что объектами государственного и муниципального финансового контроля являются движение денежных средств, а также материальные, трудовые и иные ресурсы [3. С. 131].

В. М. Родионова утверждает, что объектами финансового контроля являются те конкретные организации, предприятия, органы управления, хозяйственная деятельность которых обусловила денежные, распределительные процессы формирования и использования финансовых ресурсов [5. С. 19 — 20].

По нашему мнению, при определении объекта финансового контроля следует руководствоваться ст. 2661 БК РФ, в которой объектами государственного (муниципального) финансового контроля названы:
— главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
— финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты);
— государственные (муниципальные) учреждения;
— государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
— государственные корпорации (компании), публично-правовые компании;
— хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;
— органы управления государственными внебюджетными фондами;
— иные юридические лица, указанные в п. 1 данной статьи.

Предмет финансового контроля — финансовая деятельность объектов на уровне государства, регионов, иных территориальных единиц, отдельных хозяйствующих субъектов.

К типам контрольной деятельности субъектов контроля относят надзор, мониторинг, аудит [2. С. 88].
Методы финансового контроля — это обоснованные и апробированные способы проверки, анализа и оценки финансовой деятельности объектов контроля.

В ст. 10 модельного закона «О государственном финансовом контроле» к методам государственного финансового контроля отнесены ревизия (комплексная проверка), проверки, обследования и экспертизы.

Согласно п. 1 ст. 2671 БК РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

В теории финансового права выделяют шесть основных методов: наблюдение, обследование, анализ, проверку, ревизию и финансово-экономическую экспертизу [10. С. 137].

В заключение отметим, что как в финансовой теории, так и в законодательстве существует различное понимание объектов, предмета, содержания, методов, субъектов финансового контроля. Деятельность субъектов финансового контроля регулируется разрозненными нормативными актами и не имеет единой нормативной основы. Требуют урегулирования вопросы взаимодействия и координации деятельности органов финансового контроля. В связи с этим следует поддержать предложение о принятии федерального закона «О финансовом контроле» [4. С. 178], который определил бы систему субъектов финансового контроля, их иерархию и координацию деятельности, единые принципы организации и осуществления финансового контроля, методологические основы его проведения.

Список литературы

1. Антикоррупционное законодательство : сб. норматив. правовых актов / сост. В. И. Жильцов. — М. : Проспект, 2017. — 512 с.
2. Государственный финансовый контроль : учебник / под общ. ред. Н. М. Сабитовой. — М. : Рид групп, 2012. — 512 с.
3. Крохина, Ю. А. Финансовое право России / Ю. А. Крохина. — М. : ИНФРА-М, 2011. – 720 с.
4. Максимов, С. В. Коррупция и новая антикоррупционная политика России / С. В. Максимов. — М. : ЮрИнфоР, 2014. — 224 с.
5. Родионова, В. М. Финансовый контроль : учебник / В. М. Родионова, В. И. Шлейников. — М. : ФБК-Пресс, 2002. — 320 с.
6. Степашин, С. В. Государственный финансовый контроль : учеб. для вузов / С. В. Степашин, Н. С. Столяров, С. О. Шохин, В. А. Жуков. — СПб. : Питер, 2004. — 557 с.
7. Финансовое право : учеб. для бакалавров / под ред. Е. Ю. Грачевой. — М. : Проспект, 2013. — 576 с.
8. Финансовое право : учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. — М. : Проспект, 2009. — 528 с.
9. Финансовое право Российской Федерации : учебник / отв. ред. М. В. Карасева. — М. : Юристъ, 2006. — 592 с.
10. Финансовое право : учебник / под ред. И. И. Кучерова. — М. : Эксмо, 2011. — 593 с.
11. Химичева, Н. И. Финансовое право / Н. И. Химичева, Е. В. Покачалова. — М. : Норма, 2005. — 464 с.

Библиографическое описание: Сабитов, Р. А. Противодействие коррупции мерами финансового контроля / Р. А. Сабитов, Е. Ю. Сабитова // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2017. — Т. 2, вып. 3. — С. 61 — 67.

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 167

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code