Решение Челябинского УФАС России от 30.05.2018 по делу N 27-07/17

Обстоятельства: В антимонопольный орган поступило заявление на неправомерные действия органа местного самоуправления, выразившиеся в утверждении устава муниципального учреждения, что допустило совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта.
Решение: Орган местного самоуправления признан нарушившим ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

 

УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 30 мая 2018 г. по делу N 27-07/17

Резолютивная часть решения оглашена “17” мая 2018 года
В полном объеме решение изготовлено “30” мая 2018 года

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – Челябинское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:

Председатель Комиссии: <…> – заместитель руководителя Челябинского УФАС России;
Члены Комиссии: <…> – начальник отдела контроля торгов и органов власти Челябинского УФАС России;
<…> – главный специалист-эксперт отдела контроля торгов и органов власти Челябинского УФАС России,

рассмотрев дело N 27-07/17 по признакам нарушения Администрацией “У” (далее – Администрация) части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ “О защите конкуренции” (далее – Закон о защите конкуренции), выразившегося в допущении совмещения Муниципальным казенным учреждением “К” (далее – МКУ “К”, Учреждение) функций органа местного самоуправления “У” и функций хозяйствующего субъекта, в присутствии <…> – председателя МКУ “К”, в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, уведомленных надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения дела

установила:

В Челябинское УФАС России поступило заявление Главы крестьянского (фермерского) хозяйства (далее – Заявитель) на неправомерные действия Администрации, выразившиеся в наделении МКУ “К”, как хозяйствующего субъекта, полномочиями органа местного самоуправления “У”.

По результатам рассмотрения представленных документов Челябинским УФАС России в действиях Администрации установлены признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдано предупреждение N 78-07/17, согласно которому Администрации необходимо совершить действия, направленные на устранение причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, и принять меры по устранению последствий такого нарушения, а именно: в срок до 01.12.2017 привести абзац 16 пункта 2.3 Устава Учреждения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, в том числе исключить совмещение функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта по проведению проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовлению проектно-изыскательской продукции землеустройства.

Администрацией указанное предупреждение в установленный срок не исполнено, в связи с чем на основании приказа Челябинского УФАС России N 248 от “14” декабря 2017 года возбуждено дело N 27-07/17 о нарушении антимонопольного законодательства.

Администрацией, Учреждением представлены письменные пояснения, документы и на заседании Комиссии указано следующее.

С момента создания и по настоящее время Учреждение какие-либо проектно-изыскательские работы по землеустройству, изготовлению проектно-изыскательской продукции землеустройства не выполняло.

Постановлением Администрации от 06.06.2016 N 316 “Об утверждении реестра муниципальных услуг “У” утвержден реестр муниципальных услуг, предоставляемых на территории “У”, которым проведение проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства не предусмотрено.

Учреждением предоставляются в соответствии с утвержденными регламентами 14 (четырнадцать) муниципальных услуг в сфере земельных отношений и проведение проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства в числе указанных работ не предусмотрено.

МКУ “К” договоры на выполнение проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства не заключались. Учреждение за весь период осуществления деятельность внебюджетные доходы не получало.

Предусмотренные абзацем 16 пункта 2.3 Устава МКУ “К” работы внесены по технической ошибке.

Постановлением Администрации от 23.01.2018 N 53 абзац 16 пункта 2.3 Устава МКУ “К” исключен.

На территории “У” проведение проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства осуществляет ООО “З” (ИНН <…>), иные хозяйствующие субъекты, осуществляющие аналогичные работы, на территории “У” не зарегистрированы.

Таким образом, фактически совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта МКУ “К” не осуществлялось, в связи с вышеизложенным Учреждение просит прекратить рассмотрение дела N 27-07/17 ввиду отсутствия фактического нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В настоящее время государственная регистрация в Федеральной налоговой службы Российской Федерации по Челябинской области предусмотренных Постановлением Администрации от 23.01.2018 N 53 изменений в Устав МКУ “К” не осуществлена ввиду технических ошибок.

Изучив материалы дела, заслушав доводы и объяснения сторон, Комиссия пришла к следующим выводам.

Постановлением Администрации от 15.02.2017 N 60 “О создании муниципального казенного учреждения “Комитет землеустройства и земельных отношений” принято решение о создании Учреждения и утвержден Устав МКУ “К”.

Согласно решению Собрания депутатов “У” N 137 от 28.03.2017 МКУ “К” является одним из главных администраторов доходов бюджета “У” по доходам, получаемым по арендной плате за земельные участки; средств от продажи земельных участков и т.д.

МКУ “К” является структурным подразделением Администрации.

Уставом Учреждения предусмотрено:

– Учреждение является некоммерческой организацией – казенным учреждением, которое осуществляет свою деятельность для оказания муниципальных услуг, выполнения работ и исполнения муниципальных функций в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, Челябинской области и Уставом Учреждения в области земельных отношений (пункты 1.2, 1.5);

– основными видами деятельности Учреждения являются:

1) осуществление полномочий собственника: владеть, пользоваться, управлять и распоряжаться землей на основании порядка, положения, решения, установленного (вынесенного) органами местного самоуправления: представительным – Собранием депутатов “У”, исполнительным – Администрацией;

2) подготовка от имени Администрации проектов муниципальных правовых актов на предоставление в аренду, в безвозмездное временное пользование и на иных основаниях земельных участков, договоров аренды земельных участков;

3) подготовка проектов решений Собрания депутатов “У” по вопросам установления арендных ставок за пользование земельными участками;

4) начисление арендных платежей за пользование земельными участками на территории Уйского района и осуществление контроля поступления средств от использования земли;

5) ведение единого реестра муниципальных земель на территории Уйского района, осуществление межведомственного взаимодействия (в том числе электронное) с органами кадастрового учета, в целях внесения изменений в кадастровые сведения земельных участков;

6) присвоение и уточнение адресов земельным участкам, находящимся на территории Уйского района;

7) осуществление муниципального земельного контроля за использованием по назначению и сохранностью земельных участков, закрепленных за муниципальными предприятиями и учреждениями;

8) участие в мероприятиях по выявлению неиспользуемых земель;

9) ведение претензионно-исковой работы;

10) на основании порядка, положения, установленного (вынесенного) органами местного самоуправления, осуществляет функции продавца при проведение торгов по продаже земельных участков и земельных прав;

11) разработка экономически эффективной модели получения доходов от использования земли, природных муниципальных ресурсов;

12) выполняет поручения администрации района, связанные с подготовкой и проведением сделок с землей, резервированием земель и их изъятием для государственных и муниципальных нужд;

13) участие в подготовке проектной документации по вопросам землеустройства, землепользования, имущественных отношений, архитектуры и строительства, в работе комиссий, касающихся вопросов землепользования;

14) согласование границ смежных землепользователей при формировании и утверждении границ земельных участков;

15) проведение проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства;

16) прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов, зонирование территорий, природно-сельскохозяйственное районирование земель, организация проведения землеустройства;

17) обеспечение выполнения решений органов государственной власти Челябинской области по разграничению государственных земель между РФ, Челябинской областью и муниципальным образованием;

18) участие в совершенствовании экономических и других методов управления земельными ресурсами, участие в мероприятиях, связанных с приватизацией земельных участков, функционированием рынка земли и развитием всех форм на землю (пункт 2.3);

– приведенный перечень видов деятельности является исчерпывающим (пункт 2.4);

– Учреждение для выполнения уставных целей имеет право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, заключать договоры (соглашения и контракты) с юридическими и физическими лицами, не противоречащие законодательству Российской Федерации, а также целям и предмету деятельности Учреждения (пункт 4.1).

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Закон об общих принципах ОМСУ) к вопросам местного значения городского округа относится:

– владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

– утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд;

– присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения), наименований элементам планировочной структуры в границах межселенной территории муниципального района, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;

– осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района;

– организация в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ “О государственном кадастре недвижимости” выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории.

Таким образом, Учреждение наделено функциями органа местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 69 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

Частью 6 статьи 69 ЗК РФ установлено, что юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (пункт 3 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах ОМСУ).

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон о контрактной системе).

Согласно статье 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса. Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

В соответствии со статьей 2 Закона о контрактной системе нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе, должны соответствовать данному Закону.

Согласно статье 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Следовательно, применение Закона о контрактной системе является обязательным условием при использовании средств местного бюджета, которые направляются на оплату услуг для муниципальных нужд.

Из содержания положений абз. 16 пункта 2.3 и пункта 4.1 Устава Учреждения следует, что МКУ “К” может осуществлять проведение проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства на основании договора (соглашения и контракта) с юридическими и физическими лицами, в том числе для муниципальных нужд.

Выполнение МКУ “К” проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства, необходимых муниципальному образованию “У”, будет являться муниципальной нуждой, поскольку потребность в выполнении указанных работ возникает у муниципального образования, а не отдельных заявителей, и предполагает их выполнение на основании муниципального контракта за счет бюджетных средств.

Выполнение МКУ “К” проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства на основании договора (соглашения и контракта) с иными юридическими и физическими лицами также предполагает возмездность выполнения указанных работ.

Соответственно, закрепление в Уставе учреждения функции хозяйствующего субъекта по осуществлению деятельности на рынке услуг в сфере землеустройства приводит к совмещению МКУ “К” функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта.

Доводы Администрации, МКУ “К” о том, что Учреждение какие-либо проектно-изыскательские работы по землеустройству, изготовлению проектно-изыскательской продукции землеустройства не выполняло, соответственно, фактические совмещение функций органов местного самоуправления и функции хозяйствующего субъекта МКУ “К” не осуществлялось, в связи с чем отсутствуют нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, не могут быть приняты во внимание по следующим основаниям.

В силу статьи 6 БК РФ казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 161 БК РФ казенное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе.

Согласно статье 298 БК РФ казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Таким образом, неосуществление функций хозяйствующего субъекта Учреждением не свидетельствует о том, что Учреждение не вправе выполнять указанные функции при заключении соответствующих договоров с физическими и юридическими лицами.

Учреждением представлено Постановление Администрации от 23.01.2018 N 53 “О внесении изменений в Устав Муниципального казенного учреждения “К”, которым принято решение об исключении абзаца 16 пункта 2.3 Устава МКУ “К”.

Из указанного следует, что Уставом Учреждения до 23.01.2018 предусмотрена возможность осуществления МКУ “К” деятельности, направленной на получение дохода, соответственно, Администрацией путем утверждения Учреждению Устава, абз. 16 пункта 2.3 которого предусмотрено проведение проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства на основании договора (соглашения и контракта) с юридическими и физическими лицами, допущено совмещение функций органа местного самоуправления “У” Челябинской области и функций хозяйствующего субъекта, что не соответствует части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции не предусмотрено требования об обязательном наличии негативных последствий или угрозы их наступления, то есть указанный запрет является безусловным и не требует наступления фактического влияния на конкуренцию. С учетом изложенного, доводы Администрации, Учреждения об отсутствии ограничения конкуренции ввиду того, что фактически отсутствовало совмещение Учреждением функций органов местного самоуправления и функции хозяйствующего субъекта, не могут быть приняты во внимание.

В рамках рассмотрения настоящего дела Челябинским УФАС России проведен анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения, в порядке, предусмотренном частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции и пунктом 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220.

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности ОК 029-2014, утвержденному Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст, раздел 71.12 – Деятельность в области инженерных изысканий, инженерно-технического проектирования, управления проектами строительства, выполнения строительного контроля и авторского надзора, предоставление технических консультаций в этих областях включает в себя, в том числе: Землеустройство (ОКВЭД 71.12.46).

Указанный вид экономической деятельности соответствует проведению проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства.

Администрация и Учреждение осуществляют свои полномочия на территории “У” Челябинской области.

С учетом изложенного, географическими границами товарного рынка следует признать территорию “У” Челябинской области.

Временной интервал исследования определен с учетом момента утверждения Администрацией Устава Учреждения до принятия Постановления Администрации от 23.01.2018 N 53, которым абз. 16 пункта 2.3 Устава Учреждения исключен, то есть периодом с 15.02.2017 до 23.04.2018.

Согласно сведениям официального сайта Федеральной налоговой службы www.egrul.nalog.ru о государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств на территории Челябинской области, в том числе “У”, деятельность в сфере землеустройства осуществляют, в том числе:

– ООО “УП” (ИНН <…>, <…>),

– ООО “З” (ИНН <…>, <…>),

– ООО “А” (ИНН <…>, <…>),

– ООО НПФ “НА” (ИНН <…>, <…>),

– ООО “НМ” (ИНН <…>, <…>),

– ООО “Г” (ИНН <…>, <…>).

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Этот запрет направлен на предотвращение возможных злоупотреблений на товарном рынке, когда в одном лице совпадает непосредственный участник хозяйственных отношений и субъект, наделенный властными полномочиями в отношении иных участников.

Частью 1 статьи 48.1 Закона о защите конкуренции установлено, что перед окончанием рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства при установлении в действиях (бездействии) ответчика по делу нарушения антимонопольного законодательства комиссия принимает заключение об обстоятельствах дела.

Челябинским УФАС России принято заключение об обстоятельствах дела N 27-07/17 от 26.04.2018 и пунктом 3 определения об отложении рассмотрения дела N 27-07/17 о нарушении антимонопольного законодательства от 25.04.2018 предложено лицам, участвующим в деле, в соответствии с частью 5 статьи 48.1 Закона о защите конкуренции представить в Челябинское УФАС России пояснения, доказательства и доводы в письменной форме в отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела, до окончания рассмотрения дела N 27-07/17 о нарушении антимонопольного законодательства и оглашения резолютивной части решения по нему на заседании комиссии.

В адрес Челябинского УФАС России письменные пояснения (возражения) на заключение об обстоятельствах дела N 27-07/17 от 26.04.2018 в адрес Челябинского УФАС России не поступили.

Таким образом, Администрацией путем утверждения Учреждению Устава, абз. 16 пункта 2.3 которого предусмотрено проведение проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства на основании договора (соглашения и контракта) с юридическими и физическими лицами, допущено совмещение функций органа местного самоуправления “У” Челябинской области и функций хозяйствующего субъекта, что не соответствует части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании изложенного, Комиссия приходит к выводу об отсутствии предусмотренных частью 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции оснований для прекращения рассмотрения дела в отношении Администрации по части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Постановлением Администрации от 23.01.2018 N 53 “О внесении изменений в Устав Муниципального казенного учреждения “К” принято решение об исключении абзаца 16 пункта 2.3 Устава МКУ “К”.

Поскольку государственная регистрация в Федеральной налоговой службы Российской Федерации по Челябинской области предусмотренных Постановлением Администрации от 23.01.2018 N 53 изменений в Устав МКУ “К” не осуществлена, Комиссия считает необходимым выдать Администрации предписание, предусмотренное частью 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции, Комиссия

решила:

  1. Признать нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Администрации “У” Челябинской области (<…>, ОГРН <…>, ИНН <…>) по утверждению МКУ “К” Устава, абз. 16 пункта 2.3 которого предусмотрено проведение проектно-изыскательских работ по землеустройству, изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства на основании договора (соглашения и контракта) с юридическими и физическими лицами, что допустило совмещение функций органа местного самоуправления “У” Челябинской области и функций хозяйствующего субъекта.
  2. Выдать Администрации предписание, предусмотренное пунктом 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.
  3. Передать соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административного правонарушения.
  4. Иные меры по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не принимать ввиду отсутствия оснований для их принятия.

Решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания, в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа в течение месяца со дня их вынесения.

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 93

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code