К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ «ВЕДОМСТВА»

А.Н.Зрячкин

Статья посвящена анализу категории «ведомство» как ключевой для раскрытия правового нигилизма чиновников. Рассматриваются признаки, природа и отличительные черты указанного понятия.

Ключевые слова: ведомство, компетенция, государственный механизм, чиновничество, бюрократия.
Прежде чем погрузиться в сложную и многоплановую тему ведомственного правового нигилизма, кратко остановимся на самом понятии «ведомство», которое, как видим, образует прилагательное к слову «нигилизм» и тем самым указывает на вид или разновидность последнего. Важно выяснить, что представляет собой ведомство с научной, политической, юридической, культурно-исторической, общесоциальной, моральной точек зрения. В дальнейшем изложении это будет иметь принципиальное значение для характеристики сути проблемы в целом.

С широких позиций под ведомствами обычно понимаются определенные структуры, наделенные властными полномочиями: министерства, федеральные службы, агентства, департаменты, законодательные, исполнительные, судебные, правоохранительные и иные органы. То есть ведомство — понятие родовое, собирательное, отражающее разнообразную деятельность чиновничества, госслужащих, бюрократии. Соответственно и нигилизм этих «столоначальников» можно назвать ведомственным, замкнутым на профессию, управленческую сферу, в которой функционируют ведомства.

Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона толкует термин «ведомство»
как «определенную область государственных задач, компетенций, возложенных законом на конкретное учреждение». В ином значении ведомством называется «совокупность учреждений, которые, состоя в определенной подчиненности друг 1 к другу, заведуют известным кругом дел»1.

Сходное определение дано в Толковом словаре В.И. Даля: «Ведомство ср. отрасль, часть государственного управления, составляющая нечто целое. Каждое министерство составляет особое ведомство». При этом сам термин «ведомство» выступает производным от глаголов «ведать», «вести», а также от церковного «вдати» и «вдывать что-либо», означающих «знать, иметь о чем-либо сведение, весть, ведомость, знание»2.

Указанное значение, на наш взгляд, и облекает термин «нигилизм» в профессионально-юридическую оболочку. о Бизнес-словарь, приводя категорию «ведомство» в значении английского термина «department», определяет его как «орган государственной власти, образованный для управления отдельными направлениями хозяйственного и социального развития»3. В таком значении к числу ведомств относятся комитеты и департаменты правительства, комиссии, главные управления, агентства и т.д. А.М. Белюкин и В.М. Хургин указывают, что в понятие «ведомства» включаются федеральные органы исполнительной (курсив наш. — А.З.) власти, структура которых утверждается Президентом РФ. Однако, по замечанию авторов, существуют также «иные органы и организации (Центральный банк РФ, Прокуратура, Центризбирком, Пенсионный фонд РФ и др.), правовые акты которых по своему статусу, целевой направленности, порядку регистрации и опубликования 26 во многом аналогичны актам федеральных органов исполнительной власти»4.

Юридическая энциклопедия «Правотека» содержит следующие определения понятия «ведомство»:
1) обычно центральное учреждение или группа учреждений, возглавляющих или обслуживающих определенную отрасль или сферу государственного управления.

Юридический статус ведомства (в английской транскрипции — «department») обусловлен его видом. В России на федеральном уровне понятию «ведомство» в широком смысле соответствует категория «федеральный орган исполнительной власти». К ведомствам относятся государственные комитеты, агентства, службы и другие центральные органы государственного управления, кроме министерств, но иногда понятием «ведомства» обозначают и министерства. Последние, однако, определяются как центральные органы исполнительной власти, входящие в структуру правительства, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в пределах отрасли экономического, социально-культурного или административно-политического управления, а также координирующие в случаях, установленных законодательством, деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти аналогичного уровня5;

2) совокупность учреждений, находящихся в иерархической соподчиненности, исполняющих определенные функции. В таком значении в XIX в. в России употреблялись официальные выражения, например «военное ведомство», «ведомство учреждений Императрицы Марии» и др.

3) в XIX в. категория «ведомство» выступала синонимом понятия «компетенция», представляя в этом качестве установленную область государственных задач, возложенных законом на данное учреждение6.

Анализируя природу административных ведомств, Д.Н. Бахрах выделяет следующие их признаки:

1) одной из основных отличительных черт ведомств выступают определенные а цели, устанавливаемые и закрепляемые в нормативных документах государственными органами высшего уровня. Таким же образом в стратегии развития общества выделяется многоступенчатая последовательность второстепенных с задач, с помощью которых реализуется общее назначение ведомств;

2) административное ведомство — четко обособленная сложная система, включающая ряд самостоятельных организаций соответствующего направления, подчиненных одной, выступающей ее центром;

3) любому ведомству присущ аппарат управления, включающий систему органов специальной (отраслевой или функциональной) компетенции. Звенья этого о механизма находятся в четких иерархических связях друг с другом. Структура К ведомственного управления есть целостное, подчас довольно сложное образование, которое, с одной стороны, является подсистемой ведомства, а с другой — элементом механизма государственной власти, осуществляющего руководство различными сферами социальной жизни;

4) еще один признак ведомств заключается в том, что каждое из них построено пирамидально, по линейному принципу. Нижестоящие организации административно подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность. В зависимости от роли в государственном механизме министерство (комитет) может быть отраслевым, функциональным или функционально- отраслевым, но его структура всегда линейна;

5) административное ведомство моноцентрично, имеет единый субъект управления, который действует от имени всей системы, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность. При этом уточняется, что единство административного руководства, хотя и модифицируется, но сохраняется и в условиях двойного подчинения местных и региональных ведомственных органов;

6) каждое ведомство подчинено органу общей компетенции. Д.Н. Бахрах называет таковым Совет Министров СССР или союзной республики, соответственно, в настоящее время в этом качестве выступает Правительство РФ либо орган исполнительной власти региона;

7) ведомство представляет собой экономико-правовую общность, в распоряжении которой находится имущество организаций и централизованные фонды (резервы), принадлежащие системе в целом и находящиеся в ведении ее центра. Так раскрывается возможность закрепления за субъектом управления двух видов имущества:

а) имущество, передаваемое ему как самостоятельной организации, юридическому лицу в оперативное управление;

б) ресурсы, необходимые ему как органу управления, образующие централизованные фонды и резервы, которыми он вправе распоряжаться, но не вправе пользоваться.
«Собственное» имущество субъект может использовать для «личных» потребностей, а централизованные фонды — для нужд ведомства в целом и отдельных его частей7.

Не выделяется в качестве обособленной характеристики ведомства, но уточняется, что оно выступает адресатом многих административных и плановых актов. Это положение могло бы, по нашему мнению, служить отдельным признаком данного понятия.

Немаловажно, что именно ведомственное деление государственного механизма отражает специализацию управленческого труда и интеграцию деятельности организаций, занятых сходной работой. В этой связи справедливо высказанное в литературе замечание, согласно которому каждый специализированный орган государственного управления должен быть включен в состав какого-либо ведомства8.

Следует подчеркнуть еще раз, что в данном случае речь шла о категории «ведомство» как ключевом понятии, его признаках и основных чертах, отчетливо заметных в случаях проявлений бюрократического правового нигилизма.

1 Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. VII. СПб., 1890–1907. С. 611–612.
2 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 1: А–З. М., 1989. С. 329.
3 Бизнес-словарь: Интернет-версия. URL:http://www.onlinedics.ru/slovar/biz/b/ vedomstvo.html (дата
обращения: 10.02.2015).
4 Белюкин А.М., Хургин В.М. Ведомственные правовые акты // Информационное общество. 2002. № 2.
С. 34–48.
5 См.: Министерство // Юридическая энциклопедия «Правотека». URL: http://www.pravoteka.ru/enc/
Министерство (дата обращения: 10.02.2015).
6 См.: Ведомство // Юридическая энциклопедия «Правотека». URL: http://www.pravoteka.ru/enc/Ве-
домство (дата обращения: 10.02.2015).
7 См.: Бахрах Д.Н. Административное ведомство: понятие, правосубъектность // Правоведение. 1979.
№ 3. С. 33–41.
8 См.: Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. С. 149.

Вестник Саратовской государственной юридической академии № 1(108), 2016

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code