РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В ОБЛАСТИ ГЕННО-ИНЖЕНЕРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Н.В.Богатырева

В статье анализируются сущность и назначение разрешительной системы; рассматриваются понятие и формы административного разрешения. Формулируется определение разрешительной системы в области генно-инженерной деятельности, элементами которой являются лицензирование, регистрация и сертификация.

Ключевые слова: разрешительная система, разрешение, генно-инженерная деятельность, административно-правовое регулирование, лицензирование, регистрация.

 

Разрешение наряду с дозволением и запретом служит одним из методов, используемых в административном праве1. Как отмечает Ю.К. Валяев, «разрешительный способ является самостоятельным способом правового регулирования, занимающим промежуточное положение между дозволениями и запретами, и охватывает совокупность конкретных способов регулятивного воздействия публичной власти на общественные отношения»2.
В советское время данный метод получил широкое применение, посредством выдачи разрешений регулировались производство и оборот оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов, порядок открытия и функционирования полиграфических предприятий и др.3 Так, М.И. Еропкин определял разрешительную систему как совокупность правил, регламентирующих порядок производства, приобретения, пользования, хранения, сбыта и перевозки отдельных предметов и веществ, а также порядок открытия и функционирования некоторых предприятий4. Н.М. Жаворонков, давая схожее определение, уточнял критерий определения таких предметов и веществ — вследствие бесконтрольного пользования таковыми возможно нанесение вреда государству или личной безопасности граждан5.

Изменение политического строя и экономической ситуации привнесло значительные изменения в институт разрешительной деятельности. Термин «лицензионно-разрешительная система» стал активно использоваться в связи с развитием законодательства о лицензировании и расширением числа лицензируемых видов деятельности, включающих частную охранную и детективную деятельность, лицензирование которых осуществляет МВД России. Разрешительная система между тем включает в себя и иные однородные формы, характеризующиеся общностью осуществляемых действий и наступающих правовых последствий: среди них можно назвать, например, регистрацию, аттестацию, аккредитацию, предоставление допуска. Однако в системе органов внутренних дел закрепилось использование термина «лицензионно-разрешительная систе- ма»6, причем в ряде случаев она трактуется в узком понимании, характерном для советского периода7.

Также термин «разрешительная система» используется в широком понимании (Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.Ф. Ноздрачев, Н.В. Субанова, Д.В. Осинцев, Ю.Н. Мильшин и др.). Так, Д.В. Осинцев пишет о разрешительной системе как об особом виде государственно-управленческих отношений, «содержанием которых является санкционирование, официальное признание допуска субъектов в сферы деятельности, где требуется профессиональное выполнение разнообразных квалификационных и административных требований во избежание а негативных последствий; она является формой предварительного контроля за о законностью приобретения специальной правоспособности субъекта разрешительной системы»8.

В последнее время авторы отдельно фиксируют внимание на том, что данные а термины («лицензионно-разрешительная система» и «разрешительная система») нельзя рассматривать как равнозначные и употреблять как тождественные. В основе данного тезиса лежит представление о том, что лицензия — это один из видов разрешений9, в связи с чем сама формулировка «лицензионно- разрешительная система», используемая для описания совокупности отношений по выдаче разрешений различных видов и наименований, содержит в себе логическую ошибку и не является корректной10. Как пишет Н.В. Субанова, в настоящее время существует «необходимость четкого разграничения форм разрешительной деятельности как однородного по своему характеру и правовым последствиям комплекса действий наделенных властными полномочиями субъектов (участников разрешительной системы) по предоставлению разрешений и ) (или) контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы»11, а смешение в термине «лицензионно-разрешительная деятельность» общего и частного не отвечает названным целям.

Причиной для разногласий служит отсутствие в законодательстве четко выраженного разграничения понятий «разрешение» и «лицензия», что не позволяет однозначно ответить на вопрос об их соотношении. При этом представление о том, что разрешение представляет собой собирательное понятие и определяет родовую принадлежность лицензии, которая является частью по отношению к целому12, наиболее соответствует действующему законодательству и поддерживается большинством ученых. Если же разрешение и лицензия соотносятся как родовое и видовое понятия, то логичен и вывод о том, что аналогично соотносятся и понятия «разрешительная система» и «система лицензирования»13.

Согласно определению, введенному Д.Н. Бахрахом, разрешительная система — это урегулированная правом совокупность общественных отношений между органами исполнительной власти, с одной стороны, физическими и юридическими лицами, с другой стороны, возникающих в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности14. Следует согласиться с высказанным Н.В. Субановой дополнением к указанному определению, связанным с тем, что надзорные мероприятия могут иметь и предварительный характер. Ею предложено следующее определение разрешительной системы — это урегулированная нормами права совокупность общественных отношений между наделенными властными полномочиями субъектами (властными участниками разрешительной системы), с одной стороны, физическими и юридическими лицами (невластными участниками разрешительной системы) — с другой, возникающих в связи с предоставлением разрешений на осуществление деятельности (действий) и (или) контролем (надзором) за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства15. Ю.Н. Миль- шин также справедливо отмечает, что для разрешительной системы характерно наличие «не надзорной, а контрольно-надзорной деятельности, поскольку она соединяет черты государственного контроля и государственного надзора»16.

Как указывает А.Ф. Ноздрачев, разрешительной регламентации подвергается полезная, позитивная для общества и государства деятельность, которая может осуществляться только при условии соблюдения установленных в ее отношении специальных правил и требований, что предопределяет необходимость установления таковых, а также проверки их соблюдения в целях исключения причинения вреда безопасности общества, государства и личности17. В связи с этим функционирование разрешительной системы взаимосвязано с осуществлением государственного контроля и надзора и является одной из форм его реализации, что следует и из положений российского законодательства18.

На основании вышесказанного можно говорить о том, что в области генно- инженерной деятельности (далее — ГИД), оцениваемой государством как потенциально опасной в связи с присущим ей рискогенным характером и относительной неизученностью долгосрочных последствий внедрения ГМО в хозяйственный оборот для человека и окружающей среды, разрешительная система обеспечивает контроль и надзор со стороны государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти за деятельностью, связанной с применением методов генной инженерии, выпуском ГМО в окружающую среду, оборотом ГМ- продукции, посредством предоставления специальных разрешений на ведение такой деятельности, использование соответствующих объектов. Разрешительная система в области ГИД как системное явление, будучи совокупностью взаимосвязанных элементов19, в свою очередь представляет собой элемент более широкого системного образования — системы административно-правового регулирования в области ГИД.

Согласно толковому словарю «разрешение» — это право на совершение чего- нибудь, а также документ, удостоверяющий это20. Разрешение оформляет юридически властное волеизъявление уполномоченного органа исполнительной власти, адресованное юридическому или физическому лицу — соискателю разрешения и направленное на возникновение, изменение или прекращение правовых последствий осуществления определенной деятельности (действий) или использования определенных объектов21, и может быть выражено в различных формах22. В целом среди исследователей на настоящий момент не сложилось единого мнения относительно полного перечня форм разрешительной деятельности и видов разрешений, что предопределяет необходимость дальнейшего исследования данного вопроса на основе действующего законодательства.

В области ГИД формами разрешительной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и соответствующими им видами выдаваемых разрешений являются:
1) лицензирование в отношении деятельности в области использования ГМО III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах (итогом которого является выдача лицензии либо отказ от выдачи лицензии);
2) регистрация в отношении генно-инженерно-модифицированных организмов (далее — ГМО), предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы (далее — ГМ-продукция) (ведется регистрационный учет и выдается свидетельство о регистрации);
3) сертификация в отношении ГМ-продукции, подлежащей обязательной сертификации (выдается сертификат о соответствии).

В ситуации отсутствия единой доктринальной и легальной классификации и разрешений, выдаваемых органами исполнительной власти, указанные виды а традиционно выделяются в числе прочих, причем лицензированию уделяется о особое внимание.

На основе анализа теоретических исследований и действующего законодательства можно сформулировать следующее определение разрешительной а системы в области ГИД — это урегулированная нормами права совокупность общественных отношений между органами исполнительной власти с одной стороны и физическими и юридическими лицами с другой стороны, возникающих в связи с проведением лицензирования деятельности в области ГИД, государственной регистрацией ГМО, предназначенных для выпуска в окружающую среду, ГМ-продукции и обязательной сертификацией ГМ-продукции, посредством а предоставления специальных разрешений на ведение такой деятельности, использование соответствующих объектов и (или) контролем и надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности в целях обеспечения безопасных и благоприятных условий для проживания человека, охраны его здоровья, охраны окружающей среды и сохранения биологического ) разнообразия.

1 См.: Мильшин Ю.Н. Содержание разрешительного метода административно-правового регулирования // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства. Воронеж, 2013. Вып. 8. С. 104–108.
2 Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.
3 См.: Субанова Н.В. Публичная разрешительная деятельность в России: историко-правовой аспект // История государства и права. 2012. № 5. С. 18–21.

4 См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 107.
5 См.: Жаворонков Н.М. Осуществление разрешительной системы. М., 1973. С. 3.
6 См.: Агафонов С.И. Административные процедуры и их роль в обеспечении лицензионно- разрешительной системы органами внутренних дел // Современное право. 2007. № 4. С. 67-68.
7 См.: Амельчаков И.Ф., Белорусов В.Б. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел. Тамбов, 2003. С. 5.
8 Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург,1995. С. 5.
9 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 3-е изд. М., 2007. С. 452; Бахрах Д.Н. Глава 20: Разрешительная система в Российской Федерации // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах — участниках содружества независимых государств: материалы Международной дистанционной научно- практической конференции: в 2 т. М., 2008. Вып. 4, т. 1. С. 145-158; Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. № 2; Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 15 и др.
10 См.: Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 53.
11 Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 26.
12 См.: Мильшин Ю.Н. Содержание разрешительного метода административно-правового регулирования. С. 107.
13 См.: Шохин Д.В. Указ. раб. С. 15.
14 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. раб. С. 451.
15 См.: Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 46-47.
16 См.: Мильшин Ю.Н. Понятие и особенности разрешительной системы // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: материалы Международной научно- практической конференции, посвященной 70-летию заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора И.И. Веремеенко. М., 2008. С. 86.
17 Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия. С. 53.
18 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 22 июня 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945.
19 См.: Садовский В.Н. Основания общей теории систем. Логико-методологический анализ / отв. ред. А.И. Уемов. М., 1974. С. 18.
20 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. 7-е изд. М., 1968. С. 645.
21 См.: Алехин А.П., КармолицкийА.А., Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2001. С. 377.
22 Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. С. 26; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. раб. С. 452-453; Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. № 2.

Вестник Саратовской государственной юридической академии № 1(108), 2016

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code