ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ ЛИЦ, ЗАМЕЩАЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОЛЖНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.М.Шилкин, кандидат исторических наук

Правовая модель регулирования ответственности лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, закрепляет сознательно допустимый правовой пробел, позволяющий принимать политические, а не правовые решения в каждом конкретном случае. Предлагается установить такую же правовую модель привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, которая присутствует в ст. 59.3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», скопировав ее содержание в ст. 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Ключевые слова: государственные должности, противодействие коррупции, Челябинская область, Правительство РФ, Законодательное Собрание Челябинской области, губернатор Челябинской области, ответственность.

 

Государственные должности — это политическая и правовая категория одновременно. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» они не относятся к должностям государственной службы, то есть занимающие их лица не имеют статуса государственных служащих.

В научной и публицистической литературе на данный момент практически отсутствуют публикации, устанавливающие особенности ответственности за коррупционные правонарушения, не влекущие уголовную ответственность, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ.

Однако правовые пробелы в указанной правовой сфере очень значительны.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет, что к государственным должностям РФ и субъектов РФ относятся должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Все государственные должности подразделяются на государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской
Федерации» установлен сводный перечень наименований государственных должностей РФ, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами РФ и РСФСР .

Государственные должности субъектов РФ устанавливаются соответствующими конституциями (уставами), законами субъектов РФ, в которых установлен их перечень.

Государственные должности РФ и субъектов РФ характеризуются следующими основными правовыми признаками:

1) они учреждаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ;

2) предназначены для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ;

3) правовой статус лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, устанавливается нормами конституционного, трудового и административного права;

4) оплата труда лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, производится за счет средств бюджетов РФ или бюджетов субъектов РФ;

5) лицо, замещающее государственную должность, несет специальную ответственность
за правонарушения, совершенные им при исполнении должностных полномочий в соответствии с законодательством.

В соответствии со ст. 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273- ФЗ) на лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, распространяются особые антикоррупционные ограничения и обязанности, частично совпадающие с аналогичными, установленными для государственных служащих.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, за исключением мировых судей, распространяются ограничения, установленные Законом № 273-ФЗ и другими федеральными законами .

В соответствии с ч. 1 ст. 12.5 Закона № 273- ФЗ федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ для лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, в целях противодействия коррупции могут устанавливаться иные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения. Данная правовая норма обеспечивает возможность увеличения объема антикоррупционных требований посредством норм законов, регулирующих специальный статус указанных лиц.

Однако эти законы не определяют порядок и точные правовые основания, меры ответственности, применяемые к лицам, замещающим государственные должности РФ и субъектов РФ за нарушения антикоррупционных запретов, ограничений, обязательств и правил служебного поведения. Имеется единственная общая норма в ст. 13.1 Закона № 273-ФЗ, устанавливающая ответственность в форме увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, в связи с утратой доверия. Однако она делает ссылку на порядок, предусмотренный федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ, и не указывает конкретные правила такого увольнения. Анализ законодательства показывает, что специальные законы также не устанавливают этот порядок.

Например, в ст. 10—11.1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определены требования, ограничения и обязанности членов Правительства РФ, связанные с противодействием коррупции. Но отсутствует нормативно урегулированная процедура ответственности за нарушение этих требований.

Указом Президента РФ от 22 декабря 2015 г. № 650 «О порядке сообщения лицами, замещающими отдельные государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, и иными лицами о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и о внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» (далее — Указ № 650) установлен механизм проверки только одного антикоррупционного требования, а именно — об урегулировании или недопущении конфликта интересов; при этом не урегулирован порядок принятия решения о привлечении к ответственности виновных членов Правительства РФ за нарушение требования.

Председатель Правительства РФ, федеральный министр — руководитель федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, направляют Президенту РФ уведомление, составленное по форме согласно приложению № 1 к Указу.

По поручению Президента РФ оно может быть рассмотрено руководителем Администрации Президента РФ, председателем президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (далее — председатель президиума Совета). Уведомление Председателя Правительства РФ рассматривает лично Президент РФ.

3 Указ Президента РФ от 22 декабря 2015 г. № 650 «О порядке сообщения лицами, замещающими отдельные государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, и иными лицами о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и о внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 52, ч. 1. Ст. 7588.

Первый заместитель Председателя Правительства РФ, заместитель Председателя Правительства РФ, заместитель Председателя Правительства РФ — руководитель Аппарата Правительства РФ, заместитель Председателя Правительства РФ — полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе; федеральный министр — руководитель федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ; министр РФ, на которого возложена организация работы правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства, направляют Председателю Правительства РФ уведомление, составленное по форме согласно приложению № 2 к Указу. По поручению Председателя Правительства РФ оно может быть рассмотрено заместителем Председателя Правительства РФ — руководителем Аппарата Правительства РФ.

В соответствии с п. 10 Указа № 650 уведомления, направленные Президенту РФ, Председателю Правительства РФ, министру иностранных дел РФ либо поступившие председателю президиума Совета и заместителю Председателя Правительства РФ — руководителю Аппарата Правительства РФ, по решению указанных лиц могут быть переданы в президиум Совета. Точно определенная обязанность данных лиц в этом случае отсутствует.

Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, председателем президиума Совета, заместителем Председателя Правительства РФ — руководителем Аппарата Правительства РФ, министром иностранных дел РФ по результатам рассмотрения ими уведомлений принимается одно из следующих решений:
а) признать, что при исполнении должностных обязанностей лицом, направившим уведомление, конфликт интересов отсутствует;
б) признать, что при исполнении должностных обязанностей лицом, направившим уведомление, личная заинтересованность приводит или может привести к конфликту интересов;
в) признать, что лицом, направившим уведомление, не соблюдались требования об урегулировании конфликта интересов.

При этом варианты действий указанных лиц при принятии решения Указ не определяет, что делает всю процедуру правоприменения в этом случае безрезультативной.

Точно такая же правовая модель присутствует в отношении всех государственных должностей РФ и, по сути, закрепляет сознательно допустимый правовой пробел, позволяющий принимать политические, а не правовые решения в каждом конкретном случае. Например, задержание и последующее привлечение к ответственности бывшего министра экономического развития РФ сопровождалось параллельным увольнением его с должности в связи с утратой доверия, однако такое основание увольнения отсутствует и в Федеральном конституционном законе № 2-ФКЗ, и в Законе № 273-ФЗ, что ставит вопрос о правовом основании действий Президента РФ.

В субъектах РФ сходная правовая ситуация. Статья 63 Устава Челябинской области и ст. 1 Закона Челябинской области от 2 декабря 2016 г. № 462-ЗО «О государственных должностях Челябинской области» (далее — Закон № 462- ЗО) устанавливают перечень государственных должностей Челябинской области .

В ст. 7, 8 Закона № 462-ЗО определен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов лицами, замещающими государственные должности Челябинской области, и установлены требования к служебному поведению лица, замещающего государственную должность Челябинской области. Однако отсутствуют какие- либо указания на механизм привлечения к ответственности указанных лиц за нарушение антикоррупционных требований.

В соответствии с ч. 3 ст. 6 Закона Челябинской области от 28 октября 2004 г. № 295-ЗО «О Губернаторе Челябинской области» на губернатора распространяются ограничения, установленные для членов Правительства РФ, если иное не установлено федеральным законом . Пункт 3 ч. 1 ст. 14 этого закона определяет, что полномочия губернатора прекращаются досрочно в случае отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Данная норма содержательно не связывает отрешение от должности с нарушением антикоррупционного законодательства, и ее нельзя считать определяющей меру ответственности.

Указ № 650 устанавливает, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ направляет Президенту РФ уведомление, составленное по форме согласно приложению № 1 к Указу. А правовые последствия предусмотрены те же самые, что и для лиц, замещающих должности членов Правительства РФ,— то есть, по сути, только принятие к сведению информации, содержащейся в уведомлении, без конкретных мер ответственности в случае обнаружения признаков неурегулированного конфликта интересов.

Закон Челябинской области от 28 февраля 2006 г. № 4-ЗО «О статусе депутата Законодательного Собрания Челябинской области» (далее — Закон № 4-ЗО) устанавливает две антикоррупционные обязанности депутата Законодательного Собрания:

1) представление в комиссию Законодательного Собрания Челябинской области по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами соответствующих сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей (своего) супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

2) представление в письменной форме уведомления о личной заинтересованности, которая привела или может привести к конфликту интересов, в комиссию Законодательного Собрания Челябинской области по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами;

3) уведомление комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Челябинской области о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения от имени депутата, осуществляющего полномочия на профессиональной постоянной основе .

Процедура проверки соблюдения этих обязанностей вызывает вопросы как законодательного, так и правоприменительного порядка.

Обязанность проверки возложена на комиссию, включающую депутатов, замещающих должности заместителей председателя

Законодательного Собрания, председателей комитетов Законодательного Собрания, государственных гражданских служащих аппарата Законодательного Собрания. Однако если предметом проверки выступит исполнение антикоррупционных обязанностей председателем Законодательного Собрания, то у гражданских служащих аппарата, входящих в состав комиссии, возникнет конфликт интересов, так как по отношению к ним он выполняет функции представителя нанимателя.

В соответствии со ст. 6-2 Закона № 4-ЗО заседания комиссии, проводимые по результатам проверки, являются открытыми. Заседания комиссии, проводимые для предварительного изучения представленных сведений, послуживших основанием для проведения проверки, могут быть закрытыми. Решение о проведении закрытого заседания, проводимого для предварительного изучения представленных сведений, принимается большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии. Однако указанное положение вступает в противоречие с п. 6 ч. 1 ст. 6 Закона № 273-ФЗ, в котором предусматривается развитие общественного контроля за соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции, а не его ограничение путем проведения закрытых заседаний. Также данной нормой нарушается принцип публичности и открытости деятельности государственных органов, закрепленный ст. 3 Закона № 273-ФЗ.

Комиссия в порядке, установленном решением президиума Законодательного Собрания Челябинской области, проводит проверки:

1) достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами;

2) соблюдения депутатами ограничений и запретов, установленных федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Челябинской области, иными законами Челябинской области.

При этом результаты проверки рассматриваются на открытом заседании комиссии, на котором представители средств массовой информации могут присутствовать в установленном порядке. В данной норме не указывается, в какой форме этот результат должен быть представлен, и если он содержит сведения, подлежащие предварительному изучению, возникает возможность проведения закрытого заседания.

Закон не содержит регламентации правовых последствий в виде конкретных мер ответственности депутатов Законодательного Собрания Челябинской области за нарушения, выявленные
комиссией, что лишает смысла ее создание и деятельность.

Следует согласиться с С. Е. Чанновым, который считает «не вполне корректным общий подход, в рамках которого установление ограничений, связанных с замещением государственных должностей субъектов, обуславливается только целями противодействия коррупции. Если сравнить, например, ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона “O противодействии коррупции”, устанавливающую ограничения прав лиц, замещающих государственные должности, и ст. 17 Федерального закона “O государственной гражданской службе Российской Федерации”, устанавливающую запреты (а по сути те же ограничения конституционных прав) в отношении государственных гражданских служащих, нетрудно заметить их очевидное сходство. Однако первый перечень заметно меньше второго, поскольку в соответствии с целевой направленностью содержит только антикоррупционные ограничения (запреты)» [1. С. 46].

Представляется возможным установить такую же правовую модель привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, которая присутствует в ст. 59.3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» , скопировав ее содержание в ст. 13.1 Закона № 273-ФЗ. В противном случае сохраняется правовой пробел, позволяющий выборочно применять нормы права в зависимости от политической ситуации и личных пристрастий правоприменителя.

Список литературы

1. Чаннов, С. Е. Ограничения конституционных прав лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации / С. Е. Чаннов // Конституц. и муницип. право. — 2015. — № 10. — С. 46.

Библиографическое описание: Шилкин, А. М. Правоприменительные особенности ответственности за коррупционные правонарушения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации / А. М. Шилкин // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2017. — Т. 2, вып. 2. — С. 34 — 38.

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 121

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code