Концепции формирования стандартов исполнения государственных функций и оказания услуг

С.А.Кожевникова, кандидат экономических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Сызранского филиала Самарского государственного экономического университета

В.А.Пономаренков, кандидат юридических наук, доцент, кафедра гражданского и арбитражного процесса Самарского государственного экономического университета

Аннотация: в статье выделяются стандарты результата (материальные стандарты) и стандарты процесса (процессуальные стандарты. К требованиям по содержанию материальных стандартов относят: время, место, режим, условия, информационный уровень, квалификационные характеристики исполнителей, права пользователей. Стандарт результата (материальный стандарт) может и должен устанавливать единые по всей территории страны нормативные требования к результату деятельности. Стандарты процесса (процессуальные стандарты), они же «стандарты исполнения государственных функций» содержат требования к общей процедуре взаимодействия субъектов процесса оказания публичных услуг, т.е. необходимые требования к качеству (порядку, содержанию и показателям) совершаемых действий и процедуре обеспечивающей эффективную деятельность в пределах компетенции уполномоченных лиц и организаций. Стандарты описывают лишь минимальные требования, которые необходимо выполнить организации, при этом не навязывают рамки единообразие в организации деятельности. Стандарты содержат элементы, которые необходимы для обеспечения системы управления государственной организацией, а не механизмы введения данных элементов в деятельность конкретной организации (структуры).

Ключевые слова: Правовые стандарты деятельности, административная реформа, стандарты исполнения государственных функций; стандарты оказания государственных услуг

 

Целью административной реформы в Российской Федерации яв- S ляется построение эффективно действующего государства, обеспечивающего своим гражданам максимально комфортные условия. При этом сочетаются правовая преемственность и новаторские правовые подходы к соотношению рыночных и государственных механизмов регулирования, внедряются новые о р формы взаимодействия государства и структур гражданского общества [1].

В этом административная реформа схожа с широко развернувшимся в иных странах движением по совершенствованию системы государственного управления на базе концепции «Нового государственного менеджмента» [2] и введения модели «сервисного государства». Основные положения данной концепции можно изложить следующим образом.

1. Государство рассматривается как определенный способ организации коллективной деятельности и решения общественных проблем. Общество первично, а власть и правительство, которым общество поручает исполнять
необходимые ему властные полномочия, — вторичны.

2. Применяемая модель «сервисного государства» позволяет реализовать принцип: «Правительство не для себя, правительство для народа». Все сферы влияния государственной деятельности (государственные функции) рассматриваются как оказание государственных публичных (властных) услуг по юу предоставлению общественных благ населению:
— защита от внешних вторжений;
— обеспечение законности и общественного порядка;
— защита права собственности;
— защита малоимущих граждан;
— поддержание необходимого уровня здравоохранения, образования, финансового регулирования, страхования, перераспределения пенсий;
— защита окружающей среды;
— осуществление макроэкономического регулирования;
— перераспределение активов;
— развитие рынка.

Государство, в лице государственных организаций, выступает как «производитель» оказываемых услуг. Получатели услуг (клиенты) — физические лица (государственные служащие — их разновидность); другие организации (министерства, агентства и службы, бизнес-организации, неправительственные организации); наконец, само государство.

3. Государство рассматривается как большая «бизнес-организация», к которой вполне применимы регуляторы рыночных механизмов, таких как конкуренция, использование тендерных процедур, контрактных отношений, дезагрегация, т. е. создание на базе государственных ведомств подразделений, в которых разделены интересы производства услуг и их предоставление гражданам и организациям, а также менеджмент, четкие стандарты деятельности и оказания услуг, измерители результатов и эффективности функционирования организации и ее подразделений.

Сами административно-управленческие процессы понимаются как бизнес-процессы. Такие же «квазирыночные» механизмы применяются к деятельности государственных структур, что делает процесс управления и оказания государственных услуг населению более эффективным.

4. Основное значение придается изменению стимулов в государственной сфере жизни общества, поскольку самые мощные из них создаются рынком, а наименьшие — в бюрократизированных учреждениях. Представление граждан в качестве клиентов делает осуществление деятельности адресной, усиливает социальную и правовую ответственность, расширяет сферы распределения ресурсов между субъектами государственного сектора хозяйствования, стимулирует развитие инноваций и распределения предлагаемых услуг и др.

5. Происходит формирование четких правовых и организационных стандартов деятельности (оказываемых услуг), системы оценки целей, результатов и эффективности функционирования подразделений, а также индикаторов успешности выполнения целей и задач.

Это движение имеет своей важнейшей целью повышение качества выполнения государственно-правовых функций, осуществляемых организациями государственного сектора функций и услуг, оказываемых населению.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» впервые нормативно предусмотрена функция по оказанию государственных услуг [3].

В Распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах» [4] массовые общественно значимые государственные услуги предложено рассматривать как услуги, непосредственно затрагивающие конституционные права и свободы граждан; предусмотрена разработка стандартов этих услуг.

Разработка и введение в практику функционирования государственных организаций «стандартов исполнения государственных функций» и «стандартов оказания услуг» выступает важным стимулом успешной реализации административной реформы. В связи с этим теоретико-правовое раскрытие сущностного содержания стандартов, а также четкое нормативно-отраслевое обеспечение механизмов их реализации, понятная регламентация установленных процедур, адекватная практика функционирования государственных организаций, есть самостоятельная стадия в работе по организации государственного управления в Российском государстве[5].

В современных условиях органы государственного управления способны к эффективному и качественному выполнению своих функций только при условии, если они нацелены на решение конкретной социально значимой цели. Эффективное выполнение социальных назначений данных органов невозможно без надлежащего выполнения функций, определяемых кругом стоящих перед ними задач.

Чтобы заставить государственные организации работать на свои обще- а государство может вводить законодательное требование обеспечения государственной организацией минимального стандарта исполнения государственных функций и оказания услуг, для того чтобы потребитель услуг был уверен в том, что получил услугу надлежащего качества.

По законам конкуренции выживают лишь те организационные системы, которые обеспечивают достойное качество управления процессами деятельности или выпускают достаточно качественную продукцию. Однако государственные организации, по сути, выступают как «искусственные монополии», созданные в соответствии с тем или иным политическим или административным решением. Процессы конкуренции и отбора здесь не работают. Поэтому у таких производителей услуг нет стимулов производить качественные услуги вообще, а у потребителей их продукции нет возможностей отказаться от таких услуг. Поскольку такое поведение монополиста с точки зрения максимизации общественного благосостояния неэффективно, у экономически обоснованной тенденции монополиста к снижению качества производимых благ (услуг) и исчезновению («схлопыванию») рынка таких услуг может противодействовать введение стандартов — законодательных требований к минимально допустимому уровню качества [6].

Чтобы заставить государственные организации работать на свои общества государство может вводить законодательное требование обеспечения государственной организацией минимального стандарта исполнения государственных функций и оказания услуг, для того чтобы потребитель услуг был уверен в том, что получил услугу надлежащего качества.

Еще одним направлением эффективного установления минимальных стандартов качества государственных услуг является механизм установления ответственности (взыскание действенных штрафов в пользу потребителя услуг, выплачиваемых из бюджета учреждения) недобросовестного поставщика государственных услуг. Действительно, потребитель (физическое или юридическое лицо), которому был нанесен ущерб (вред) в результате получения некачественных услуг, может потребовать компенсации понесенного ущерба (в том числе и через суд). Именно стандарты качества услуг позволяют установить причинно-следственную связь между свойствами реально оказанной услуги и последующим возникшим ущербом, снимают трудности и издержки доказательства вины ответчика.

При этом необходимо различать два основных типа возможного ущерба компенсируемый и некомпенсируемый.
Компенсируемый (восполнимый) ущерб может быть возмещен. В этом случае возложение на виновное лицо ответственности наступает только после того, как ущерб уже нанесен, при условии, что это не ухудшит положения потребителя некачественной услуги, но и создаст у предоставителя услуги стимул к тому, чтобы в будущем не совершать подобных действий.

Некомпенсируемый, т. е. невосполнимый ущерб не может быть возмещен полностью. При этом на лицо, допустившее нарушение, возлагается ответственность, которая не обеспечивает полной компенсации потерь пострадавшему.

В данных ситуациях наиболее предпочтительным для общества является введение системы «контроля качества» осуществления государственных функций и качества услуги до ее оказания, т. е. введение минимальных стандартов качества, гарантирующих отсутствие невосполнимых ущербов.

Содержания понятия «качество» включает в себя:

1) качество конечного продукта, производимого организацией. Выделяют такую категорию, как интеллектуальная продукция (средства), под которыми понимают определенный результат интеллектуальной деятельности (т. е. информацию, предназначенную для обеспечения жизнедеятельности других организаций). Она может выражаться в виде оказания государственных публичных услуг (например, консультационных услуг, услуг обеспечения безопасности и др.);

2) достижение целей эффективного управления организацией (учреждением): соблюдение общих принципов и методов ведения деятельности, методов взаимодействия с другими организациями и государством; взаимоотношения между работниками (служащими) внутри самой организации |7|.

Понятие «стандарт» включает в себя определенный типовой образец (шаблон, модель, эталон), которому должны соответствовать предметы, явления но размерам, форме, качеству или единую типовую форму организации деятельности.
B.Л. Тамбовцсв выделяет: стандарты результата (материальные стандарты) и стандарты процесса (процессуальные стандарты) [6].

Стандарты результата (материальные стандарты), они же стандарты оказания услуг, разрабатываются применительно к каждому типу результата деятельности на основе действующего законодательства. К требованиям но содержанию материальных стандартов относят: время, место, режим, условия, информационный уровень, квалификационные характеристики исполнителей, права пользователей. Стандарт результата (материальный стандарт) может и должен устанавливать единые но всей территории страны нормативные требования к результату деятельности.

Стандарты процесса (процессуальные стандарты), они же «стандарты исполнения государственных функций», содержат требования к общей процедуре взаимодействия субъектов процесса оказания публичных услуг, т. е. необходимые требования к качеству (порядку, содержанию и показателям) совершаемых действий и процедуре, обеспечивающей эффективную деятельность в пределах компетенции уполномоченных лиц и организаций.

Что же касается требований к процессу получения результата (стандарту процесса), то законодательное введение единых на всей территории страны требований представляется неконструктивным. Необходима децентрализация (локализация) процесса установления ряда требований к оказанию публичных услуг с учетом местных (территориальных, социально-культурных и иных) особенностей, их обязательное согласование с местным сообществом, а также постепенное совершенствование, увязанное с расширением возможностей финансирования постоянного улучшения материально-вещественных условий реализации стандарта.

Именно такая практика преобладает в странах, активно использующих идеологию стандартов в общественном администрировании. Такой подход, безусловно, оправдан, т. к. позволяет учитывать ресурсные ограничения: технологические, материально-технические (единство в помещениях, их оборудовании), финансовые, кадровые и другие в субъектах Российской Федерации, межрегиональные и внутрирегиональные различия, местные условия. Он обеспечивает реальные возможности учета указанного разнообразия, не дискредитирует саму идею стандарта.

Таким образом, стандарты описывают лишь минимальные требования, которые необходимо выполнить организации, при этом не навязывают рамки единообразия в организации деятельности. Стандарты содержат элементы, необходимые для обеспечения системы управления государственной организацией, а не механизмы введения данных элементов в деятельность конкретной организации (структуры).

Список литературы:

1. Административная реформа и субъектах Российской Федерации / иод ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Харбиевой. — М.: Контракт, 2008.
2. Чугунов, Л.В. Электронное правительство: эффективность политики внедрения информационно-коммуникационных технологий в государственное управление // Статьи-победители Всероссийского конкурсного отбора обзорно-аналитических статей по приоритетному направлению «Информационно-телекоммуникационные системы», 2008. URL: http://www.sci-innov.ru (дата обращения: 23.06.2016).
3. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. СПС «Консультант-Плюс».
4. О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2010 годах : распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. СПС « Консул ьтант-11л юс».
5. Нарышкин, С.Е. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. – 2006. – № 11. — С. 3-13
6. Тамбовцев, B.Л. Стандарты государственных услуг (экономическая теория и российские реформы) // Общественные науки и современность. — 2006. — № 4. – С. 5-20.
7. Рогожин, С.В. Теория организации: учебник для вузов / С.В.Рогожин, Т .В.Рогожина. — М.: Издательство «Экзамен», 2006. — 320 с.

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ.№ 4 2016

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 99

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code