ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ СОЦИАЛЬНО УЯЗВИМЫХ ДЕТЕЙ — НЕОТЪЕМЛЕМАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

А.О.Иншакова, доктор юридических наук, профессор, Н.В. Кагальницкова, кандидат юридических наук, доцент

Введение: обеспечение жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, является важнейшим элементом, составляющим комплекс мероприятий, необходимых для полноценного осуществления государством своей социальной функции. С учетом данного тезиса и в обоснование его авторами в работе поставлена цель: проанализировать эффективность установленных федеральным и региональным законодательством правовых механизмов и средств защиты данных прав. Методы: методологическую основу данного исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых особое значение имеют метод системности, метод анализа и сравнительно-правовой метод. Результаты: обоснованная в работе авторская позиция опирается на общефедеральное законодательство и законодательство Волгоградского региона. Проведен тщательный анализ проблем и недостатков правового регулирования одной из самых важных социальных сфер жизнедеятельности здорового общества — обеспечения жильем детей, оставшихся без попечения родителей. Аргументируется необходимость закрепления на федеральном уровне положений об определении места жительства детей, оставшихся без попечения родителей, с целью постановки их на учет. Рассматриваются существующие правовые методы и средства, направленные на решение проблем, связанных с необходимостью обеспечения детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также предоставлением субсидий таким детям с целью приобретения ими необходимого набора мебели, оплаты коммунальных услуг и т. д. Поиск пробелов и недостаточно проработанных нормативных положений в исследуемой сфере направлен на выработку конкретных предложений и рекомендаций, способствующих лучшей социализации в обществе детей, оставшихся без попечения родителей, посредством решения их жилищных проблем. Выводы: в результате исследования проведен анализ законодательно установленного порядка обеспечения детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенным жильем, в том числе и в Волгоградском регионе. Предложены пути преодоления выявленных законодательных недостатков. Обоснована необходимость совершенствования конкретных положений законодательства в области защиты жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, в контексте необходимости реализации закрепленной в ст. 7 Конституции РФ социальной обязанности государства по обеспечению и поддержке семьи, материнства, отцовства и детства.

Ключевые слова: дети, оставшиеся без попечения родителей, органы опеки и попечительства, благоустроенное жилье, специализированный жилищный фонд, расторжение договора найма жилья в специализированном жилищном фонде, субсидия, место жительства несовершеннолетнего.

Введение
В любом обществе, даже самом высокоразвитом, могут возникать ситуации, обусловленные как объективными, так и субъективными факторами, когда несовершеннолетние дети остаются без попечения родителей. В соответствии с СК РФ такого несовершеннолетнего, как правило, помещают в социальные учреждения (школы-интернаты, детские дома, дома ребенка), передают в приемные семьи и организации профессионального образования. После окончания социальных учреждений обычно следует служба в Вооруженных силах РФ или поступление в образовательную организацию. Однако возможно и неблагоприятное развитие событий. Неправильно выстроенная несовершеннолетним траектория жизненного пути нередко приводит его в места лишения свободы. Но во всех вышеперечисленных случаях речь идет лишь о временном пребывании там лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а значит, проблема отсутствия места жительства становится неизбежной [6]. Решение проблемы отсутствия у ребенка закрепленного за ним жилья государство должно взять на себя, что является, по мнению авторов, ведущим направлением его социальной политики. Право на жилище является одним из важнейших социально-экономических прав граждан России [10, с. 32], а само жилищное право… имеет целью реализацию государством своей социальной функции [3, с. 9].

Порядок обеспечения социальным жильем детей, оставшихся без попечения родителей

В настоящее время законодатель разработал прозрачный механизм финансирования мероприятий по обеспечению жильем детей, оставшихся без попечения родителей [9]. Бюджеты субъектов РФ в обязательном порядке отдельной строкой должны предусматривать бюджетные ассигнования для выполнения данных обязательств.

Сущностные составляющие механизма обеспечения детей, оставшихся без попечения родителей, в настоящее время определены на уровне федерального законодательства [8]. Также четко обозначены и законодательные полномочия субъектов РФ в данной области, что позволяет исключить возможные злоупотребления на местах.

В Волгоградской области принят пакет документов, регулирующих предоставление жилых помещений данной категории граждан.

В соответствии с Законом Волгоградской области от 5 февраля 2013 г. N° 5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области» законные представители обязаны после достижения указанной категории детей возраста 14 лет предоставить заявление в орган опеки и попечительства о предоставлении благоустроенного жилья. Заявление подается по месту жительства несовершеннолетнего. Надо сказать, что законодатель не уточняет критерии определения места жительства несовершеннолетнего, что влечет за собой некоторые трудности, особенно в тех случаях, когда несовершеннолетний имел одно место жительства, а после определения формы его устройства оно было изменено.

Представляется, что, следуя общим правилам об определении места жительства несовершеннолетнего, для целей постановки на учет нуждающихся в жилье в качестве такового должно признаваться место постоянного или преимущественного проживания несовершеннолетнего в соответствии с последней избранной формой устройства, без связи с регистрацией по месту жительства. Если несовершеннолетнего передали под попечительство в возрасте старше 14 лет и его место жительства в связи с этим было изменено, то, полагаем, необходимо предоставить выбор несовершеннолетнему места постановки на учет исходя из сохранения возможных родственных и иных связей. Контроль за подачей такого заявления возлагается на органы опеки и попечительства, которые в случае его отсутствия имеют право самостоятельно включить несовершеннолетнего в список лиц, имеющих право на благоустроенное жилье. Если заявление не было подано, то по окончании попечительства граждане имеют право самостоятельно подать заявление о постановке их на учет в качестве нуждающихся в жилье.

Все лица принимаются на учет в порядке календарной очередности. Но дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на внеочередное получение социального жилья. Таким образом, для них существует отдельная очередь. Закон № 159-ФЗ в настоящее время четко закрепил, что право на получение жилого помещения сохраняется до фактического обеспечения жильем, на что неоднократно было указано правоприменительной практикой [4].

Право на получение жилья у детей, оставшихся без попечения родителей, возникает с момента получения ими полной дееспособности по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. При этом обязанность государства обеспечить данных лиц жильем возникает с момента окончания их временного пребывания в социальных, образовательных и иных учреждениях, а также службы в Вооруженных силах РФ. Если у муниципального образования отсутствует необходимое жилье, то должно быть предоставлено временное жилье из специализированного маневренного жилищного фонда [2]. К сожалению, законодатель не устанавливает безусловную обязанность по предоставлению временного жилья, а связывает ее выполнение также с очередностью по предоставлению маневренного жилья [6]. Представляется, что, выполняя свою социальную функцию, государство (субъекты РФ) должно на данный период заключать договоры найма жилых помещений из фонда жилья социального использования (коммерческого найма) в пользу третьего лица. В противном случае социальная функция государства превращается в фикцию и носит декларативный характер.

В настоящее время федеральным законодательством закреплено, что жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их постановки на учет в качестве нуждающихся в черте соответствующего населенного пункта [7]. В соответствии с региональным законодательством в случае невозможности предоставления гражданину жилого помещения по месту его жительства в границах соответствующего населенного пункта с согласия гражданина ему предоставляется жилое помещение в другом населенном пункте в границах Волгоградской области. По желанию гражданина жилое помещение может быть предоставлено ему по месту осуществления трудовой деятельности в пределах Волгоградской области [2].

Обязательным условием предоставления жилого помещения должна быть его благоустроенность применительно к данному населенному пункту. Жилое помещение предоставляется общей площадью на одного человека в размере 18 кв. м общей площади. Федеральное законодательство, как и региональное законодательство Волгоградской области, не уточняет вопрос о возможности увеличения площади жилья с учетом количества членов семьи гражданина. Полагаем, что в данном случае должны действовать общие правила о предоставлении жилых помещений нуждающимся гражданам и размер жилой площади должен определяться с учетом количества членов семьи. Такой подход согласуется с неоднократно озвученной и подтвержденной позицией судебной практики [5]. Также, на наш взгляд, необходимо учитывать и общие правила о невозможности заселения одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, а также о предоставлении комнат в коммунальных квартирах только с согласия нанимателей или в случаях, прямо предусмотренных законом.

Данное жилое помещение предоставляется по срочному договору социального найма сроком на пять лет из специализированного жилищного фонда. В течение данного срока орган опеки и попечительства осуществляет контроль за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, обеспечением их надлежащего санитарного и технического состояния. Порядок осуществления контроля определяется региональным законодательством. Считаем необходимым установить единообразные правила осуществления контроля на федеральном уровне, обозначив, в частности, периодичность проведения проверок и основания внеплановых проверок.

По окончании пятилетнего срока орган опеки обследует жилое помещение, беседует с соседями, запрашивает информацию у правоохранительных органов и в случае выявления «обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания указанным категориям граждан содействия в преодолении трудной жизненной ситуации» готовит заключение о продлении договора найма сроком еще на пять лет. К таким обстоятельствам в соответствии с законодательством Волгоградской области относятся: «а) неудовлетворительная адаптация нанимателя к самостоятельной жизни, в том числе отсутствие постоянного заработка, иного дохода в связи с незанятостью трудовой деятельностью, наличие отрицательной социальной среды, совершение правонарушений и антиобщественных действий; б) длительная болезнь, инвалидность, препятствующие добросовестному исполнению обязанностей нанимателя, в том числе в связи с нахождением в лечебном или реабилитационном учреждении» [2]. Если вышеуказанные обстоятельства не выявлены, жилое помещение исключается из специализированного жилищного фонда и в отношении его заключается договор социального найма.

Как в федеральном, так и региональном законодательстве отсутствуют директивы относительно возможности установления повторного пятилетнего срока в случаях, когда ситуация не поменялась к лучшему, а, возможно, еще и ухудшилась. В соответствии со ст. 103 ЖК РФ данная категория граждан подлежит выселению из жилого помещения только с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения, которое находится в черте населенного пункта. Законодатель, в том числе и региональный, не дает ответа на вопрос: из какого фонда должно быть предоставлено данное благоустроенное жилье? Для решения этого вопроса можно использовать предусмотренные законодателем основания для расторжения договора социального найма по аналогии закона (п. 4 ст. 83 ЖК РФ) с учетом всех гарантий, предоставленных законодателем данной категории граждан. В остальных случаях выселение возможно только с предоставлением благоустроенного жилья путем заключения договора социального найма [1]. Для реализации данных положений, безусловно, потребуются коррективы соответствующих положений ЖК РФ.

Выводы
Анализ законодательно установленного порядка обеспечения детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенным жильем, в том числе и Волгоградского региона, позволяет говорить как о положительных, так и отрицательных его характеристиках. Так, в частности, считаем положительным закрепление на федеральном уровне обязанности субъектов РФ иметь специальную статью в бюджете относительно обеспечения жильем данной категории граждан; установление на федеральном уровне основных положений по порядку обеспечения жильем детей-сирот; обязательность государственного учета специализированного жилья, выделяемого детям, оставшимся без попечения родителей. В то же время к негативным моментам следует отнести те обстоятельства, что законодателем не определен размер средств, которые выделяются в бюджете; не определен срок использования жилья маневренного фонда; отсутствует определенность относительно административной ответственности за предоставление сиротам жилого помещения, непригодного для проживания, а также за несоблюдение порядка предоставления жилья. Рекомендуется на уровне федерального законодательства решить вопрос об освобождении от платы за жилое помещение и/или коммунальные услуги или установлении льгот (субсидий), а также о комплектовании жилого помещения необходимым набором мебели. Совершенствование правового регулирования в области защиты жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, в указанном направлении будет являться прямой реализацией закрепленной в ст. 7 Конституции РФ социальной обязанности государства по обеспечению государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 188-ФЗ : (ред. от 6 июля 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2005. — 3 янв. — № 1 (ч. 1). — Ст. 14.
2. Закон Волгоградской области «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области» от 5 февр. 2013 г. № 5-ОД : (ред. от 11 мая 2016 г.) // Волгоградская правда. — 2013. — 8 февр. (№ 23).
3. Иншакова, А. О. Жилищное право в доктрине, национальной правовой и законодательной системе / А. О. Иншакова, Н. В. Кагальницкова // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5, Юриспруденция. — 2016. — № 3 (32).- С. 9-15.
4. Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями : (утв. Президиумом Верхов. Суда РФ 20 нояб. 2013 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2014. — № 3.
5. Определение Верховного Суда РФ от 11 мая 2011 г. № 43-Г11-9. — Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Постановление Правительства Волгоградской области «О мерах по реализации Закона Волгоградской области от 05 февраля 2013 г. № 5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области»» от 19 марта 2013 г. № 109-п : (ред. от 22 апр. 2015 г.) // Волгоградская правда. — 2013. — 27 марта (№ 53).
7. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» от 17 июля 1995 г. № 713 : (ред. от 5 февр. 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. — 1995. — 24 июля. — № 30. — Ст. 2939.
8. Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21 дек. 1996 г. № 159-ФЗ : (ред. от 3 июля 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — 23 дек. — № 52. — Ст. 5880.
9. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1999. — 18 окт. — № 42. — Ст. 5005.
10. Филиппов, П. М. Принципы социальности жилищного права / П. М. Филиппов, О. А. Ковалева // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5, Юриспруденция. — 2016. — № 3 (32). — С. 31-37.

Вестник ВолГУ. Правовая парадигма. 2017. Т. 16. № 1

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code