ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УРОВНЕЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ

Н.В. Галицкая

В статье рассматриваются законодательно установленные уровни обеспечения безопасности в России. Исследуются нормативные источники и позиции ученых в этой сфере; обозначаются проблемы, связанные с деятельностью различных органов власти в области обеспечения защиты населения и территорий от угроз природного и техногенного характера.

Ключевые слова: уровни безопасности, государственное управление, административное воздействие, органы исполнительной власти, угрозы природного и техногенного характера, права и свободы граждан.

 

Обеспечение безопасности населения от природных, техногенных и иных угроз, являющееся одной из основных функций Российского государства, требует соблюдения иерархичности при реализации широкого спектра мероприятий, направленных на поддержание надлежащей защищенности всех, предусмотренных Конституцией РФ прав и свобод граждан. Согласно традиционному разделению полномочий органов исполнительной власти, установленному нормативными актами в соответствии с территориальным делением нашей страны, выделяются федеральный, региональный и местный уровни безопасности. При этом, исследуя положения Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1, можно сделать вывод о наличии строгой субординации в определении компетенции федерального центра, связанной с ликвидацией инцидентов, аварий и катастроф (ст. 8-10, 12,13), органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 11), а также органов муниципального управления (ч. 2 ст. 11). Рассматриваемый Закон свидетельствует о существовании еще одного уровня обеспечения безопасности — локального (объектового), который, исходя из обязанности юридических лиц осуществлять определенные мероприятия в области защиты граждан от природных и техногенных угроз (ст. 14), некоторые авторы признают организационно обособленным и, следовательно, самостоятельным в системе обеспечения безопасности2.

Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций3 устанавливает системный подход к определению субординации в решении общего спектра вопросов, связанных с защитой населения. В п. 3 отражено, что Единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. Из этого положения вытекает, что комплекс мер, направленных на предотвращение несчастных случаев, предполагает существование межрегионального уровня. В п. 5 указанного Положения закреплено, что в пределах соответствующего федерального округа (межрегиональный уровень) функции и задачи по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественными объединениями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляет в установленном порядке полномочный
представитель Президента РФ в федеральном округе.

Подвергая критике законодательное закрепление этого уровня безопасности,
Н.Г. Жаворонкова высказывается о том, что при подобном подходе допускается
необоснованное дробление обозначенных в законодательстве систем (подсистем) обеспечения безопасности путем создания внесистемных образований, функционирующих на иррациональных для стабильных систем принципах, которые  могут не согласовываться с установленными уровнями защиты. Если следовать логике законодателя, то в данном случае возможно дальнейшее формирование таких уровней, как межмуниципальный и межобъектовый, а это, в свою очередь, не соответствует конституционным положениям, связанным с территориальным делением Российской Федерации и вытекающим из них функциональным разделением деятельности органов исполнительной власти, направленной на ликвидацию общих и частных угроз4.

Исследуя организационные особенности межрегионального уровня безопасности, Р.Б. Гладких указывает на отсутствие особой группы постоянно действующих специализированных органов, которые имеют обособленные и ярко очерченные функции обеспечения безопасности на этом уровне. Здесь в качестве субъектов управления законодатель обозначил территориальные органы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий), которые в данном случае будут осуществлять свои полномочия исключительно на началах координации и взаимного сотрудничества.

При этом подобные полномочия территориальные образования МЧС России реализует в совокупности с другими, имеющими прямое действие на подведомственной им территории. Рассматривая координацию в системе обеспечения защиты прав и интересов граждан от совокупности различного рода угроз, исследователь отмечает, что она неизменно присуща всем органам, задействованным в рассматриваемой нами сфере, поэтому не может выступать в качестве отличительной особенности, принципиально обособляющей какую-либо группу органов в системе предупреждения и защиты населения от негативного воздействия природных и техногенных факторов5. Соглашаясь с данной позицией, отметим, что межрегиональный уровень безопасности и его обеспечение представляют собой по сути применение на практике усилий и средств заинтересованных ведомств и организаций субъектов Федерации, руководить которыми могут представители федерального центра с привлечением дополнительных сил, которые отсутствуют в регионах.

Однако совокупность организационных механизмов, которые будут применены федеральными и региональными органами власти при ликвидации чрезвычайных ситуаций, имевших место как на территории одного субъекта Федерации, так и на приграничных территориях, нельзя признать в качестве целостного компонента, который может быть положен в основу характеристики межрегионального уровня обеспечения безопасности, поскольку он неизбежно будет являться суммой органов управления, а также сил и средств, которыми располагают компетентные структуры субъектов Федерации, а также органы федерального обеспечения безопасности личности, общества и государства. Поэтому, по нашему мнению, закрепление в Положении о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций межрегионального уровня защиты населения от всей совокупности вредоносных факторов нельзя и признать логичным и концептуально обоснованным.

Рассматривая законодательно закрепленные компоненты, которые могут быть заложены в понятие уровня безопасности и составлять основу их разграничения, укажем, что в их качестве будут неизменно выступать специально уполномоченные в решении этих вопросов органы исполнительной власти и организации, а также силы и средства, которыми они располагают в целях ликвидации природных, техногенных и иных угроз.

Если же диалектическое толкование основных нормативных актов по исследуемому вопросу позволяет отчетливо выделить основные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, участвующие в предупреждении и ликвидации общеопасных угроз, то такая о дефиниция, как «силы и средства обеспечения безопасности», не нашла своего К однозначного выражения в отечественном законодательстве.

Применительно к рассматриваемым аспектам Федеральный конституционный закон от 30 мая 1 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»6 в ст. 16, 17 определяет, что для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам 6 гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В исключительных случаях на основании Указа Президента РФ в дополнение к силам и средствам, указанным в ст. 16 названного Закона, для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации, используются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации.

Анализируя эти положения, С.Н. Братановский рассматривает силы и средства указанных органов через призму реализации ими общих и специальных прав и обязанностей, необходимых для выполнения первоочередных задач в области защиты прав и интересов личности, общества и государства7. Однако, рассматривать функции этих органов в качестве сил и средств обеспечения безопасности, с нашей позиции, было бы неверно, поскольку в единую систему противодействия негативным проявлениям природной и техногенной среды данные государственные образования включаются исключительно благодаря очерченной в соответствующих нормативных актах компетенции, которую они реализуют для публичной защиты отмеченных интересов.

Следует подчеркнуть, что Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»8, являющийся основополагающим нормативным актом, регламентирующим государственное управление в области обеспечения безопасности, не содержит указания на применение каких-либо сил и средств противодействия различным угрозам жизнедеятельности. Примечательно, что в ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»9 система обеспечения пожарной безопасности характеризуется как совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.

При этом основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством РФ. На наш взгляд, данная юридическая трактовка не только не вносит ясности в определение рассматриваемой категории, а наоборот, чрезмерно ее усложняет и выдвигает дополнительные вопросы 1 относительно того, как и в каком порядке происходит функциональное соотношение сил и средств, отмеченных мер и основных элементов этой системы, в качестве которых выступают органы публичного администрирования в данной сфере, а также граждане и организации.

Более конкретные и поддающиеся анализу, с точки зрения практической реализации мероприятий в области публичной защиты населения от природных, техногенных и иных угроз, юридические дефиниции содержатся в п. 6 « Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года10. Данный нормативный акт выводит два следующих понятия. Силы обеспечения национальной безопасности — это Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства РФ.

Средства обеспечения национальной безопасности — технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению. В п. 7 Стратегии подчеркивается, что силы и средства обеспечения национальной безопасности сосредоточивают свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности.

Вместе с тем, несмотря на определенную ясность, вносимую Стратегией в характеристику отличительных признаков как сил, так и средств обеспечения публичной безопасности, а также их разграничение, приведенные ее положения не соотносятся с п. 14 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в которых прослеживается необоснованное их смешение.

Так, согласно этому нормативному акту в состав сил и средств каждого уровня единой системы входят силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации. Основу сил постоянной готовности составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования, оснащенные специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток.

В данном контексте отметим, что уровень обеспечения безопасности как структурно и функционально обособленная совокупность органов управления, а также сил и средств обеспечения защиты граждан и ликвидации различных угроз предполагает строгую субординацию в задействовании имеющихся в распоряжении соответствующих руководителей определенных объектов.

Отметим, что, помимо указанных федерального, регионального, местного и объектового уровней обеспечения безопасности, в отечественном законодательстве параллельно разработан несколько иной подход, который позволяет рассмотреть содержание данной категории с других позиций. Так, Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»11 в п. 13 ст. 1 определяет, что уровень безопасности — это степень защищенности транспортного комплекса, соответствующая степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства. В ст. 7 Закона отражено, что в целях принятия мер по обеспечению транспортной безопасности устанавливаются различные уровни безопасности в транспортном комплексе. Перечень уровней безопасности и порядок их объявления при изменении степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса устанавливаются Правительством РФ12. Эта норма по сути предполагает введение градации объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в зависимости от их уязвимости. Причем ч. 1 указанной статьи предоставляет организациям, осуществляющим транспортную деятельность, возможность устанавливать различные уровни транспортной безопасности, в то время как Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их 6 объявления (установления)» содержит исчерпывающий перечень, включающий в себя три уровня безопасности.

Таким образом, императивная норма закона превращается в диспозитивную: с одной стороны, устанавливается обязательность общегосударственных уровней безопасности, с другой, государством предоставляется возможность субъектам транспортной инфраструктуры устанавливать собственную уровневую систему вверенных им объектов.

Е.А. Бевзюк отмечает, что система обеспечения транспортной безопасности формируется для предотвращения потенциальной опасности, когда «прямая угроза» отсутствует. Эта потенциальная опасность определяется термином «угроза». Последняя, в свою очередь, детерминируется существованием или появлением источника потенциальной опасности. Например, практически любое транспортное средство является потенциальным источником опасности, поскольку его функционирование представляет собой постоянную потенциальную угрозу жизни и здоровью людей, которая может быть определена как «постоянная техногенная угроза»13.

В специальной литературе указывается, что главным и трудно предсказуемым источником опасности является противоправная террористическая и криминальная деятельность отдельных людей, террористических или преступных групп и сообществ, а в некоторых случаях и государств, порождающая «террористические и криминальные угрозы». Большинство систем обеспечения безопасности создается для противодействия именно террористическим и криминальным угрозам. К ним относятся и системы обеспечения транспортной безопасности. Для более глубокого представления смысла термина «угроза» важно определить форму его детерминации, т.е. вид причинно-следственной связи с источником потенциальной опасности и с объектом угроз. Всякий источник потенциальной опасности объективно порождает спектр угроз для каждого конкретного объекта. Например, нападение группы террористов на аэропорт создает угрозы всем критическим элементам его инфраструктуры и жизни людей14.

В п. 1 указанного Постановления Правительства РФ определяется отнесение объекта к тому или иному уровню безопасности в зависимости от наличия угрозы его безопасности и ее реальности и дается следующая характеристика этих уровней:

уровень № 1 — степень защищенности транспортного комплекса от потенциальных угроз, заключающихся в наличии совокупности вероятных условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса;

уровень № 2 — степень защищенности транспортного комплекса от непосредственных угроз, заключающихся в наличии совокупности конкретных условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства ° в деятельность транспортного комплекса;

уровень № 3 — степень защищенности транспортного комплекса от прямых угроз, заключающихся в наличии совокупности условий и факторов, создавших опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.

Таким образом, законодателем угроза воспринимается в качестве фактора, имеющего непосредственное и прямое действие, однако применительно к транспортному комплексу данные критерии разграничения указанных категорий нормативно не установлены. В каких случаях угроза воспринимается как непосредственная, а в каких как прямая, определяется непосредственно самим субъектом транспортной инфраструктуры.

Прямой представляется угроза в случае совершения ряда действий либо отказа от совершения обязательных действий, последствиями которых являются нарушение нормального функционирования объектов транспортного комплекса. Например, в качестве прямой угрозы можно рассматривать покушение на террористический акт. В качестве непосредственной угрозы в данном случае будет выступать приготовление к террористическому акту15.

Исходя из смысла анализируемой нормы, каждый последующий уровень безопасности объекта предполагает возрастание угрозы его безопасности. Так, первый уровень предполагает угрозы в виде риска аварийности и иной потенциальной опасности. Поскольку объекты транспортного комплекса выступают источниками повышенной опасности, в отношении них всегда существует определенная степень опасности, которая является объективной. Последующие уровни предполагают совершение противоправных действий, направленных на создание угрозы деятельности объекта транспортной инфраструктуры, причем данная угроза должна осознаваться субъектом транспортной инфраструктуры, восприниматься им как реальная.

По смыслу указанного Постановления Правительства РФ угрозы представляют собой совокупность условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса. Уровни безопасности могут устанавливаться как в отношении одного конкретного объекта, так и в отношении группы объектов. В п. 2 установлено, что уровень безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств № 1 действует постоянно, если не объявлен иной уровень безопасности. Кроме того, уровни безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств № 2 и 3 объявляются (устанавливаются) и отменяются субъектами транспортной инфраструктуры на основании: решения руководителей образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»16 Федерального оперативного штаба, оперативных штабов в субъектах РФ либо и Министра транспорта РФ (уполномоченных ими должностных лиц) об изменении а степени угрозы совершения носящего террористический характер акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса; решения министра внутренних дел РФ либо министра транспорта РФ (уполномоченных ими должностных лиц) об изменении степени угрозы совершения не носящего террористический характер акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса. Вместе с тем в контексте рассмотрения практической эффективности реализации указанного правового механизма обеспечения транспортной безопасности, основанного на уровневости, определяемой в соответствии с наличием непосредственных угроз, необходимо указать на ряд его недостатков.

Во-первых, как уже  отмечалось, уровень № 1 является постоянно действующим, поскольку в данном случае законодатель обусловливает функциональную особенность транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры в качестве источников потенциальной опасности. Из этого следует, что любой объект данной категории с момента начала его функционирования становится потенциально опасным, равно как и транспортное средство, приобретенное (арендованное) физическим или юридическим лицом для осуществления перевозок пассажиров и грузов.

Ввиду того, что этот уровень не требует дополнительного санкционирования путем издания компетентными органами специальных управленческих актов, а его отмена также не предполагает властного вмешательства этих органов и должностных лиц (поскольку прекращение транспортной деятельности определенного субъекта обусловлено объективными факторами, например, банкротство предприятия, отчуждение, либо невозможность восстановления поврежденного транспортного средства), целесообразность его законодательного установления вызывает сомнения.

Во-вторых, приведенная норма ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О транспортной безопасности» юридически и логически не связана с ч. 2 этого нормативного акта. Исходя из буквального толкования ч. 1 этой статьи, усматривается возможность субъектов, осуществляющих транспортную деятельность, самостоятельно устанавливать различные уровни безопасности в целях принятия объективных мер по ее обеспечению. При этом допускается возможность введения иных уровней, не определенных федеральными и региональными правовыми актами. Подобное, в свою очередь, создает предпосылки к восприятию Постановления Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)» не как общеобязательного правового предписания, а как акта, имеющего рекомендательное значение.

В-третьих, это Постановление содержит прямую привязку введения (отмены) уровней безопасности № 2 и 3, объявленных в связи с возможностью совершения актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, к решениям компетентных органов в области обеспечения защиты граждан от террористических угроз. При этом Федеральный закон «О транспортной безопасности» в ч. 1 ст. 1 дает общее понятие акта незаконного вмешательства и рассматривает его как противоправное действие (бездействие), в т.ч. террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий. Наличие в этой дефиниции такого словосочетания, как противоправное действие (бездействие), позволяет довольно широко трактовать причины и условия возникновения незаконного вмешательства и связать его с негативными факторами природной и техногенной среды, не имеющими отношения к терроризму. Поэтому логично утверждать, что указанные уровни обеспечения безопасности могут быть установлены и отменены не только министрами транспорта и внутренних дел РФ, но и Федеральным оперативным штабом и оперативными штабами в субъектах РФ, другими компетентными в вопросах защиты населения органами. Данные аспекты указанные нормативные акты, к сожалению, не рассматривают.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3648.
н 2 См.: Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 49.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // Собр. законодательства Рос. Федерации. ° 2004. № 2, ст. 121.
4 См.: Жаворонкова Н.Г. Конституционные проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера // Право и государство: теория и практика. 2007. № 3. С. 105.
5 См.: Гладких Р.Б. Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности в системе мер, обеспечивающих экономическую безопасность государства // Юридический мир. 2006. № 10. С. 48. 5 6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23, ст. 2277.
7 См.: Братановский С.Н. Административное право: учебник. М., 2013. С. 822.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3649.
10 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 7, ст. 837.
12 См.: Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 50, ст. 5964.
13 См.: БевзюкЕ.А. Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (постатейный) / под ред. С.Ю. Морозова. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2009.
14 См.: Тонкое Е.Е. Трансформация юридических форм осуществления государственных функций в условиях кризисной ситуации // История государства и права. 2009. № 11. С. 18.
15 См.: БевзюкЕ.А. Указ раб.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 8, ст. 897.

Вестник Саратовской государственной юридической академии № 1(108), 2016

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code